丁铎：“南海行为准则”磋商有望加速

担任今年东盟轮值主席国的印尼日前宣布将加紧推动“南海行为准则”（下称“准则”）磋商，首轮谈判将于3月举行。当前南海形势总体稳定，“准则”磋商进程从去年开始逐步回到实体会议轨道，案文的第二轮审读进度加快，这有助于东盟国家与中国增进信任、凝聚共识，早日通过建章立制实现管控危机、预防冲突、深化海上务实合作的目标。

当下，影响南海地区形势的因素相对清晰。美国强推“印太战略”制造地区分裂对抗，试图针对中国组建“小多边”安全机制，导致南海秩序的军事安全色彩日益浓重，周边部分国家在南海问题上的焦虑感有所升高。东盟国家虽然时刻警惕避免卷入大国对抗，但以美国为首的域外大国固守冷战思维加剧了南海地缘政治竞争，一定程度上分散和降低了地区国家对非传统安全领域合作的注意力和关注度。少数东盟国家对加快“准则”磋商的政治意愿有所减弱，试图通过延长“准则”达成前的“窗口期”进一步固化在争议问题上的非法所得。各方在“准则”适用海域、拘束力、第三方利益和执行机制等议题上的分歧等，给“准则”达成带来难度。

但国际规则不是在真空中存在的，而是由适用它们的现实所塑造。尽管各方在“准则”磋商一些具体问题上存在认识差异，但磋商本身就是一个求同存异、扩大共识的进程。在此过程中我们要看到，一方面，东盟近年来将南海问题视为维持自身团结、维护地区稳定和维系大国平衡的一个抓手，在“准则”框架下海上合作的方式、开展合作的海域、适用的法律规则等问题上寻求共同立场。另一方面，对于“准则”磋商，东盟内部仍有不同看法和议程，对于域外国家如何发挥作用、发挥何种作用以及自身利益以何种方式得到保护仍存分歧。这些差异既对“准则”磋商进度有影响，也与“准则”的实质内容和实施效果密切相关。

作为2002年《南海各方行为宣言》（下称《宣言》）的继承和发展，“准则”磋商是南海有关争端解决前中国与东盟国家探索构建地区秩序的努力和尝试，也是具有开创性意义的国际法和国际关系实践。“准则”虽然不会解决南海一切问题，但在管控危机上与《宣言》的作用相辅相成。20多年前，《宣言》把制定“准则”作为长远目标，就是要通过更具实质内容、更行之有效的地区规则确保南海成为和平友谊合作之海。

当前影响南海地区形势的好坏因素兼而有之，通过规则建设避免南海问题失控是东盟国家与中国的共同责任。事实证明，中国坚持“以谈判协商解决争端、以开发合作减缓争议、以规则机制管控争议”，对于妥善处理南海有关争议问题、维护地区和平稳定发挥了重要作用；中国与东盟国家共同奉行并发挥积极效果的“双轨思路”也应继续坚持下去。展望未来，东盟国家与中国应该相向而行，管控、处理好南海争议问题，以开放的区域主义为引领不断深化海洋功能性合作，以更多样、更具体、更具示范意义的海洋合作项目来增进利益融合，通过区域海洋治理合作的积极意愿、共同理念和成功实践来降低地缘政治因素的消极影响。

多年来，“准则”磋商取得一系列阶段性成果，磋商进程虽受一些因素影响有所迟滞但总体保持积极势头。审视南海规则构建的历史和现实，可以得出一条重要启示：南海安宁的首要受益者是地区国家，南海动荡的苦果也将主要由地区国家消化，地区国家理应将处理问题的钥匙牢牢握在自己手中，相互照顾彼此的关切和舒适度，不让外部干扰和彼此分歧阻挡深化合作和凝聚共识的步伐。如此，达成一份符合国际法且行之有效的“准则”便能水到渠成。（作者是中国南海研究院海洋法律与政策研究所副所长）