寿慧生：美国务院的“中国组”，作用多大?

对于拜登政府未来的对华政策，去年底美国国务院成立的“中国事务协调办公室”将发挥怎样的影响备受瞩目。

从这个办公室的成立来看，意在确保美国政府能够“负责任地管控同中国的竞争”。美方此前介绍称，这一非正式名称为“中国组”（China House）的办公室取代了原有的“中国处”（China Desk），其重点是使国务院有能力应对未来十年的挑战并抓住机遇，确保美方拥有人才、工具和资源来执行美国对华政策和战略。

自特朗普政府时期以来，华盛顿对华政策日趋强硬，各种针对中国的政策和制度相继出台。拜登上台后并未放弃特朗普时期的对华强硬路线，而是进一步借助于其全球范围内的联盟体系，试图以集体施压模式取代特朗普时期的单边策略。一定程度上，拜登认为此策略取得了一定成效。“中国事务协调办公室”显然是该策略的升级，显示出拜登政府试图汇聚全球范围各领域力量。

据媒体报道，该办公室包含三个机构，分别负责传统的中美双边关系、战略沟通和所谓“全球团队”，通过在世界各地派驻专员来“监督”中国在当地的活动。显然，第三个机构是该办公室最引人注目之处。美方称，该办公室汇集了来自整个国务院和院外的一批中国问题专家，与每个区域局的同事以及国际安全、经济、技术、多边外交和战略沟通等方面的专家进行合作。“它意味着我们能够更好地与我们的盟友和伙伴合作，并更深入地与跟国务院合作的每个国家接触。”换言之，美方将扩大关注中国的外交官人数，还将有来自其他部门的美政府人员在“中国事务协调办公室”轮流工作，使之成为一项跨部门的行动。

这一举措包含两个方面的考虑。首先，是增加投入，加强美国在外交方面遏华的力度。过去几年，中国在对外交往中不断取得成果，而美方认为自己的投入明显不足，难以适应新的战略需求。通过设立该办公室，拜登政府实现了对国务院外交体系的一次内部重组，将有助于提升美国在海外的外交投入，意图在强化美国外交力量的同时削弱中国的外交影响力。

其次，是改变旧有的运作模式，制定更有效的对华政策。该办公室最重要的“创新”，是破除原有官僚体系各自为战、疏于协调的破碎局面，希望通过权力和资源的集中来打通外交系统与政府各部门间的壁垒，形成“对华战略总指挥部”，令对华政策更为精准有效。

在过去的对华决策中，当涉及经济、贸易、金融、产业技术等技术性强的领域时，美国国务院常常无力主导。此外，由于缺乏一个能够跨部门协调的机构来统筹，各部门容易彼此掣肘，导致对华策略失效。这也是特朗普政府时期对华政策雷声大雨点小的一个重要原因。而此次改组实现跨部门合作，让各职能部门内部涉华领域被纳入到该办公室的统一调配中，从而提高决策和执行效力。应该说，从特朗普政府时期开始，华盛顿一些政治精英就极力推动“全政府”模式来对抗中国的举国体制。可以看出，美国对华决策机制正在积极调整，以适应新的局面。

另一方面，单纯将此办公室的设立视为美国遏制打压中国的工具，难免流于脸谱化。该办公室的成立是否有助于美国政府提升其对华战略遏制能力，最终取决于美外交官僚系统的整体效率。考虑到美国政治体制本身长期以制衡为要而非以效率见长，该机构的效力还需观察。

此外，中美关系正进入前所未有的敏感期，危机管控成为当务之急。该办公室汇聚外交资源，强化美国对华决策和执行，尽管客观上会对中国形成压力，但同时也有可能作为一种制度约束，减少美国内部的不确定性，排除极端反华力量在决策中的影响。毕竟，该办公室的核心功能依旧是作为一个外交部门来协调对华关系而非代表任何单一部门的狭隘利益。因此将外交资源集中利用，可能有助于实现美方所说“负责任地管控竞争”，更好地落实两国领导人不久前在会晤中达成的共识。

最重要的是，中美关系的复杂性已远不是一个机构的设立或者几个人的任命能够改变。中美关系最终取决于两国实力的博弈，而这注定将是一个漫长复杂的过程，不会因一时一事的输赢而改变。

目前，华盛顿的对华政策面临的最大挑战在于是否能得到其他大部分国家的支持和配合。通过盟友来制衡中国，是拜登政府对华政策不同于特朗普时期的关键之处，但这一点也成为当前华盛顿对华政策最薄弱的环节。美国盟友的利益从未像今天这样多元化，在中国问题上这些盟友与美国的目标时常不一致，特别是经济领域。这与美国的对华制衡政策形成直接冲突。美国自身也同样面临着制衡与合作的两难困境。这样的结构性困境显然不可能靠设立一个新机构就得以解决。（作者是北京语言大学国别和区域研究院研究员）