桂华：乡村振兴，要立足于中西部地区与东部地区的差异

【文/观察者网专栏作者 桂华】

一

上半年以来，笔者在多地调查，到了7个省，包括湖北、河南、山西、广东、浙江、江苏、福建，有的省份去了多次，前前后后近20个县。

跑了多个地方后，笔者最直接的感受是，国家各项政策的直达能力特别强。东部地区的一位基层干部对比现在与过去的工作说：“很多政策能一夜下达到乡镇。”一方面，国家更加重视“三农”问题，向农村倾斜大量资源，密集出台惠农政策；另一方面，经过扶贫攻坚、疫情防控的锤炼之后，政令执行在政府各个层级之间更加贯通，乡村工作进入到了“强国家能力”的阶段。

在城镇化推进和市场体制加深的背景下，农村人财物流出是自然趋势。在此背景下，乡村的稳定和秩序保持，离不开国家的调控和资源调配，积极的“三农”政策是减缓乡村衰败、阻隔资本无序进入农业、对冲城市虹吸效应的必要手段。在积极的政策导向下，各级政府抓乡村振兴，无论东部沿海经济大省，还是中部农业省份，各地都将乡村振兴作为当前工作的重点，投入大量资源，农村基础设设施和乡村面貌也得到可见的改善。

然而，笔者在调研中还观察到一个基层工作中的突出现象：沿海地区借助改革开放以来建立的先发优势，不仅在工业化、城镇化和产业发展上先行，而且在农业农村工作上投入的资源也远超过其他地区，使得“三农”不占主要比例的东部地区，反而构成了中西部以农业为主的大部分地区开展工作的参照。

20年来，浙江省东阳市南马镇花园村深入推进实施“千万工程”，成为乡村振兴样板。（资料图/新华社）

具体而言，“三农”问题相对不突出的东部地区，由于农村人口占比低、耕地保有量少，不仅有能力投入资源开展高标准的基础建设，而且在打造乡村的过程中，还总结出了更多的政策实践经验；而中西部省份，由于农村人口规模庞大，不仅要发展农业来保障粮食安全，还要承担稳定农民就业和增收的压力，中西部省份承担最重要也是最根本的农业农村任务，却由于地方财力不足，在乡村建设和基层工作中只能采取相对达标的标准。

因此，东部地区基于大规模的地方财力投入，进行高标准的村庄建设，不仅使得乡村面貌和外观上更加现代化，而且从各种打造中提炼出来的政策实施“经验”，构成了中西部学习和追赶的对象。

以涉农资金投入为例，经过扶贫攻坚之后，各级地方政府具有了更大的整合统筹权。国家赋予基层统筹涉农资金，是要打破部门间的壁垒，提升使用效率。然而观察发现，近两年的涉农资金在基层使用时，出现了“大项目化”的趋势。

观察某农业县，前两年，涉农资金投入到县之后，各村申报项目，以100万元以下的中小项目为主，主要是投入到村庄道路硬化这样的农民需求最为迫切的基础设施上，深受群众欢迎。

最近一年，一些地区启动高标准的乡村振兴建设，打造乡村示范带、示范点。市县政府以此来统筹资金，取消之前以村为单位申报、具有普惠性质、广泛实施的“小项目”投入方式，取而代之的是，不仅将大部分资金整合到少数村联成的示范带，而且向上争取大笔专项债券。诸如此类的一个重点“大项目”，整个乡镇预算资金以亿元为单位。

通过“大项目”形式建设的重点村或乡村振兴示范，外观高大、要素齐全，建设过程由政府委托第三方完成，然而除占地拆迁之外，与大多数农民的联系很少。并且，在乡村建设中，这种“大项目”只可能在少数的点上实施，普惠性不强，也不是基础性和兜底性的。

上面提到的样县，地处东部省份偏远地区。实际上就算东部地区，也没有能力开展全域式的高标准村庄建设。然而，一些地方政府整合资金和以“大项目”形式开展的高标准村庄建设，却极具外观冲击。这种高标准形式，被资源更为稀缺的中西部地区学习推广之后，不仅造成惠及多数群众的普惠性资金被少数重点项目整合，而且还有可能造成地方负债。

在中部一些地区调查，最近几年农村人居环境中投入很大，乡村环境得到改善。某些地区进行高标准村庄点打造，定期要组织考察、观摩，每次观摩都要求乡镇打造观摩点。而一个观摩点需投入10万到50万元不等，几年下来，村级出现负债。地方政府承诺的奖补资金又不能及时到位，造成村里工作开展难。

二

刚结束不久的2023年中央农村工作会议，分析了当前“三农”工作面临的形势和挑战，提出“推进中国式现代化，必须坚持不懈夯实农业基础，推进全面乡村振兴。”站在国家要求的角度看，乡村振兴牵引的“三农”工作，应包括以下目标次序：

最重要和关键的是，改善农业，提升农业水平，保障粮食安全。国家投入涉农资金，最多的部分也是针对农业。因此，乡村振兴一定是要保障粮食安全的。巩固粮食安全是推进“三农”工作的重要内容，在基层实践中，不产出粮食和巩固粮食安全的乡村振兴是不充分的。

同时，乡村振兴以农民为主体，振兴乡村既要依靠农民，也要服务农民。推进农业现代化，必须考虑人多地少的现实，在当前阶段以及未来很长一段时期内，我国还有大量的农村人口和农业人口。

按照常住人口城镇率计算，我国农村人口差不多有5亿；按照户籍城镇率计算，农村人口更多。在长期维持数亿农村人口的现实下，“无人种地”是个虚假问题，农村主要存在土地不便耕种和农民无地可种的问题。当前出现的土地撂荒，几乎都是水源缺乏、地形崎岖、地块细碎的土地，在河南调查，北方平原上几乎没有土地抛荒。

因此，发展农业不能排斥农民。国家强调保护小农户为主体的现代化。当前，国家正在探索第二轮土地延包和实施“小田并大田”，意在服务农民更好地种地。各地开展高标准农田建设，不能变成了“大户并小户”，国家投入资金改善农业基础设施条件后，是要保障农民的种地权。

再者，大量的农村人口依赖农业并生活在乡村，在经济下行或出现波动时，乡村还要承担城镇化退路的功能。正如2020年中央农村工作会议提出的：“应对风险挑战，不仅要稳住农业这一块，还要稳住农村这一头……社会大局能够保持稳定，没有出什么乱子，关键是农民在老家还有块地、有栋房，回去有地种、有饭吃、有事干，即使不回去心里也踏实。”

乡村振兴要巩固“三农”压舱，为进城失败农民提供返乡之路，为留在乡村的人口提供生产生活便利，在日渐老龄化的乡村构建起“不离土、不离乡”的低成本养老体系，为中国式现代化构筑大后方基地。因此，开展乡村振兴要注重普惠性、兜底性和基础性，要注重以面上覆盖的形式开展，资金投入侧重于普惠性的基础设施建设，为在村农民提供生活便利，为万一进城失败的农民提供退守之地。

最后，还有少数村庄，资源禀赋特别优越，可发展乡村一二三产业融合，可以实现乡村产业振兴，可以探索集体经营。

三

中央指出，“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”。进一步看，中西部地区的“三农”问题又最为突出。

中西部地区不仅占农村人口的主要比例，而且也承担了最主要的粮食安全和农产品供给的任务。并且，中西部地区源源不断地向东部地区输出人财物，中西部农村青壮年流向东部地区，村庄以老人留守为主，村庄空心化和老龄化程度更高。中西部地区同时又是退养人口的返流地，承担了人口中的“一少一老”抚育赡养责任。各方面情况放在一起看，中西部地区在“三农”工作和乡村振兴中承担着更为现实的责任。

收割机在抢收种子田的小麦（资料图/新华网）

为了缓解地区间的发展不平衡，国家通过中央财政资金分配，向中西部地区转移了大量的资源，目的是进一步夯实中西部地区的“三农”基础。

由于地方财力相对不足，中西部的涉农资源主要来自于国家的投入。国家转移中央财政资金之后，中西部地区还存在如何将资金用好的问题。

在国家向中西部投入财政资金的同时，东部地区也开展着乡村建设。

在很长一段时期内，东部地区的工作重心放在工业和城镇上，以保持经济高速增长为重。随着乡村振兴工作越来被重视，东部地区也开始越来越重视对“三农”的投入。基层政府通过充足的地方资金投入，建设高水平的村庄面貌，积极响应政策要求，率先改善“三农”问题，并从中提出农业现代化、一二三产业融合发展的地方经验。一些基层做法吸引中西部地区学习，成为中西部地区开展乡村工作的样板借鉴。

需要注意的是，东部地区乡村与中西部乡村面临的现实条件又十分不同。东部地区曾经走过的工业化、城镇化道路，中西部地区很难重走一遍。要素更加集聚是现代化的客观过程。在现代化的推进中，中西部人财物流出与东部地区人财物流入，这一总体趋势很难短期内改变。从某种意义上，人财物流出的中西部乡村，不可能也没有必要按照人财物流入的东部地区的村庄标准进行建设。

站在更好落实国家乡村振兴战略的角度看，中西部地区在承接财政转移支付之后，要探索符合本地实际的乡村振兴策略，将国家支持转变为高效率的基层行动。其中，关键一点是探索符合中西部实际情况的政策操作办法。各地从本地出发的做法要经过公共政策辨明之后，才能启发一般政策。中西部地区要将政策和国家资源用好，而不能机械照搬。

总而言之，调研中，对比不同地区的现象观察，获得的一个重要结论是：中西部地区与东部地区在现代化推进中扮演着不同角色，东部地区不能替代中西部地区，中西部地区也很难复制东部地区的历史经验。主要承担粮食生产和巩固社会稳定基础的中西部乡村，构成了保障现代化顺利推进的后方与基地。中西部地区应当从保障粮食安全、构建老龄化应对体系和巩固基层稳定等方面，寻找乡村振兴实施重点，并辨明政策方向。

党的二十大提出，“中国式现代化是人口规模巨大的现代化”。人口规模巨大，既带来了现代化的复杂性，也为现代化推进提供了腾挪空间。中西部具有自身特征，占据“三农”的更大比例，在乡村振兴实践中应当获得更主动的政策话语。而承担产粮责任，这一项工作，使得中西部地区具有了无可替代的政策意义。

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