“市场的归市场，保障的归保障”，“二次房改”来了？

本文发于2023.12.25总第1122期《中国新闻周刊》杂志，杂志标题为“房地产新模式：何处破局”，作者陈惟杉

一次带有“重塑模式”意味的改革，信号正在变得越来越清晰。

“14号文”是让外界最早嗅到这场改革的信号之一。10月底，一份名为《关于规划建设保障性住房的指导意见》（“14号文”）的文件被媒体披露。实际上，这份文件在8月底就已有消息。中国政府网在8月26日披露，国务院常务会议审议通过《关于规划建设保障性住房的指导意见》。

这份文件显得有些“神秘”，甚至被外界赋予“二次房改”的意义，其中有关住房体系的新表述尤为引发舆论关注。有外界解读为，让“市场的归市场，保障的归保障”。

近期，中央财办有关负责同志在解读2023年中央经济工作会议精神时，再次给出了权威解读：加快构建房地产发展新模式。

中央经济工作会议“就加快构建房地产发展新模式提出了明确要求。这是破解房地产发展难题、促进房地产市场平稳健康发展的治本之策”。中央财办有关负责同志还对“房地产发展新模式”作出了更具体的阐释：要在推进“三大工程”建设中，加大保障性住房建设和供给，加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。

“三大工程”中的核心，毫无疑问是规划建设保障性住房。继“十二五”兴建公租房、“十三五”力推棚改之后，中国正处在又一次保障房大规模筹建的浪潮中。

以推进保障房建设为首的“三大工程”，成为撬动“房地产新模式”的一个抓手，在当下还被赋予双重使命：在寄希望于通过保障房建设实现“居者有其屋”之余，决策层也希望以大规模筹建保障房“带动房地产相关投资消费，稳定宏观经济大盘”。

上海松江区泗泾镇大型保障性住房社区。本文图/视觉中国

“14号文”悬念：谁有资格买？

12月初，“14号文”依然是行业热议对象，不少熟悉保障房政策的人士告诉《中国新闻周刊》记者，自己仍在学习这份文件。

“14号文”的核心内容有关配售型保障性住房，这被外界解读为让商品住房回归商品属性，住房制度转向“双轨制”，甚至被寄予“二次房改”的期待。

“以商品房为主、为中低收入群体提供保障房的住房体系已经形成，相当于并非在白纸上作画，而是在一张几近完成的画作上利用边角的空白做文章。因此‘14号文’只是对原有住房体系的完善，将一些此前被忽视的群体纳入住房保障体系。”一位住房保障系统业内人士告诉记者，他并不认同“二次房改”的表述。

在他看来，“1998年‘房改’后，我国住房体系发生重大调整，将绝大多数住房需求推向商品房市场，仅以少量廉租房供给低收入群体。从2010年《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》发布以来，通过公租房、保租房等配租型保障房，以及自住型商品房、共有产权房等配售型保障房，不断将未能在商品房市场‘上车’的群体纳入住房保障体系，但是仍难做到与商品房体系‘无缝衔接’”。

“14号文”被认为将进一步弥合住房保障体系与商品房体系之间的缝隙。

“14号文对于住房保障体系，一方面是补充，另一方面也是重塑。近年来，住房保障体系侧重于‘租’，并且将保租房作为重点，缺少封闭运行的配售型保障房。但是其保障的人群依然是超大特大城市中住房困难相对突出的群体，包括新市民、青年人等，只不过这部分群体中部分人群难以通过租赁满足住房需求，而是渴望拥有一套产权住房，‘14号文’提出配售型保障房便是更加精准地满足这部分需求。”上海市房地产科学研究院院长严荣告诉《中国新闻周刊》。

相比于外界对于“14号文”的期待，负责制定具体执行办法的地方政府却面临一道难题。

前述业内人士推测，配售型保障房的覆盖面将十分有限。“14号文”主要针对超过300万人口的城市，一些库存高企、房价处在下跌通道的中小城市本就没有建设配售型保障房的必要。据“七普”数据，城区人口超过300万的城市共有35个。

目前已有深圳、南宁等城市启动配售型保障房的规划与建设。如南宁市住房和城乡建设局对外披露，按以需定建的原则，汇总梳理出配售型保障性住房先导项目7个、住房7200套，总投资约39亿元，其中2024年计划建设住房4000套。

但是各地进度不一。浙江工业大学副校长、中国住房和房地产研究院院长虞晓芬向《中国新闻周刊》介绍，各地正在抓紧研究、报送具体方案。“国家的总体要求是‘以需定建’，各地都在摸排需求，比如居住在公租房中的居民有多少需求？本地户籍‘夹心群体’有多少需求？人才有多少需求？其他工薪群体有多少需求？从解决最困难工薪收入群体住房问题入手，根据供给能力，合理确定保障范围和建设规模。”

“究竟能有多少项目落地，还要拭目以待。”有接近北京市住建部门的人士向《中国新闻周刊》坦言，北京正在研究制定相关政策。“目前一些国资平台只是按照政府要求进行土地储备，明年肯定会推进若干配售型保障房项目。但是首先要明确最核心的问题——谁有资格买？”

“14号文”提出的保障对象包括住房有困难且收入不高的工薪收入群体，以及城市需要的引进人才等群体。这是相对宽泛的概念，只有确定保障对象后才能确定建设规模。

前述接近北京市住建部门的人士分析认为，“‘14号文’强调配售型保障房封闭运营，只能由政府回购，‘如长期闲置、确需转让、因辞职等原因离开机关事业单位或企业的，由各地政府按规定予以回购’。这意味着持有配售型保障房与工作单位紧密相连，显然更适用于体制内工薪阶层，如公务员、事业单位工作人员等。”

配售型保障房具体保障对象与建设规模还是未知数，但“14号文”的最明显调整之处在于，将配售型保障房与公租房、保租房并列，意味着其将取代共有产权房在住房保障体系中的位置。

有接近地方住建部门的人士向《中国新闻周刊》透露，目前已经明确不再新增共有产权房。“不然住房保障体系过于混乱，地方政府需要研究存量共有产权房未来纳入商品房还是保障房序列。共有产权房的探索难言成功，这也是‘14号文’提出配售型保障房的原因。”

“尽管2021年6月发布的《关于加快发展保障性租赁住房的意见》明确将共有产权房与公租房、保租房并列，但是中央层面此前并未对共有产权房出台具体文件，只是鼓励部分城市试点，实践中，各地模式各异，比如北京共有产权房的定位就更偏向商品房，而上海更偏向保障房。”虞晓芬告诉记者，共有产权房的最大争议在于可以上市交易，从而脱离保障房体系。

“共有产权房是配售型保障房探索的阶段性产物，如在北京，除去位置极佳的项目，其他项目往往如同鸡肋，因为其往往设定较低的购买门槛和较高的退出门槛，如婚后伴侣拥有住房，就需要退出共有产权房。”有接近地方住建部门的人士告诉《中国新闻周刊》，“共有产权房既不像保障房，也不像商品房。如果说保障房应该保障居住权，而非产权，那其最初便不应该以商品房价格出售产权。”

在他看来，未来配售型保障房的价格，会进一步与商品房拉开距离。“14号文”规定配售型保障房以划拨土地方式供地，并且要求将配套等成本剥离，未来其售价可能不及商品房一半，形成与商品房不同的体系。

虞晓芬认为，这意味着政府让渡土地出让金收入，直接压低配售型保障房售价，并且通过封闭运营，吸取了过往配售型保障房的最大教训，即配售型保障房与商品房之间存在较大的寻租空间。

没有改变“以租为主”

虞晓芬认为，“14号文提出配售型保障房，并不意味着改变住房保障体系以租为主的基本方向。”

她向记者解释说，中国与新加坡国情不同，新加坡是一个人口只有545万人的城市国家。中国目前城镇化率约为65％，户籍人口城镇化率只有48％，“七普”资料显示全国流动人口高达3.76亿人，其规模非任何一个国家可比，流动人口具有的流动性大、收入不稳定等特点，决定了租赁型保障房可以更高效地满足如此大规模的流动人口居住需求。

2021年6月，国务院发布的《关于加快发展保障性租赁住房意见》提出，需加快完善以公租房、保障性租赁住房（后简称保租房）和共有产权房为主体的住房保障体系，被认为首次明确提出我国住房保障体系的“三个支柱”。其中，公租房、保障性租赁住房均为配租型保障房，可见“租”在我国住房保障体系中的重要性。

“十二五”期间，各地纷纷将公租房作为保障房“主角”。如北京便提出，“十二五”期间，北京公租房的供应比例，要占全部公开配租配售保障房的60％以上。截至2020年年底，也就是“十三五”期末，全国已有3800多万困难群众住进公租房，累计2200多万困难群众领取租赁补贴。

北京保障房中心有限公司（下称“北京保障房中心”）副总经理薛梅告诉《中国新闻周刊》，目前北京大部分辖区，特别是远郊区县对于公租房保障群体已经应保尽保。“近几年北京市政府每年会给辖区下达公租房任务，通过新建或存量住房改变性质的方式筹建，实现了公租房对中低收入家庭较好的覆盖。部分辖区公租房轮候家庭数量快速下降，保障难度大幅降低。”

“受政府财力与管理能力限制，公租房发展到今天的规模已属不易，但更大数量的城镇常住人口居住在市场化租赁住房。”虞晓芬说。“租赁房源以居民个人房源为主，这些房源最初并不以租赁为目的，面积大、总价偏高，多人分担房租又形成群租。不少新市民、青年人只能通过城中村房源解决住房问题，小户型、低租金、有品质房源严重不足。”在虞晓芬看来，发展保租房是为了弥补住房租赁市场的缺陷。

例如，很多年轻人很希望有独立的居住空间，一些保租房项目可以提供租金较低的三四十平方米的开间户型，实际租住面积可能并未提升多少，但是体验会好很多。

因此，各地纷纷开始调整重心。“目前新增项目以保租房为主。”薛梅告诉记者，一些存量配租型保障房项目中既有公租房，也有保租房，需要结合各区需求，如果尚有公租房需求会优先满足。“十四五”新增的保租房项目户型更加多样化，更具针对性，从一居室到三居室，再到100平方米以上的大户型，户型相比公租房更加多样。

薛梅告诉记者，“公租房一般只会提供几种固定的户型，属于兜底保障。而保租房立项之初会进行更多市场调研、户型策划，也会与政府、企业对接，明确目标群体。”

她解释，“这就要求前期策划与租户群体的需求匹配度更高，后期运营也要提供更多服务。同时，公租房在选择位置时更多强调交通便利，而保租房则要考虑职住平衡、产城融合。”

因此，“十四五”期间，保租房无疑是保障房筹建的重点。

冲刺870万套保租房目标

“十四五”期间，北京计划筹建40万套保租房，取代公租房成为“十四五”筹建重点。

这背后是住房和城乡建设部提出的一项宏大的保租房筹建计划，在“十四五”期间，全国计划筹建保租房870万套，其中40个重点城市将筹建650万套。北、上、广、深四个一线城市任务最重，最初分别要筹建40万套、47万套、60万套和40万套，均占其“十四五”期间住房计划供应总量的四成以上。

标普全球评级2022年10月发布的研报将筹建保障性租赁住房的计划视为“‘十四五’期间牵动财务资源最多的住房保障政策”，筹建总体规模达870万套间，每年新增数量大约相当于每年新增住房供给的10％，这项计划预示着从2022年到2025年“十四五”期间或将耗资两万亿元。

考虑到房地产投资增速持续下滑，两万亿元的投资额无疑被市场寄予“补位”房地产投资的期望，保障房建设也被屡次作为逆周期调节政策使用。从目前的公开信息来看，无论是筹建数量还是投资强度，保障性租赁住房都远低于此前的棚户区改造，对其对冲房地产下行的作用不能高估。

根据新华社此前报道，“十三五”期间，全国棚户区改造开工2300多万套，完成投资约7万亿元。也就是说，“十四五”期间保租房的筹建量不足“十三五”期间棚户区改造的三成，投资强度为棚改的三分之一左右。

“通过推进保障房建设对冲宏观经济下行压力，这是经常采取的措施。”严荣表示，如果简单将此次保租房筹建规模与“十二五”公租房建设、“十三五”棚改规模相比，确实更小。但是与城中村改造、平急两用基础设施结合在一起，对房地产开发投资的拉动作用可能会更大。

870万套保租房的筹建目标并不一定通过新建达成。目前各地政府主要通过三种途径筹建，新建、改建与盘活存量，所谓改建就是将闲置的厂房、写字楼等其他业态的建筑改造为保租房。存量盘活需要通过一系列认定手续，将存量房源“转化”为保租房。目标房源包括长租公寓、闲置的学校宿舍等，业内将这一过程称为“纳保”。

各城市提出的多渠道筹建中，存量房占比较大，比如南昌市明确指出将采取以存量挖潜为主的方式筹集房源，其中建设约2万套（间）房源，存量房屋资源筹集约6万套（间）房源。

“‘十四五’筹建870万套保租房的目标被层层分解，广东最初的目标是129万套，广州、深圳两座一线城市任务最重，分别筹建60万套、40万套，深圳又在今年加码20万套。截至目前，广东完成了77万套保租房筹建。”广东省公寓管理协会会长刘昕告诉《中国新闻周刊》。

以广州为例，有接近广州住建部门的人士告诉记者，保租房筹建任务最初下给了省、市两级，具体落在住建部门，但市级住建部门将任务进一步分解到区，希望各区通过区长办公会协调筹建。各区往往先要求住房租赁企业上报房源，再结合当年分配到的任务量优先挑选合规的优质房源上报，如果明年任务比较紧，也会适当放开标准。“各区往往是上报一些合规房源，如从闲置的学校宿舍中进行转化，再新建一些房源。”

“面对保租房筹建任务，最初广州提出以筹集存量房源为主，因为广州并不‘缺房’。” 刘昕介绍，广州1800万人口中，外来人口约为1080万，租赁人口约为600万，租赁市场供给515万套房源，但其中有400万套房源位于城中村。

但虞晓芬坦言，2021年以来，各地推进的情况并不平衡。比如各地对于“商改租”较为鼓励，但普遍严控“工改租”。再比如，国务院文件鼓励企事业单位利用自有土地建设保租房，但是实际执行中仍存阻力。

“导致过去两年一些城市保租房筹集主要依靠存量转化，并未增加太多的总供给。”虞晓芬建议，“十四五”还剩下明后两年时间，还需要在增量供给上发力，“特别是职住不平衡的产业园区应加快保租房建设，对于一些位于交通枢纽旁闲置的商办项目，如果企业有意愿改建，地方政府应在项目审批、规划指标等方面给予充分支持”。

不过，到底还要建多少保租房，也在考验地方政府的判断力。有广州住房租赁企业负责人告诉《中国新闻周刊》，其实广州住房租赁市场目前整体供大于求，已经运营的长租公寓项目入驻率从往年的95％~98％下跌至90％，甚至85％，月租金水平也从每平方米80元下降至70多元。

虞晓芬也表示，“随着城镇化进入中后期，即使是一线城市，保租房筹建达到一定规模后也不需要再大规模筹集，可以预见‘十五五’保租房的筹集规模一定小于‘十四五’的水平。”

当保租房大规模筹建中，“筹”重于“建”，政府的角色也将发生改变：这意味着，土地和资金从哪里来，又面临新的调整。

北京丰台区郭公庄一期公租房项目。

2019年5月10日，广东广州市，人们在白云区金御苑参观公租房样板房。

资金、土地求“新解”

“发展保租房的机制与公租房不同，后者主要依靠政府进行投资、建设、管理，而政府主要为前者提供政策支持，由更多社会主体供应，因此需要兼顾租金的可承受与供应主体商业模式的可持续。”严荣分析说，比如公租房审核严格，租期也有限制，最初为两个租期，即6年，如今最多延续至8年。保租房的审核相对宽松，租期也没有严格限制。

当然，政府依然会对保租房租金进行监管，确保其绝对低于市场价。政府会让评估机构对保租房项目所在区域市场租金进行评估，基本确定为市场租金的九折，保租房价格需要在政府备案，每年租金涨幅不得超过5％。但是增值服务部分可以单独收费。

尽管租金仍旧需要到政府相关部门备案并接受监管，但保租房项目显然在以更加市场化的方式运营，哪怕是对于国资平台而言。

薛梅向记者坦言，对于公租房而言，北京保障房中心大部分项目现金流良好，只是收益有限。公司在“十二五”“十三五”期间低价收购了较多的公租房资产，当时以每平方米数千元的价格收购了五六万套配建的公租房，构成低成本、高回报的资产。

此外，公租房有明确的租户，基本可以保证90％以上的出租率。但是薛梅坦言，“一些新建的保租房项目，未来是否能按照我们的预期实现较高的出租率，我们也面临压力。”保租房项目需要吸引租客。“中心也在提高社区运营品质，让租客更有归属感。”薛梅说，保租房偏向于半市场化运营，也需要打造自身的社区品牌参与市场竞争。

而前述接近北京住建部门人士坦言，北京此前推出的一些保租房项目，由于户型设计不合理等原因，其实出租率并不高。

筹建保租房首先要解决资金从何处来的问题。公租房、廉租房建设有政府的资本金注入。而根据《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，希望能通过政府给予的土地、财税、金融等政策支持，充分发挥市场机制作用，引导多主体投资、多渠道供给。

这意味着，保租房并非由政府全权负责，政府更多通过现有经费渠道，对符合规定的保障性租赁住房建设任务予以补助，并综合利用税费手段，比如增值税、房产税等税收优惠政策。

薛梅告诉记者，政府会直接提供公租房项目30％的资本金，但目前不会为保租房项目提供资本金，全部需要中心进行融资，无疑推高了资金成本。“政府提供30％的资本金能够解决很多问题。”

虽然目前政府未对新建保租房项目投入资本金，但项目市场化融资渠道相对畅通。“保租房建设主体以政府特殊功能类企业为主，加之保租房属于金融政策支持的领域。银行提供给保租房项目的融资不会划入房地产融资，自然所受限制更少，而且一般会在额度上优先保障，也会给到最低利率。”薛梅说。

虞晓芬认为，政府对于保租房筹建最大的支持是降低土地成本，应允许符合条件的存量土地变更用途，不补交土地价款。“政策允许产业园配套用地占比从7％提高到15％，配套建筑面积占比从15％提到30％，提高的部分主要用于建设宿舍型保租房。”

那么，低成本土地供给来自哪里？

在2021年6月的文件中，保租房的筹集渠道共有五种，主要利用集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地和存量闲置房屋建设，适当利用新供应国有建设用地建设。可见利用存量土地的重要性。

“对于像北京这样的特大城市，‘十四五’期间完成保租房任务更多依靠集体土地，只有少量前期遗留项目还在使用国有企业存量土地。”薛梅说，一方面，一些城中村的集体土地位置比较优越，甚至临近四环路。更重要的是用地成本较低，不同于一些国有土地需要拆迁，供给保租房的集体土地多为集体经营性用地，即“集租地”，很少涉及拆迁问题。“近年集租地为保障保租房土地供应作出很大贡献，村集体也有意愿拿出这部分土地建设保租房，除了可以获得每年固定收益回报，还可以参与未来经营的利润分红”。

一些北京的国资平台通常会与村集体合作成立合资公司，村集体以集体土地作价入股，运营主体每年向村集体支付固定收益。据了解，每亩土地每年的固定收益在1万元到3万元区间。此外一些项目地块有厂房等上盖建筑，往往价值不高，但需要给予一次性补偿，一些位置特别好的集体地块的一次性补偿也可能达到数千万元，合作期限一般是50年。

薛梅告诉记者，这样的操作模式导致一些使用集租地建设的保租房项目权属不像国有土地项目那么清晰。集租地建设保租房因为不能做到同股同权，土地无法转让，房屋权属不够清晰，所以无法通过REITs等方式实现前期投资的退出。

除去新建，各地政府也在鼓励长租公寓运营企业将非居住用途的存量房屋、不规范的城中村房屋改建为租赁住房。2022年10月，广州市住建局曾发文，鼓励住房租赁企业运营城中村房源。

“一些地方政府会给予参与改建的企业每套（间）房一两千元的补贴。”魔方生活服务集团CEO柳佳向记者表示，存量转化是社会总成本最低的一种方式。其实“非改居”相对较为简单，业内此前也常将酒店、办公楼通过一系列的标准化改造，变更为租赁住房，近年来商办物业出租率持续走低，特别是一些产业园区内的商办物业，这也是魔方生活的主要房屋来源。

她表示，城中村改造对于长租公寓运营企业而言较为复杂，因为其建设并不规范，加之可能又涉及市政管网的建造、产权证的缺失等问题。城中村房屋改造所面临的合规问题，以及公共基础设施高昂的改造成本。对于城中村改造，国企介入或许是更好的选择，例如，在深圳便是由国企牵头进行城中村改造。

“我们到一些地方调研发现，超大城市的城中村现在是城市流动人口非常重要的集聚地。因此，这一轮城中村改造要非常小心。”上海交通大学国际与公共事务学院教授、住房与城乡建设研究中心主任陈杰此前在接受《中国新闻周刊》采访时认为，这一轮城中村改造和城市更新，国家层面已经在强调，不能只是去建设高档商品房，而是要跟租赁住房尤其保租房建设结合在一起，因此需要在政策上加以引导。例如，政策可以规定，开发企业建只租不售的房子可以获得一些国家的补助奖励，而只建设高档商品房的不能享受专项补贴。

浙江杭州市的一次公租房公开选房现场。

盘活存量才是“捷径”

相较于新建、改建保租房，将“合规”的存量房源直接“纳保”可能是各地更为积极采取的筹建方式。

严荣认为，因为存量土地、住房往往区位较好，而新增国有建设用地往往位于较为偏远的区位。租金与通勤距离，可能是保租房保障群体最为关注的两个问题。

柳佳告诉《中国新闻周刊》，魔方生活正在推动能够纳入保租房的房源“应纳尽纳”，积极地与各地房管部门对接存量房源与新签项目的“纳保”事宜。

虽然每座城市推进“纳保”的力度与进度不一，但总体来看，各个地方政府对“纳保”的态度普遍非常积极，并着手快速制定、落地相关政策。上海的房源“纳保”进程比较快，因为上海原有的市场化运营的租赁住房数量较多，相关配套政策也相对完善。柳佳提到，“‘纳保’主要与项目所在区、县级房管部门对接，需要满足结构安全、消防等一系列租赁住房建设标准，并经过房屋产权、租赁年限等方面的审核。”

“纳保”后，房屋的产权方可享受房产税税率减按4％的优惠政策，住房租赁企业则可享受增值税税率减按1.5％的优惠政策。此外，租户也可享受到民水、民电的使用价格，同时“纳保”房屋也可以在随申办等政府平台获得客户推荐。

柳佳表示，考虑到“纳保”后的租金变化不大，且可享受相关优惠政策，因此资金回报几乎不受影响。“长租公寓原本就不是暴利行业，竞争力主要来自对于租赁住房产品的设计规划、坪效提升，例如，通过一些科技手段降低运营成本、提升管理效率，因此‘纳保’后的资金回报相差并不多。”

ICCRA住房租赁产业研究院发布的数据显示，截至2023年三季度末，全国已开业房间中约有31％纳入当地保租房，合计超29万套（间），而去年三季度末这一数字刚刚超过10万套（间）。

其实，“纳保”更像是多年来处在灰色地带的长租公寓行业一次合规化的机遇。

“其实行业一直在呼吁设立租赁住房的相关法律法规。在过去，提供人们居住的房屋只有住宅属性。而对于租赁住宅属性的房屋，特别是此前‘非改居’的房屋，是一些阶段性、地方性的政策，缺少全国统一的法律法规予以确认，这也是业内如此看重‘纳保’的原因之一。”柳佳表示。

地方政府也更多寄希望于通过“纳保”完成保租房筹建目标，但在一些地方阻碍尚存。“‘十四五’保租房筹建任务下发之初，我曾与广州住建部门领导沟通，‘60万套的筹建目标很好达成，仅协会会员在广州运营的房源都有一两百万套。’”广东省公寓管理协会会长刘昕表示。

广东广州市，位于番禺区的城中村钟村。

对于广州400万套位于城中村的房源而言，或多或少面临土地性质、违建超建等问题。“大湾区城中村遍布，深圳也曾面临类似的问题，当时深圳将城中村住房的产权与使用权分离，在认定产权时只承认合规的建筑面积。对于不合规的建筑面积，在确保安全的情况下仅承认使用权，也就是未来拆迁时不会进行补偿。但是广州没有像深圳一样解决历史遗留问题。”刘昕告诉记者。

这直接导致城中村房源“纳保”出现问题，首先是违建、超建房屋无法“纳保”。其次，更重要的是，如果一栋城中村住宅存在违建、超建，其整体均无法“纳保”。其实在住房租赁企业看来，解决城中村房源“纳保”的问题并不困难。

“只需要将城中村房源的产权与经营权分离，不承认违建、超建住宅产权，但认可其‘纳保’后取得合法的经营权。广州要求运营10间以上的租赁住房需要成立经营主体，因此目前大量城中村一手、二手房源处于灰色地带，可以一边授予经营权，一边推动这些房源‘纳保’。”有广州住房租赁企业负责人告诉《中国新闻周刊》，通过这样的方式，分分钟可以解决数十万套保租房来源。

刘昕向记者透露，“十四五”以来，广州筹建保租房的势头不及深圳，主要原因便是城中村大量存量房源存在违建、超建问题，产权不清，导致存量房源“纳保”这条路难以走通，只能更多依靠增量，造成了保租房筹建进度较慢。但是即便如此，广州完成“十四五”筹建目标依然不存在问题。

“各地在土地来源方面，还需要更多创新。”陈杰坦言，例如，城市中心见缝插针式的“非改租”仍然有很大潜力。此外，与城中村改造和老旧小区改造结合，进行保障房建设的潜力也非常大。