托卡马克之冠：为何一入冬，北方就常出取暖问题？

【文/观察者网专栏作者 托卡马克之冠】

一

转眼又到了速冻的季节。

过去这些年，每到冬季，华北地区居民取暖遇阻的新闻总会准时扎堆出现。笔者每到这个季节，也都会特意收集相关信息，想看看居民取暖遇阻的老大难问题是否能随着时间的推移有所改进。

然而，令笔者遗憾的是，今年相关新闻还是照例出现了。

前不久网上盛传一则消息，大概情况是河北省石家庄赞皇县邢郭镇政府工作人员，以所谓没收劣质散煤的名义，入户收走了当地一户七旬村民家中储备的一吨取暖用煤。这一过程被村民家里的摄像头拍了下来，并在网上广为流传。

视频截图

当地镇政府原先辟谣称并没有收缴煤炭，但是视频清晰记录了几名工作人员拿着口袋背走了两名村民的煤。对于央广网记者的质疑，当地宣传部又回复，“仅是取走了部分散煤（大约 6-7斤）用于化验和追查源头”。

当地政府则称，“村民如果想要购买过冬取暖用煤，可以在镇子里购买有政府补贴的清洁煤炭”。然而，记者走访了解，村民购买清洁型煤，都是把钱统一交到村里，“村里统一拉来清洁型煤，然后通知每家分别拉回自己家，至于是哪家的清洁型煤，村民也没有什么选择权”，“清洁型煤实在是不好烧，没火力，烧着烧着就灭了。”

央广网的报道还提到了一个后续：12月6日，村里给这新闻当事人送来100斤清洁型煤，但被拒绝了；随后，这老人亲戚又拉来了一些清洁型煤，覆盖在原有的散煤之上。

刘姓老人家院子角落里堆放的散煤（图/央广网）

这一操作，有过基层工作经验的朋友应该早已见怪不怪了。当上级主管部门提出一些过于急迫乃至不切实际的要求，又对这些要求的落实有极为严苛的标准时，基层工作人员就倾向于和民众之间通过一种微妙的互相默契配合，演一出“好戏”，以应付上级检查。

举个例子，笔者家这边以前有过这么一件事：

地方政府禁止村民沿路晒鱼干，派基层工作人员去检查监督。问题是，小鱼打捞上来后必须尽快晒干，否则就会腐烂。这种要求显然是当地官员拍脑袋想出来的，但是上级有令，基层工作人员不敢不听，于是他们只好在检查的前一日半夜跑到各村，通知村民们第二天要检查，让大家把鱼都临时收起来，等检查结束后再拿出来接着晒。

这种行为，用我们这边的一句土话来形容，叫“猫盖屎”。

笔者认为，这次事件远不止清洁煤和散煤之争，还有诸如焚烧秸秆、煤改气、煤改电等问题；也远非局限于河北一地，内蒙古、山西、山东、河南等地也都有此类问题。

换言之，没收散煤事件，本质上是我国华北地区持续多年的农村大气污染治理工作引发的系列衍生问题的一部分。

以每年都要引发激烈争议的煤改气为例，在这些问题中，它波及的范围最广，对华北地区农村居民的影响最大，发酵时间也最长。某种意义上可以说，理解了煤改气问题，也就理解了华北地区农村大气污染治理工作。

资料图来源：新华社

二

河北省的煤改气始于2013年9月10日，迄今已满十年。

在那一年，国务院发布了《大气污染防治行动计划》（俗称“大气十条”），这是我国关于煤改气政策的第一份相关文件，也是煤改气工作的起点。“大气十条”发布之后，全国开始逐步推行煤改气政策。河北省作为煤改气工作的重点地区，当年的煤炭消费就首次出现负增长。

由于“大气十条”设定了到2017年之前完成大气污染防治的工作目标，于是在考核压力下，各级主管部门穷尽一切手段强力推动“大气十条”的落实工作，从限产限号到治理散煤再到煤矿的停工停产，能想到的法子都用上了。

到了2016年，由于“大气十条”的设定时限已近尾声，各地的执行落实开始全面提速。河北省在当年不仅完成了31.87万户的煤改气和煤改电设施改造，还划定了18个县为禁煤区。

同年，多部委联合下发《天然气发展“十三五”规划》和《京津冀大气污染防治强化措施》，进一步加大了河北省的煤改气执行压力。

2017年是“大气十条”的收官之年，由于煤改气工作的进度不理想，多部委和省市政府于当年2月再度联合下发了《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》以推动工作进展。

当年8月，新的文件再次下发，《京津冀2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》公布，将两个直辖市和26个北方城市（俗称“2+26”）列为北方地区冬季清洁取暖规划的首批实施范围，要求短期内对北京市、天津市、河北省、山西省、山东省、河南省合计355万户取暖用户完成煤改气和电改气的设施改造工程。

这一系列文件的短期集中发布让煤改气的进度压力骤增，于是在2017年，包括河北省在内的多个省市陆续对煤改气工作进行了跃进式的推进。

具体到河北省，当时文件要求河北省完成180万户的煤改气改造项目，这个数字超过了文件为“2+26”设定的改造总量的一半以上。

但是相应地，河北省为了实施该政策所获得的财政资源却是极为有限的。

2017年5月，财政部、住建部、环保部、国家能源局联合发布了《关于开展中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作的通知》，规定以三年为期，每年为直辖市提供10亿元，为省会城市提供7亿元，为地级市提供5亿元用于推行煤改气项目；确定了12个试点城市作为财政支持对象，总金额73亿元，其中河北省内被确定为财政支持试点城市的有五个，包括石家庄、唐山、保定、廊坊、衡水，共计27亿元——这金额只占财政支持总额的36.9%。

同时，为了在有限的时间内推进项目实施，2017年8月，环保部又发布了《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动强化督查方案》，对煤改气项目提出了严厉的督察问责要求。于是，在督察问责和任务考核的双重压力下，各地推进煤改气的力度再次暴增。

时间紧、任务重、资金少、督察严，于是开始层层加码；层层加码的结果，就是层层问责；层层问责的结果，就是运动式治理。

而运动式治理的结果，就是：河北省超额完成了中央文件要求的改造任务——文件只要求河北省完成180万户的改造项目，但实际上河北省完成了253.7万户的改造，超出了73.7万户。

有意思的是，这个最终成果虽然远高于中央文件的指标要求，但实际上是低于河北省自己给自己制定的指标的——河北省当时将各地级市出台的煤改气和煤改电政策目标进行了加总，最终得出的改造项目总规模为256万户，占中央提出的6省市总目标355万户的72%。

只拿到了36.9%的财政支持，却给自己制定了占比72%的任务目标，这种“小马拉大车”的后果当时就显现出来了：超额执行改造工程的结果，是配套的极度短缺和设施的严重匮乏，随后就是天然气供不应求，设施因节约成本而不堪使用，河北出现大面积的冬季取暖难问题。

2017年，河北因取暖难而闹出了诸如“小学供暖延迟，学生隆冬跑步取暖”“医院发出求救信，请求不要限气”“村民晒太阳取暖”等热点事件。笔者就是从当时开始关注华北地区的冬季取暖难问题的。

《中国青年报》2017年报道截图

在这种糟糕的情况下，2017年12月4日，环保部紧急发布《关于请做好散煤综合治理确保群众温暖过冬工作函》特急文件，直接放缓了河北的大气污染治理工作，允许烧煤。于是，这场持续了几个月的闹剧才告一段落。

但这并不是问题的最终结果。由于资金不足、改造项目超额推行、改造工作缺乏综合统筹，此后几年中，河北省的煤改气工作一直是一团乱麻，各种问题层出不穷。

例如由于煤改气工程在设计阶段没有进行有效的全面调研，导致农村地区的设施不仅建设不足，而且质量参差不齐，部分项目标准不统一。

农村房屋由于分布零散且户型复杂，导致天然气供应末梢的低压管线施工难度极大。社会阻力多，再加上资金缺乏，于是天然气管道铺设数量和位置就较为混乱，经常在大街小巷的住房外墙上四仰八叉，飞檐走壁、横穿街巷道路，与通讯和供电线路或交叉或并行，有不小的安全隐患。

由于资金紧张，摊子又铺得太大，为了节约施工成本，调压箱的安装往往以节约成本为第一考虑，极易损坏；管道架设预留安全距离不符合法定规范，为了将就房屋现状结构而随意设置支撑架，穿墙凿屋；缺乏管道的防腐蚀处理和日常维护，许多地方出现大面积的设施已经完工、但运营方仍未确定的情况，许多地方甚至连最基础的管道维护、定期检修和故障排除工作都无法得到有效保障。

再例如，由于煤改气政策时间紧任务重，市场巨大，而生产厂商和技术人员有限，一些地区面临技术人员和设备短缺的情况，于是为了完成任务而把许多未经过系统性培训的施工人员赶鸭子上架匆匆填入岗位，缺乏对工程质量的有效监管；许多施工单位和设计单位投机式入场，一部分工程质量不过关，用户安全意识又未能及时培养起来，故障因此频发。

另外，在项目早期推进过程中，有关部门为了完成指标而寅吃卯粮，对地方财政造成巨大负担，导致后续建设工作无钱可用；为了完成大气污染治理指标而在天然气取暖设施尚未建成投入使用时，就将原有的烧煤取暖设施“一刀切”式拆除，同时禁烧秸秆、禁烧禁售散煤导致居民冬季取暖需求青黄不接；居民区分散导致配套设施（如加压站、管道、调峰设施、临时储库等）建设成本高企，资金缺乏之下一些地区干脆不建或少建，部分入户设施由此成了无效摆设。

此外，供气企业面临沉重的供气需求，而分散零碎的基础设施又导致企业运行成本居高不下，政府要求居民生活供气必须限价，而承诺的补贴又难以及时到位，于是供气企业供的越多亏的越多，干脆停供或限供。

而企业停供限供，反过来又导致地方天然气供应企业与上游气源企业之间屡屡因合同量不足、气价倒挂而发生矛盾——因为合同签署量不足，气源采购成本长期超过销售价格，补贴又不到位，高价LNG（液化天然气）无力承担，用气高峰期补充供应困难，所以地方天然气供应企业往往经营艰难，举步维艰。

施工人员安装户外燃气管道（资料图/新华社）

另外还有一个问题。地方天然气供应企业与上游气源企业之间采取“先收后返”的采购方式——简单来说就是，供暖期结束后，双方根据当地煤改气用户的数量，经核定后返还用气价差——但在这一过程中，返还量由上游公司指定的第三方机构进行认定，双方往往对煤改气用户数量存在认定偏差，返还款项常常因此而争执扯皮，导致资金周期拉长，返还不及时，再加上价格倒挂，地方天然气供应企业边供边亏，越来越不乐意做这赔本买卖。

而且，气化工程需具备规模效应才能摊薄户均投资成本。城市的天然气业务可以通过工业用气和商业用气抵消居民用气造成的价格倒挂，而农村地区人口密度远低于城市，居民区又分散，工程花费多、用气量却少，同时还缺乏工商市场对冲，用气价格又受限，地方天然气供应企业成本难以收回，进一步降低了向农村供气的主观能动性。

上游气源指责下游不签合同，平时不买气，没气时又来闹着要气；下游则抱怨气价高，负担重，资金周期长，供的越多亏的越多。双方互相指责，业务裹足不前，民生大受影响。

于是我们就看到了，河北煤改气推行多年来几乎年年出问题。廊坊、保定、邯郸、邢台、沧州等多地村庄均有不同程度的停暖状况发生，诸如半夜睡觉被冻醒或白天饭做一半火停了之类的抱怨层出不穷。也难怪当地居民一提到煤改气就难有好话，很多时候还是只能老老实实烧回煤炭，而烧煤又涉及到上文提及的清洁煤和散煤之争。

整件事情为此陷入了一种尴尬的僵局中。

三

我们必须一再明确这么一个基本前提：搞环保的目的是为了改善人居环境，归根到底还是为人本身服务，而温饱是人最基础的需求，只有这个基本需求得以满足，其它问题才有存在的空间。

希望有关部门在处理此类问题时，能多一些谨慎和宽容。包括煤改气在内的华北冬季取暖问题深陷困境已非一日，短期内无法完全妥善解决，而冬季取暖需求又迫在眉睫，民众烧煤取暖，官方指定的清洁煤又难堪大用，于是只能购买散煤，这其实是一个一环扣一环的因果链条。

当地民众自购散煤使用，虽然未必合规，但显然情有可原。当地政府与其把宝贵的行政资源用来走村入户没收村民的散煤，不如好好监督一下清洁煤生产企业的品控和质量问题，再或者抓紧时间把多年来未能得到妥善解决的煤改气问题好好处理一下。

要想彻底解决散煤问题，还是应该从问题的根源入手，而不应该“头疼医头，脚疼医脚”，更不应该“头疼医嘴，脚疼也医嘴”。

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