陈靖： “二轮延包”需积极应对未来 三十年农业农村的突出问题

【文/陈靖】

随着第二轮承包期的到期日不断临近，甚至部分地区已经到期的情况下，“二轮延包”到底怎么延，怎么“延包”更为合理，怎么通过“二轮延包”应对土地面临问题等，目前已经成为各地相关部门思考的关键问题。

笔者在近期的调研中明显感觉到，对于“二轮延包”到底怎么延、新一轮的政策实践能不能解决当时当地的一些突出问题，很多基层干部目前还比较困惑，也表现出对政策明晰化的紧迫要求。

2017年，党的十九大报告中就明确了第二轮土地承包到期后再延长三十年。在2022年底的中央农村工作会议上，习近平总书记强调“要扎实做好承包期再延长三十年的各项工作，确保大多数农户原有承包权保持稳定、顺利延包”。应该说，在巩固和完善农村基本经营制度的要求之下，第二轮土地承包到期后再延长三十年的政策方向已经非常清晰，但基层干部比较困惑的是，“二轮延包”到底怎么延，是一延了之，还是在迎接新问题、应对新挑战的基础上完善“二轮延包”，毕竟这是一项牵一发而动全身的政策实践，需要在充分理解当前农业经营基本状况的基础上，协调好农业农村和农民的整体利益，妥善设计好未来三十年的“三农”发展方向。

笔者在实地调研的基础上，根据与基层涉农部门业务人员、乡村干部和农民访谈的基础上，认为做好“二轮延包”工作的前提是需要积极应对未来三十年“三农”领域中的突出问题。

一、未来三十年需应对的突出问题

（一）需要解决好“最后一代农民”体面退场的问题

“二轮延包”事关农村基本经营制度的稳定，也关乎农村社会稳定和农业农村现代化发展，政策领域强调“本村土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，这也充分体现出党和国家对长期实行农村基本经营制度的决心和信心。未来三十年，农业经营领域将出现的一种“大概率”现象是，传统面貌的小农经营方式将被改造，农村将出现“最后一代农民”的问题，这一突出问题将对实施“二轮延包”的方式方法提出要求。

1.传统小农正在向现代小农转变。随着“小农户”概念的提出并被广泛接受，各地在农业政策实践中多强调“小农户与现代农业发展的有机衔接”。事实上，小农户的实践形态非常复杂，以至于基层农业管理中，很难精准把握“小农户”这一政策对象。一般而言，既成共识的是小农户应当是自前两轮承包期内已经认定的集体经济组织成员、主要依靠家庭承包耕地开展小规模种养殖的家庭经营单元，其特点一是以家庭为单元经营，家庭成员在村开展种养殖，二是经营规模比较小，大部分是自家承包面积，三是生产方式相对落后，劳动力投入较为密集。

2023年11月28日，安徽省阜阳市颍州区三合镇百素家庭农场的农户在蔬菜种植基地大棚内采收新鲜生菜供应市场（图源：视觉中国）

这种图景可以用以描述绝大部分务农者的样貌，但实践中也出现了更多元的面貌。如很多小农户只有极少成员（主要是家庭中的老年人）在开展经营，家庭内大部分成员都已非农化；如很多小农户的面积已经不止家庭承包面积数量，务农者通过民间流转、拾地种等方式逐步扩大面积；如很多务农者都是“兼业”种地，或者往来于城市工地和农村土地，或者在村主要收入依靠手工副业等；如很多小农户也积极接受了现代化的生产技术，告别了传统农耕方式。

因为小农户的形态过于复杂，目前很难清楚地说清楚什么是“小农户”，但可以确定的是，随着农业生产技术的快速发展，小农的传统面相正在剧烈转变，适配了社会化服务的小农户，也将逐步摆脱“人均一亩三分、户均不过十亩”的面积限制，将会越难安守细碎化的地块配置格局，前两轮土地承包期内形成的土地承包关系、地块分布格局将与现代小农发展产生冲突。笔者调研中发现，一些地区自1980年代以来土地细碎化格局被长期锁定，难以满足处在转型中的小农户的需要。

2.“最后一代农民”正在逐步退场。近十几年来政策界、学术界与媒体界存在着一种焦虑，认为农村存在着“无人种地”的情况，认为农民、特别是农民中的小农户不愿种田或不会种田，需要加大力气解决“谁来种田”的难题，解决办法是培育新型农业经营主体，特别是寄希望于村庄之外的主体来流转土地搞规模经营，以解决“无人种田”难题。伴随着这种焦虑的同时，我们会发现一个悖论性的事实，基层并不是“无人种田”，相反，我国粮食生产十九连丰，而实现这一成绩的主体也并不主要是外来农业经营主体。

第三次农业普查数据显示，全国小农户数量占农业经营主体的98%以上，小农户从业人员占农业从业人员的90%，小农户经营耕地面积占总耕地面积的70%。可见，小农户仍然是我国农业经营和粮食生产的主要力量，而且在将来较长一段时期内，一家一户小规模家庭经营仍然是我国农业经营的基本面。基层的实际状况是，目前承担农业经营重任的大部分是50-70岁的老年农民，而这批农民也正是十年前在种地的那批人，也将是未来仍然能够继续开展小规模经营的主体。

笔者在淮南某地调研时，一个村民小组25户，种植250多亩地，目前还有24户在种地，种地者都是60-70岁的老年人，只有4户是50多岁的，但也就差两三年到60岁。去年有一个种到83岁的老年人“终于不种了”，生病了没法种，把土地交给自己58岁的儿媳种。一位村干部总结说，现在50岁的农民要么种得多，要么在外边打工，农忙时候回来种；60岁的人大部分种好自家地就行了；70岁往上就种三五亩田。可以预见的是，未来三十年，这批50-70岁的种田“主力军”将纷纷退场。

3.需要流转土地的“专业务农人”正在生成。随着农业人口老龄化的加剧，一些地区老年人退出后，地方社会成长起一批专业的务农人队伍，如在中部某县调研时发现，该村有一批40-50岁的在村务农者，一个生产队的156亩地只需要三个人就种完了。一位村干部计算，40岁的人要想种地就必须达到100亩才能达到本地一般家庭开支要求，收入要在10万元上下才可行。在淮南调研时，分别有多位基层干部提出成为“职业农民”的面积标准。

如一位村书记认为最好实现“一块一田”，最合适的是50-100亩，但必须集中连片；镇农办工作人员则认为“300亩左右为适度规模”；另一乡镇农办主任则认为应该是200-500亩最好，能培育职业农民，20-50亩的面积还不够，“挣不到钱，收益不大”；区种子站站长则认为“50-100亩不配养家糊口，还不够成为职业农民”，本地的适度规模应该在500~800亩，管理的用度、对机械操作的协调、如何监管好作业质量，能否保证抢农时中的机械作业跟得上。一位从事农资生意并种地的“大户”则认为，“本地百亩以上即为大户”，如以这样的规模来看，该镇的大户大约15家，一般会有种植补贴。以专业种植户的标准来测算的，这样的“大户”不需要再进行兼业，而是可以称之为职业农民。而大部分人所认可的本地百亩的规模，主要是考虑到管理水平、经营难度、投资规模来看的，相对具有“适度规模”的意涵。而地方正在生成的“专业务农人”要想稳定下来的前提是，必须通过土地流转来实现规模经营。

（二）为未来三十年的城乡发展持续做贡献的问题

“十三五”末，我国城镇化率已经超过60%，按照“十四五”规划和2035年远景目标纲要，预计在“十四五”时期“常住人口城镇化率提高到65%”。有学者预计，在未来三十年，我国城镇化率还将进一步提高，2035年中国城镇化率将达70%，2050年将达80%。这就意味着未来三十年，我国农村人口占比还将进一步下降，城镇化进程还将持续推进。

在未来三十年，农业与农村还应持续发挥多重基础性功能。一是要持续为我国城镇化的稳步推进做贡献。在过去一段时间的城镇化进程中，农业与农村为城镇化做出了四重贡献，首先是为城镇产业提供了充足的劳动力，为城镇生活提供了丰富的后备成员，其次是为城镇化提供了质优价廉且稳定供应的农产品，使市民生活成本相对较低，再次是为城镇化提供了坚实的保障后盾，农业不仅作为了进城闯关失败者的兜底，而且还为“半城半乡”的进城家庭提供物质与食品支持，最后是作为了城镇劳动力生产与家庭再生产的“拆分”场所，很多外出的家庭成员可以无后顾之忧地进城务工，农业与农村承担了其家庭再生产的责任。在上述功能发挥基础上，我国城镇化才得以呈现低成本、高速度、超稳定的特征持续推进。而这些功能的发挥离不开农村的基本农业经营制度，“二轮延包”实践中需要充分激活并完善农业与农村的稳定器与蓄水池功能，为未来的城镇化持续贡献力量。

二是在农村人口比例下降的同时，农业与农村不仅不能弱化，反而要承担起实现乡村振兴的重任，要实现农业与农村的现代化。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，未来城镇化率即使达到80%这样高的水平，也意味着还有20%的人口生活在农村，其中大部分还将以农为业，需要保障这部分群体的种地权利，还要依靠这批群体来承担农村现代化、农民现代化的重任。这就需要在“二轮延包”实践中，让这部分群体有地可种、有屋可居，而且要将土地经营权更多地向这部分群体适度集中，让他们能稳定下来，通过经营农业来获得丰厚的收入和维持体面的生活。

从基层经验看，在持续的城镇化进程中，这部分群体可能来自于两种途径，一是返乡的外出务工群体，他们会在一定年龄后回乡居住并以农为业，二是本乡本土中生长出来的“中农”，在恰当的土地制度和农业政策扶持下，这部分群体能够稳定下来。两个群体的共同特征是，他们是本乡本土的“土著”，拥有植根于乡土的社会关系和文化观念，既可以作为乡土社会的“守护人”，又是可担当农业农村现代化重任的“生力军”。“二轮延包”实践应让这部分“土著”更如鱼得水地生活于乡间，而非寄希望于市民下乡、资本下乡等外来力量。

三是要实现从农业大国向农业强国的转变。保障粮食和重要农产品稳定安全供给是建设农业强国的头等大事，还要实现农业竞争力强和农业发展水平高。长期以来我国形成了以小农户为主体的生产经营格局，第三次农业普查数据显示，全国小农户数量占到农业经营户98.1%，小农户从业人员占农业从业人员90%，小农户经营耕地面积占总耕地面积超过70%。而相对来说，依靠流转土地形成了规模化经营的主体中，还有相当大一部分是通过民间流转的方式形成的适度规模经营，民间称之为“中农”。小农户、中农与大户遵循不同的生产逻辑。

笔者调查显示，小农户与中农大多是以家庭为单位开展经营，还会采取精耕细作的生产方式，在部分环节上愿意用劳动力代替资本性投入，他们的单产一般是高于资本化经营的“大户”的，且经营稳定性也远高于“大户”。而超出家庭规模界限的“大户”则更多采取资本式手段开展经营，地租价格更高、资本投入更密集，单位面积产量却不如小农户和“中农”。从生产成本上看，由于小农户和大户主要依靠自家承包土地、通过民间流转获得了适度规模，租金成本耕地，大多使用自家小机械或依靠民间机手作业，成本也更低。而“大户”必须依靠社会化服务主体提供从种、收、储到售的绝大部分环节，还要以高于民间流转的地租水平来获得土地。笔者在某稻作区调研时，一位种植了2000多亩的“大户 ”，稳产情况下小麦一季能产800斤，水稻1200斤，其生产生本则需要1200元，地租则需要600-700元/亩不等。计算下来他一稻一麦的纯利润约200元/亩左右。

从目前情况看，地租成本在生产成本中所占比例约达到1/3。在其他一些地区调研也显示，目前地租成本已经成为以“大户”形式经营的刚性成本。相对来说，小农户不需要地租成本，也可以降低机械服务成本和劳动力成本；“中农”则往往地租水平低于“大户”。在迈向农业强国的进程中，“二轮延包”需要应对的一个突出问题是，在复杂的地权制度之下，被复杂制度制造出来的地租正在成为农业生产中降不下去的“硬”成本，而一些地方政府“亲大户、远小农”的管理思维正在直接助推我国农业生产特别是主粮生产中高成本壁垒的形成。为应对未来三十年农业生产的系统性转型，“二轮延包”实践应探索如何延续我国农业生产的内生优势、避免将农业推向高成本、高风险、刚性化的陷阱。

二、直面未来三十年，“二轮延包”应当处理好几对辩证关系

基于以上预判，笔者认为，未来三十年我国农业农村与农民将经历一场前所未有之巨变，这种巨变是内在于中国式现代化进程之中并与之同频共振的，因此“二轮延包”就切不可一延了之。当前一段时间学界与政策界需要切实做好“二轮延包”的设计与实践，并思考如何借此宝贵的政策窗口期，针对性地解决一些既有遗留问题，为未来三十年农业农村现代化拉开闪转腾挪的回旋余地，让农业与农村持续为推进中国式现代化做积极贡献。当我们站在“二轮延包”门口，需要思考如何让我国的土地制度、农业经营体系和农村社会治理体系积极有效地应对处在巨变进程之中各对复杂关系的挑战。

（一）处理好小农户退出和新主体进入的关系

农业人口老龄化程度不断提高，“最后一代农民”将持续退出，这是基于当前农业人口年龄结构所做出的判断。但从时间上看，小农户退出将会是一个长期的过程，这个过程急不得更乱不得。习近平总书记强调，“改变分散的、粗放的农业经营方式是一个较长的历史过程，需要时间和条件，不可操之过急，很多问题要放在历史大进程中审视，一时看不清的不要急着去动”。同时，需要通过土地流转来实现规模经营的新主体的生成也应是一个渐进的过程，“二轮延包”实践需要处理好二者的辩证关系。

一方面，不能因为“最后一代农民”会退出农业的判断而人为加速这一过程。一些地方采取了比较激进的“挤出小农”的行为，在承包经营制度上就片面强调“经营权”集中，在实践中则加剧小农户的艰难处境以倒逼其退出。另一方面，因为土地流转将“大概率”发生，一些地方就选择流转规模越大越好、流转方式越正规越好，结果是助推了资本下乡与农争地。这就是“操之过急”的典型表现。

需要看到，发生在乡土社会内部的民间流转其间生成的“中农”正在大量成长，他们往往采取家庭经营的方式，生产成本较低，经营稳定性较高，但却享受不到“大户”那样的政策红利。一位乡镇干部说，以现在的生产技术水平，“100亩地给1个人种也行，给10个人种也行，但为了养活人，就得让10个人来种”。针对未来三十年的农村人口结构变动，“二轮延包”的探索中应以保障小农户、培育中农为目标，使农业生产经营实现稳定有序的转型。

（二）处理好在村务农人和“不在村地主”的利益关系

在未来三十年，我国城镇化进程将进入下半场，已经落脚城镇的农民家庭还需进一步安居落户稳定下来，仍需进城的农民将随后陆陆续续落脚城市。这就意味着，从80年代初开始就被确定为集体经济组织成员并获得土地承包权的农户与农民个体，将有绝大部分比例实现城镇化，其生计方式、社会身份与文化认同等都将城镇化。未来三十年将有越来越多的“不在村地主”，他们拥有在乡村的土地承包权，拥有集体经济组织的股份，但不从事农业生产且将逐步切断与村社的关联。这也意味着，未来三十年，这批已经确定不在村的、不再从事农业的、不再回归乡村的城市居民还将掌握农村土地的承包权，这就使得在村务农的、愿意回村务农的新型农业经营主体必须通过经营权流转的方式支付地租，农业生产成本中将永远存在地租成本这一板块，而中国社会将出现一批“不在村地主”的食利者群体。

当然，在目前城镇化的进程中，我们仍需要以农村土地来为进城失败者、高龄返乡者提供兜底和保护，其中土地承包经营权是最重要的保障。但从三十年的中长周期看，具有土地承包权的农民家庭将稳定在城市，不务农但持有农村土地权利且享受国家农业补贴。而且很多地区由于自80年代初开始就执行了“增人不增地、减人不减地”的管理办法，导致当前集体经济组织内出现了两类群体，一是新出生而没有土地的人，这批群体在未来三十年将持续“无地”身份，二是那些获得初始承包权的农民个人已经逐渐离世，但其经营权被家庭成员“继承”，一些村社集体经济组织将逐步“空心化”但土地权利长期外流。

这就意味着，未来三十年无论谁来种地，都只能通过土地流转的方式来形成合适的经营规模，这就需要面临与“不在村地主”的协商问题。目前在一些地区已经出现了这样一种情况，即“不在村地主”因为已经不依靠的土地租金收益生活，他们就成为了土地整治、集中连片流转的“关键少数”。无论是政府做土地整治，或推动土地流转，还是市场化的土地流转，村庄中都有愿意流转土地的人，也有不愿意流转土地的人。这就出现了少数“不在村地主”只要不同意，集体行动就无法达成。因为他们利益关系和社会关系都与村庄不大了，甚至会出现故意当“钉子户”。未来三十年，如何处理这一“关键少数”的利益，这就需要在“二轮延包”实践之初就留好政策的弹性空间，以避免“钉子户”行为影响我国农业规模化经营的进程、影响农村集体经济组织的发展、影响我国土地管理制度的成效。

（三）处理好“大稳定”与“小调整”的辩证关系

“二轮延包”到底怎么延，可以明确的是，第二轮土地承包到期后再延长30年，即以目前的土地承包关系将保持稳定直至2057年前后。但根据各地复杂的土地利用和需求现状，2023年的中央一号文件要求，在整体稳定的基础上，根据地方实际情况进行小范围、小幅度的调整。这就意味着土地承包制在未来是要进行调整的，只不过要确定一个基调，那就是大稳定、小调整。如何实现大稳定同时因地制宜地开展适度的调整，这需要从“二轮延包”实践一开始，就要有充分的制度弹性与治理机制来实现“小调整”。

笔者根据多地调查发现，“小调整”是完全必要的。首先，我国农村土地从来就不仅仅是简单的生产资料，土地是贯穿在农民生产生活、村庄团结稳定以及乡土文化传承等一系列事实之中的关键之物。在前两轮承包期内因为土地承包关系累计起来了大量历史矛盾亟待解决，不能听任这种遗留矛盾再延续三十年，应当在新的政策窗口期以土地为突破口，解决当前积累在“三农”领域的部分难题；二是要意识到，中国的农业生产区域差异极大，工业化程度更好、非农就业更充分的东部地区、城郊地区，农民已经不需要依靠土地来维生，一些地区出现了“没有成员的村集体”，而中西部农村中务农人口结构在发生历史性变化，小农户务农、“老人农业”等形态还将维持相对一段时期，这就意味着我们不能用同样一纸条文来约束已经复杂分化了的土地利用现实。

实际上各地在二轮承包期内都已经有许多地方性的尝试，一些“小调整”已经自然而然地发生了，还有一些地方的“小调整”在二轮承包期的政策框架内还不被认可。“二轮承包”期内还有一些相对较为严格、较为硬性的政策实践，要求各地完成“全国统一卷”，结果却在基层造成了很多问题。未来三十年我国各地土地利用和需求现状将更加复杂，这也直接挑战着即将到来的“二轮延包”的政策框架设计。

三、“二轮延包”应为未来农业农村转型预留弹性空间

笔者近几年调研时经常与基层干部、农民群众探讨对“二轮延包”的期待。一个共识是，大家都认识到党和政府对于保障农民的土地承包经营权益的决心，农民可以吃上“定心丸”。但是对于怎么“延”，很多基层群众都认为不能“一延了之”。如一位老农技员说，“从社会稳定的考虑看，当然要延包，但要借机解决一些比较尖锐的问题”。一位老生产队长说“应该继续延包，但地不能再这么种下去了”，这位生产队长对自己小组细碎零散的地块非常不满，想借这个政策窗口期“调一调”，但他也困惑“政策到底允不允许”。

根据一些地方实践经验，笔者认为，未来三十年的土地承包关系应当具有弹性，为解决当前“三农领域”的突出问题、为应对几对辩证关系预留出充分的政策弹性，以使我国在未来三十年应对国内外各种复杂形势的时候仍能闪转腾挪、仍能发挥我国土地制度优势、仍能维持农业农村的平稳转型。

（一）应避免地块的细碎格局被“锁死”

当前在土地利用方面，基层反映最为激烈的问题是土地的细碎化。很多地方细碎化的地块格局、碎片化的地权格局已经严重不适配当前农业生产方式的要求，然而在土地的地块平整、地权调整方面却往往牵一发而动全身，导致很多地方试图去细碎化却力不从心。笔者调研发现，一些地区在1998年执行二轮承包期政策的时候，不进行任何调查研究和自主探索，直接将上一轮承包关系原封不动造册填写，而80年代初的分地办法往往是肥瘦远近搭配，造成了农民种地时“巴掌田”“插花田”过多的问题，二轮承包时很多地方图省事，直接“一延了之”，在土地确权时也直接照抄照搬原有数据，致使当地土地细碎化格局被锁定了45年。这种“锁定”状态万不可再推到下个三十年。

一方面，“二轮延包”是实施土地去细碎化的宝贵窗口期。实际上近几年开始各地在实施高标准农田建设项目时已经有意识地同步推进“小田变大田”“小块并大块”“一户一块田”等，但这毕竟是一项地方性工作，一位工作三十多年的基层农办老干部说，“要抓紧在二轮延包时土地整合，这是当务之急”，“小田变大田是没有异议的好政策”。但问题是，高标准农田整治施工中一定会打破地块，破坏原有土地的物理形态和四至，一些地区往往都会出现土地总数的升降，这就使得承包地块与承包关系之间不得不重新调整。地方干部期待能够有明确的政策规定，用以指导地块被打破后的承包关系调整。未来一段时间我国高标准农田建设工作会进一步提质扩面，笔者建议以“二轮延包”为契机，结合以高标准农田整治工作等具体途径，彻底改变一些地区在过去两轮承包期内被“锁定”的土地细碎化格局，并在“二轮延包”试点中明晰土地整治后的承包关系调整原则，以释放土地规模化经营的活力和潜力。

另一方面，“二轮延包”时要注意辨析地块和地权的对应关系，不能将地块和承包权一一锁定。在基层调研中一些农业部门的干部们比较困惑，“承包权”到底是一种关系权还是财产权。他们的困惑来源于一个事实，即很多农民认为承包到户的具体地块就是自己的，那块地谁也动不得，而基层搞土地整治、土地流转和土地调整等工作的时候，“哪怕给你调一块同等面积同等质量的地块，农户也不愿意”。农户的依据是，二轮承包时承包证包土地确权时的确权证上写明了四至，承包地已经“确死”了。而地方干部则认为，承包权是一种成员权，“有你的地亩，但不一定非得是那一块”，只要承包那块地的农户不同意，那块“插花田”就阻挡了土地整治工程、阻挡了其他村民连片作业的需求。

一些地方通过积极探索，用“确权确股不确地”“虚拟确权”等方式，大大纾解了地块被锁死的症结，这样土地连片整治也好搞了，农户“一户一块田”后耕作更方便了，农业经营也更有活力了。问题是，还有很多地方没有解决好地块被锁死的问题，土地承包权变成了地块财产权，一些“关键少数”以此充当“钉子户”，用“插花田”霸权阻碍地块上整体利益的实现。这些地区有不少群众的呼声，期待在“二轮延包”的宝贵窗口期对这一问题进行明晰，毕竟未来三十年，土地细碎化格局不能再延续下去了，不能任由农业发展空间被细碎的地块“锁死”。

通过“小田并大田”“一户一块田”等实践完成土地去细碎化工作后，无论是小农户、“中农”还是“大户”都种地更方便了。未来三十年中，小农户能够种得更好，如不愿种地而选择流转，其他经营主体经营也更便利。这是一项具有政策弹性的尝试，能够为未来三十年的农业经营主体多元化提供先决条件。当然，这一过程中要避免地方政府人为干预土地流转，应充分尊重农民意愿和维护农民利益，把选择权交给农民。

（二）应降低未来土地规模化的制度成本

未来三十年，小农户以家庭为单位开展小规模经营的状态仍将持续，但也需要看到“自家地自家种”的传统生产模式也将逐步退场，一些小农户的经营规模已经扩展到自家承包地面积之外，虽然还可将之称为“小农户”，但他们已经在适当地扩大耕作规模了。民间一些开展适度规模经营的农户，也需要通过流转方式来获得土地经营权。总而言之，未来一段时间，土地流转将稳步推进，农业的规模化经营也将逐步实现。在此判断的基础上，“二轮延包”应有助于实现一种低交易成本的、低地租水平的地权格局，以使得愿意种地的小农户能够种到更多地、能够更方便地种到“大块地”，适度规模经营者能够稳定经营并获得体面收入，条件适宜的地方也可逐步实现更大规模的经营权集中。笔者基于调研发现，基层存在着诸多具备地方智慧、富含制度弹性的尝试。

一种是实施经营权“小集中”，借助民间社会纽带来快速地、廉价地并稳定地实现适度规模经营。如很多外出务工、进城安居的农民，将其土地以“托付”的方式交给在村亲朋好友或地邻耕种，这样的民间流转依靠的是熟人纽带和信任关系，流转非常便利而且往往地租较低，民间也出现了一批靠“接地种”“拾地种”的适度规模经营者。如笔者在皖中某地调研时发现，当地在“小田并大田”后分配土地时，同一家门的几乎“合阄”，将整治并集中的土地交给在村种地的本家。还有一些地方，当地政府不允许土地小调整，一些户族则自己开展“小调整”，靠兄弟、堂兄弟和亲戚关系来实现“小集中”，讲情感不讲地租，在村种地的人种得更方便了。这些“小集中”案例的共同之处是依靠民间的社会资源开展适度调整，依靠亲属纽带、熟人网络、信任关系等，在“大稳定”前提下灵活多样地开展“小调整”，交易成本极低、地租水平也极低，实现了农业发展效益和农村社会效益的双赢。

还有一种是实施“两类田”的分类管理。针对农民种地意愿分化的客观现实，一些地区通过集体统筹的方式，划分出“两类田”开展分类管理，给愿意种地的农民划出一块，可以实现“一户一块田”，不愿意种地而愿意流转的农户，则统一划片集中流转，流转租金也更高。

笔者在东南某县调研时，一个村民小组将230多亩地划分为“口粮田”和“投标田”，愿意种田的农户总共愿意种80亩，将组内最好的地拿出来划方，不愿意种田的整体对外流转，不种田的农户分流转后的租金。笔者调研中原某县，某村搞“小方并大方”后，将愿意种地的小农户划分到边上，农户按自家原亩数开展自耕，其余土地则整体划方，1086亩土地划分了10块，每块约100亩，承包户可以开展适度规模经营，该村面向全村愿种地户再发包时，共有20多个经营户参加，最终有10户经营主体中标。

“两类田”的管理办法能够兼顾村庄内愿种地户和愿流转户的利益，而且非常富有政策弹性，由村集体统筹协调后，无论是适度规模经营的中农、还是愿意开展连片流转的“大户”，都能够借助集体的统筹协调作用较快地集中规模，且村集体在分类管理中，非常注意保护小农户、培育本地“中农”，这就使得多元农业经营主体利益均得到照顾。划片分类过程中，农户地块与地权的关系得到了重塑，而由于集体作为土地所有权主体，承包经营者都认可集体的统筹，也愿意集体经济组织在其中承担统筹协调作用，土地经营权集中的成本更低。

“一户一块田”（图源：网络）

这两种民间做法的共同之处在于，充分发挥农民群体和集体经济组织的主观能动性，民间有充分的主动性与智慧应对不断出现的新问题，在应对连片耕作需要时民间可以实现“小集中”，在农民种地意愿分化时也可以搞分类管理，这种民间治理能力是我国土地制度优势的重要构成要素，也是未来应对未来新问题新挑战时的制度韧性，“二轮延包”实践中应注重放活制度弹性空间，为民间土地治理提供政策舞台。在有可能的条件下，应思考如何在保障土地流出户权益的前提下，适当降低地租、减少地租生成的制度根源，以使我国农业生产特别是粮食生产不致陷入高成本、高风险、刚性化的生产困境。

（三）应尊重农民因地制宜地开展“小调整”

我国农业地区类型复杂多样，各地农业农村现代化的进度不一，土地利用状况千差万别，这是我国基本农情之一。“二轮延包”既要应对这一复杂的基本农情，又要为各地未来三十年的农业农村现代化打造基础，其挑战不容低估。在此意义上，“二轮延包”既不能“一延了之”，也不能“全国一张卷”，要尊重在二轮承包期内已经出现的、未来还将出现的各种“小调整”的尝试。在接下来的一段时间，各地要尊重农民的首创，各地应积极探索并试点适宜本地区的“二轮延包”办法，因地制宜地解决当时当地的突出问题。

笔者在基层调研中经常受到地方方案的启发。如笔者调研的东南某县，至今为止该县80%的村民小组还在执行动态调地的办法，随着人口增减动态调整土地，该地也较早就实现了“一户一块田”，村民小组的公共服务能力极高，村级治理积极有效。如中部某县实施“虚拟确权”，“确权确不不确地”，以极低的成本实现了小农户的连片耕作，农户分化了的土地利益实现了有机协调。如华北某县自80年代以来就实施了“两田制”，不愿意种地的农户只种“口粮田”，愿意种地的农户则承包了面积更大、地块更集中的“责任田”，这些地区较早就实现了农业适度规模经营。如东部某大城市郊区农民已经市民化，集体经济组织将土地承包权收归集体，其收益权作为了集体经济收入的来源。

总而言之，我国不同区域、不同作物区、不同地理条件中的农业发展差异极大，事关所有土地的基本承包经营制度不宜规定得过细过死，否则将对基层实践制造困难，浪费未来三十年宝贵的发展机遇期。笔者上述的一些案例，可能与目前某些具体政策要求不一致，但这些都是第二轮承包期内民间自发探索的地方性做法，不宜一刀切地否定或推倒。

现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变，这是维护土农民土地承包经营权的关键，但同时要使农村基本经营成为更加充满持久力和活力的制度，活力从何处来？笔者认为应当充分尊重地方各类积极主动的探索并将其总结提炼，以更好的执行好“二轮延包”政策，积极应对未来三十年农业与农村发展急难愁盼。未来三十年是我国农业与农村现代化建设的关键期，势必会出现各种新现象、新问题、新挑战，我们需要借助“二轮延包”的宝贵政策窗口期，充分研判可能出现的各类状况，让土地更进一步地发挥其基础功能与制度优势，支撑中国式现代化的稳步实现。在此意义上，“二轮延包”切不可一包了之，更不能将旧数据原封不动地填入新表格，这样的延是对历史的不负责任。