肖钢：中国发展的下一个新引擎，在地级市

肖钢：

尊敬的各位嘉宾、各位朋友，大家上午好！

很荣幸能参加这次南方财经全媒体集团的“南方财经国际论坛2023年会”，我借用这一环节代表课题组把课题的报告摘要（因为课题比较长），用较短时间向大家作一个汇报。

关于课题背景，主持人已经介绍了，是由中国财富管理50人论坛确定的课题——着眼于打造地级市经济的新引擎。确定这一课题后，50人论坛成立了专门的课题组。这次研究是有一点新意，题目比较新，“地级市”的情况也是比较复杂的，所以我们组织了跨部门的研究团队，有来自财富管理50人论坛的研究人员，有来自中国社科院、中国科学院以及21世纪研究院等相关方面的研究人员。我就按照报告的主要内容给大家作一个汇报。

党的“十八大”以来，我国的都市圈和城市群发展取得历史性成就、城市之间的发展不平衡、不充分问题得到很大改善，形成了不同规模城市梯级带动、相互促进的良好态势，我们这个题目就是在这个大背景下进行的研究。

大家知道，在经济快速发展中，人才、产业、公共服务这些要素、资源都是往一线城市和二线城市聚集，大城市、超大城市、特大城市的发展有利于带动和引领全国经济总量的急剧增长，促进整个国家的实力增强。这是符合现代化的一般规律的。同时，也应当看到，在大城市发展的带动和辐射下，一大批地级市现在得到了快速发展，因此我们认为，实现中国式现代化仅仅依靠资源向大城市、特别是超大型城市集中是不够的，还需要有一批强有力的地级市发展作为承接和支撑。

当前地级市的承载能力在不断提升，未来可以承担更多的职责和任务，从而有效化解我国快速城镇化过程中积累的一些矛盾，为经济高质量发展和区域协调发展提供新引擎、新动能。

资料图/图自央视网

这几年地级市的发展取得了很大的成绩，我们这里列了一些数据，比如地级市的经济总量实现翻番，254个地级市GDP总量，在2021年底（现在缺乏2022年度的数据）达到65万多亿人民币，比2011年的32万亿实现了翻番。

另外，涌现出一大批发展势头强的地级市。据现在的公开统计资料，目前已有29个地级市GDP总量突破5000亿，其中有6个突破1万亿，已经成为经济发展的主力军。一些地级市在基础设施、公众服务、建设成本、人力资源、生态环境、住房价格等方面展现出独特的比较优势。

地级市的经济结构和效益也得到改善，比如地级市第二产业、第三产业的增加值明显上升，社会消费品零售总额在地级市的增长是保持了一个稳定的势头，地级市的财政收入也获得了比较好的、较快的增长。

我这里有一个数据：按照一般公共预算收入的口径——因为财政有大口径和小口径之分，我们按照一般公共财政的公共收入来看，地级市从2012年的2.19万亿（2万多亿），增长到去年2022年的4.71万亿元，在全国的一般公共预算收入当中的比重，由2012年占41.9%上升到去年的43.3%，从一般预算收入这个科目来看。

地级市金融业一直保持稳定发展，主要的金融业态具有相当规模，按照可以获得数据的统计数据（因为地级市有一些数据是不全的），我们对254个地级市进行了统计，存款余额从2011年的34万亿元增加至96.7万亿元，翻了一番多，占全国比重达到41.6%。地级市的各项贷款余额，从21.14万亿元增加至76.18万亿元，占全国比重是39%。

截至到今年3月，A股上市公司在地级市的一共有1810家，占全国A股上市公司的比重达到35%，也就是说有35%的上市公司在地级市。因此，我们分析认为加快发展地级市是具有重要的意义。

第一，探索经济发展新路径。后发的发展中国家在追赶发达国家的过程中，往往会面临经济结构二元化的问题，由于不同的制度、技术、机制的存在，导致传统产业和现代产业并存。当前要立足新发展阶段，转变经济发展的方式，就应当破除二元经济结构，而要破除二元经济结构，推动地级市高质量发展是必由之路。它可以通过加快地级市的发展，促进传统产业的转型升级，特别是通过厘清地级市的资源禀赋、产业特色、区位优势，通过技术创新、市场开拓、绿色低碳等方式，使传统产业更好适应市场需求。

加快发展地级市还可以挖掘出现代产业的发展潜力，使现代产业成为经济增长的新引擎，特别是当前抓住数字经济发展的红利，将数字技术、现代工业发展深度融合，在地级市建立科技含量高、产品附加值大、特色优势明显的地级市自主品牌，这是从探索经济发展的新路径来看。

第二，打造经济增长新引擎，地级市的发展。从支撑增长的因素和条件来看，我国经济已经或者正在经历不少的重要变化，包括人口老龄化、劳动力低成本优势正在减弱，房地产等终端需求和钢铁、煤炭等重要工业品相继出现历史需求的峰值（因为达峰了）。

要素成本上升，出口基数增大，加上国际环境的变化，就必然要求经济从高速增长转向高质量发展。要维持这一合理增长和质量的提高，现在靠超大城市的边际带动作用正在下降，这就必须要加快转变超大、特大城市的发展方式，做好加减乘除法。

同时还必须要重视和支持地级市经济的发展，提升制造业和科技创新的承接能级，加快新旧动能的转换，形成新的具备足够体量的增长引擎，这样反过来也会进一步促进都市圈和城市群整体效能的提升。

第三，架起协调发展新桥梁。区域协调发展是高质量发展的内在要求，也是构建新发展格局的重要途径，一方面不少地级市经过多年发展，基础条件、发展水平已显著改善，竞争能力增强，有潜力、有空间可以发挥更大的作用。

另一方面，地级市发展也能够促进周边的县域经济提速升级，有利于推进以县城为重要载体的城镇化，促进城市建设资源下移，对周边的县城产生技术、知识的正向溢出，有利于塑造以城带县、以县带乡，实现“城乡融合”新发展格局。

强化民生福祉新支撑。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，我国有14亿多人口，整体迈进现代化社会，规模将超过现有发达国家的人口总和。这个任务的艰巨性、复杂性是前所未有的，发展的途径和推进的方式也必然具有自己的特点，人口规模巨大导致未来城乡之间、城与城之间的流动是巨大的，在这个背景下地级市的作用尤为重要。

作为城镇化推进的中间环节，地级市高质量发展能够提升潜在人口的吸纳能力，促进实现于人口规模的公共服务的边际增长以及改善社会福利的状况，实现城市的发展由注重规模增加向注重质量提升的内涵式转变。

不过，当前地级市的发展面临诸多挑战，我们也对此做了一些分析。

比如说，从当前的经济比重来看，地级市占全国经济的比重是有所下降的。财政收入的比重，虽然前面提到是获得了较快增长，但最近几年地级市的财政收入增长幅度在放缓，地级市的人口占全国人口的比重也在下降，因为有些人不愿意留在地级市，去往特大城市，所以地级市的人口占全国人口的人口比重在下降。

现在地级市面临发展很不平衡、差距很大（最高和最低）的现状，若按GDP排名，最高和最低之间相差100倍；人均生产总值，最高值和最低值相差10倍。

地级市当前存在集聚力不足的问题，因为城市发展对要素的聚集能力是非常重要的，大多数地级市经济总量相对比较小，经济发展的环境和政策的吸引力有待进一步提升，在科技创新能力上还不够，因此地级市对物流、资金流、信息流和技术流等要素资源聚集方面仍旧不足，而且人才流失现象比较普遍。从财政方面来讲，地级市的财政压力比较大，科技教育资源也比较少，因此地级市在当前存在诸多挑战。

基于以上，我们对推进地级市高质量发展提了一些政策的建议。推进地级市高质量发展是系统性工程，涉及面比较广，情况复杂，各地差异大，这需要从国家层面、省级政府、地级市几个方面共同发力，按照该思路我们提出以下几个建议。

第一，做好总体规划。促进地级市高质量发展，释放我国超大规模的市场潜力，必须立足我国国情，尊重市场发展规律，尊重城市发展规律，既要发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要发挥政府宏观调控、宏观规划、统筹协调的作用，为此我们建议：制定地级市高质量发展规划，将其纳入都市圈与城市群发展的重要组成部分。我们现在都市圈、城市群有很多规划，也应该把地级市纳进去。目前已经出台了若干重大区域战略，我们建议将地级市高质量发展的内容作为已经出台的若干重大区域战略的内容，加以补充，使地级市在经济发展中的层级更加重要，能级更加彰显，量级增加突出。

第二，在下一步推进地级市高质量发展方面，我们认为要遵循以下几个原则。

1.立足当地资源禀赋和区位优势实现差异化发展，进一步明细地级市发展的定位，因地制宜，区别施策，深入推动产业、能源、社会、文化、生态等多维度、全方位发展方式的转变，大力发展特色产业、着力提高公共服务能力。针对地级市不同情况，不仅要补短、更要扬长，有条件的地级市要利用综合成本相对比较低的优势，主动承接周边超大、特大城市产业转移和功能的疏解，充分发挥协调发展的枢纽作用。

2.是以制造业为主，推动产业转型升级。“产业兴则城市兴、产业强则城市强”，地级市必须围绕做大做强制造业为重点，打造特色化优势产业集群，坚持优质项目为王，做好延链、补链、强链的工程，重视生产型服务业发展，打造区域物流枢纽，推动产业转型升级。

3.是以科技和人才为支撑，实施创新驱动发展战略，营造良好的创新创业生态，开展创新主体培育行动，实施头雁企业培育工程，大力推进创新平台建设，加快科技成果的转移转化，采用多种方式持续地吸收、引进和留住科技创新人才，充分发挥院士经济、科学家项目等品牌效应，推动政、产、学、研、用一体化体系建设。

4.坚持以改革开放为动力，激发市场主体活力，要进一步解放思想、转变观念，深化放管服改革，扎实推进国资国企、党政机构、事业单位、开发区等重点领域的改革，构建支持民营企业发展的长效机制，努力提升营商环境排名。有条件的地级市要主动对标国际高标准的规则，有针对性地做好引进外资工作，开展有特色的对外交流活动，进一步扩大城市影响力和城市知名度。

5.是坚持增进民生福祉，建设宜业宜居城市，要围绕一老、一小、一青壮人口结构的变化，加大对就业、教育、医疗、养老等重点民生项目的投入，瞄准未来城市发展的新要求，适度超前布局，增加新技术、绿色低碳、韧性智慧等新基建内容，推动城市更新和发展方式转变相融合，打造生态宜居的城市生产生活环境。

2020年“七普”相比于2010年“六普”城市级人口增长量。资料图/来源：李杰伟、赵文悦、叶杰娜、梁芊芊

2020年“七普”相比于2010年“六普”城市级人口增长率。资料图/来源：李杰伟、赵文悦、叶杰娜、梁芊芊

下一步，我们还建议要进一步推进体制机制的改革，要发挥地级市的创造性，特别是要提升优化营商环境、激发市场主体活力。也要加大金融精准支持力度，金融对地级市的支持这几年支持得很好、力度也很大，下一步应坚持与地级市发展定位相适应，与地级市资源禀赋条件相契合，与地级市产业链、创新链布局相融合，与地级市金融安全治理相匹配，按照这几个要求，找准主要发力点和关键领域，提高金融服务水平和资金的使用效率。

我们也建议选择一批率先高质量发展的地级市，打造一批新星之城。近年来在研究过程中也收集了很多资料，一些高校、研究机构对如何衡量地级市高质量发展的指标体系做了很多研究，他们分别从不同的维度、不同的样本范围做了详细分析。总体来看，进入全国百强地级市（有100个实力比较强的地级市），也是未来十年发展潜力最大的城市，我们抱持这一看法。

课题组在学习借鉴已有的研究成果基础上提出一个指标体系，包括三个一级指标、七个二级指标、二十个三级指标，时间关系在这里不展开谈了，用这样的指标体系来衡量哪些城市是未来的新星之城。三个一级指标主要包含三方面：发展基础、发展质量、发展驱动力。

同时，针对这些城市的评价体系，除了有一套指标体系以外，还分为整体性、功能性两类，整体性着眼于经济规模和质量，未来几年GDP有望突破一万亿的地级市；功能性，主要侧重特色产业、单项或几项冠军，可能在未来几年经济总量未必能达到一万亿，但它在某个产业领域是具有特色的，某一些项目是可以列入冠军的，这样的城市不是按GDP总量来计算，同样可以成为新星之城。我们建议从目前进入到百强的地级市名单中筛选一批率先高质量发展的城市成为新星之城，以打造地级市高质量发展的标杆。

一旦列入新星之城的地级市，我们认为应当赋予它们更多的发展任务、承担更多责任，也应该得到更大的支持。比如，鼓励地方制度创新和改革试点，允许有些改革措施在新星之城先行先试，打造改革示范的高地；再比如，可以在地级市、在有潜力的新星之城，布局更多的国家重点项目，支持承接更多的制造业和超大城市的人口以及周边的农村人口；还比如，应该赋予这些地级市更多的行政权限，根据其实际情况行使其行政权限；可以探索调整个人所得税的制度，在这些城市可以研究居民在居住地而非工作地交纳个税，以更好匹配公共服务的支出；又比如，可以增加专科性、应用型的学院设立，引进新型的研发机构、实验室、分校区等，建立服务未来高新产业链的国家级职业技术院校，设立民营中专、技术学校来加快培养本地技术人才。

最后，在地级市发展的调研中有一个很深刻的体会，是如何推动文化资源转化为经济发展优势，这个问题很重要。我们认为，要提高对文化与经济融合发展规律的认识，充分发挥文化的支点和撬动作用，深度挖掘城市发展的文化资源，把历史文化传承、科技创新和引领高质量融为一体，形成具有核心竞争力的城市名片，加强对城乡非遗保护主体方式、空间、载体的系统性保护，认真考察分析研究城市文化资源的禀赋，提炼出不可替代、不可复制的城市文化元素，构建人文经济融合共生的场景，将城市文化转化为新流量、新需求、新动能，提升人民的体验价值，以点带面创造新的商业模式满足人民群众的新期盼。

当然，在文化建设中要注意加强产权保护，增加文化创意产业的投资，提高社会和民间部门的参与度，积极运用多元化、数字化的手段，实现城市文化品牌打造和文化产业优质发展、协同共进。

我就汇报到这里，谢谢大家！