赵燕菁：土著VS租客，谁是才是城中村真正的“主人”？

中国房地产市场的动静，无论是中央的顶层设计、地方的政策风向，还是房企的一举一动，都牵动着国内外的注意力。

其中，“城中村”在本轮房地产改革中争议颇多，处于什么样的位置？过去有关城中村的研究主要从经济学、社会学、规划学和管理学等角度，聚焦户籍、土地权属、农民工就业和社会保障等问题，亟待改造的城中村在中国发展中发挥了什么作用？

厦门大学赵燕菁教授对此作了深入解析。由于篇幅原因，访谈将拆分为三个部分发出，本文为第二部分。

第一部分：《千万不要低估城中村，没有它就没有今天中国制造业的地位》

【口述/赵燕菁 采访/婧一】

**问：**赵老师您之前谈到了中央从战略角度意识到城中村的重要性，那么地方政府在具体执行时，该如何平衡原住民和农民工的利益呢？

**赵燕菁：**现在很多人产生这样的误区，认为地方政府更维护本地人，却不顾农民工的利益。其实事实并非如此，地方政府一心一意想帮助这些农民工留下来，并让他们创造价值。

地方政府现在去改造城中村花费了巨大的资金，破房子密密麻麻的，如何去改善这个环境？改善的钱从哪来？

中国过去这40年地方政府的钱主要是从房地产来的，正是因为有土地买卖、金融财政，才有了我们国家现在的基础设施。如果像印度一样，干脆不发展、不欠债，就没有金融危机，也没有房地产。而我们国家靠发展房地产，道路、铁路、学校、医院全有了。当然是后者更好。所以不要怕现代经济。

因为现在投入的钱不是真的资源，而是未来收益的估值。只不过估值没达到，资产却提前创造出来了。

现在党中央提出城镇化改造，我们需要一个新的路径，这次7月24日中共中央政治局会议里面有一句话特别重要：“我国房地产市场供求关系发生重大变化”。

房地产供求关系产生了重大改变以后，以前能够通过土地来融资完成的事全都做不到了，包括城中村。

@视觉中国

在过去，假设原来城中村的容积率是1，建新的房子，拆是一笔钱，建是一笔钱，要使这部分的资金平衡，政府就得把地卖给另外的人，要把拆的面积与建的面积全覆盖掉，就会多建一倍的面积，所以地价越来越高。

这个情况大概从前年开始出现了重大的改变，房地产出现严重的供大于求，商品房都卖不出去，更别说城中村改造的房子了。城中村改造的拆迁赔偿是非常高的，几百亿的一个村改造，有的时候甚至更高。

现在深圳是可以卖地，因为深圳地价很高，但是你要几百个村一起卖，你还能卖这个价吗？

所以我是觉得中央这个判断是非常准确的，如果这个时候你还要改造，你借几个亿把城市的村子拆了，然后你卖的时候地卖不出去了，或者你把地卖出去了，你的开发商的房子卖不出去了，怎么拿钱赔？

原来昆明学广州，认为城中村改造很简单，也不用财政支出，只要增容就可以解决。理论上讲容积率要是一倍不够你就变成二倍，二倍不够你就变成三倍，总有一个数能够把你的成本全覆盖，所以每一个村都可以平衡。所以当时昆明300多个村一起改造，然后一起拆，欠了一大笔债把农民的房子给拆了，结果盖的时候卖不出去了，所以就全变成债务，变成烂尾楼。

政府所有存量的资产负债表全会缩水，欠了一大笔拆迁的钱还不了，抵押在银行里头，政府信用就没了。越是这个时候越卖地，地就越不值钱。所有人都想卖，没人想买的时候，房地产市场就垮掉了，是非常危险的。

所以我的想法是由业主主导进行改造。

一个是必须由业主自主更新、自主改造，家庭的资产负债表是能平衡的。

而如果政府大规模拆迁，债务全留在政府这一端，最后负债端会特别大，可能会导致破产，是不可持续的，所以政府千万不能这么干，应转移至每个家庭以维持可持续性。

此外，要符合租房人的利益。

改造完后租房的这些人就是刚才所说的第一代农民工，一定要让他们在城市里头落脚，能让他们维持生计，继续打工，这样第二、三产业才能低成本运行，这是我们的一个目标。

综合上述两个要点，政府需要通过政策上的激励与制度上的设计，让这些城中村通过一定的改善以后，变成城市保障房系统的一部分，让这些房子的数量不但没减少，还改善了居住环境。

我们要用一种廉价的办法真正解决人家的问题，而不是改造完了涨房租，这就是失败。

厦门当时举办金砖会议时，想给城市一个好的面貌，所以让很多人临时暂住的外来务工者先回去。但他们后来不回来了，损失非常大。

人口是资源，你千万别嫌弃人家。一个城市吸引了很多打工人是你成功的表现，城市规划搞得好才有这个结果，搞得不好人也不来，城市房价也不上去。

房价高不是坏事，我们要做的不是给它打下来，而是要提供廉价的住房来满足不同人的需要。因为房价上升，有人买不起房子，这个是政府要解决的问题。农民工也是一样，城中村也是一样，有城中村是幸运，所以一定不能把这些人当做城市的问题，而是要把这些人给安顿好，因为他们就是城市的矿。

城中村改造，中央这次提议是和保障房一起提的，先说“大力发展保障房”，紧接着第二句就是“加强城中村改造”。很多人说这两个是各说各的，认为保障房是政府要干的，城中村是市场自发的，但其实这两者就是一回事。

城中村就是保障房，如果解决好了，你就四两拨千斤，能把保障问题一起解决。保障房和商品房的差距就是价格不一样，保障的意思就是比市场价低。如果政府不补贴，它肯定和市场价一样。

城中村为什么可以便宜？因为它没有支付公共服务的成本。商品房里面，地价就是公共服务的成本，城中村并不涉及这部分。

这两种类型的房子造价其实是相似的，劳动也没变，水泥也没变，钢材也没变。而这时候农民工要是租在这个楼，虽然单价低，但租的人多了，是很赚钱的。这也是房东租金低的一个考量。

但如果把城中村拆得就剩几栋，供需关系失调了，租金也会变高。这就是边际问题，所以你一定不能给它量减下来。

另外，政府可以通过少量的改造，制定房价的基准。比如说我只改造原来计划的1/10的房子，将原本用于剩下房子改造的资金去补贴改造了的那部分，让价格涨不上来。只要价格维稳且低于市场，它就是保障房。其余的房东只要敢涨价，政府就再增加份额。

总而言之，就是通过一个价格调整一大片房子的租金，用少量的钱控制一个市场。

城中村关键是要提供公共服务，解决公共服务的收入，优化城市煤气、消防、污水排放，村里组成一个居委会，达到小区标准，这能大大提升居住品质。

我们城市规划中有个词叫绅士化（gentrification），就是原来很破很烂，但我住得起，结果现在一美化我住不起了，那意义何在？

这时候要通过一些定价机制或者供给的调整，最后让双方都得益。虽然不能变成商品房，但可以把它一定程度地合法化，确保租赁市场有充分的数量供给和足够低的价格。我想这可能是我们下一步城中村改造的主要途径。

问：按照您的观察，之前哪个城市的城中村改造做得好一点？

**赵燕菁：**每个城市都有好有差的，怎么评价好坏是取决于你的改造背景。

现在改造成功的，有的是居民自己改了变得比以前好了，包括厦门也制定过一些政策，只要改造符合“五原”标准、产权不变，老城区的居民都不要政府出钱，就自发改造了。

日本的城市更新为什么很好？每家每户的房子破了，自己改就完了。但中国有许多特殊情况，使得我们的城市更新会比较麻烦。我们国家在上世纪七八十年代建了大量的集体产权房，即一个屋檐下不是一户人。这房子是大家公摊的，如果这一大堆人里面有一户不想改，或者商量得不愉快，你整个楼就改不了。

另外我们国家在审批的路径上面也存在问题，比如集体产权房里好几个产权人的责任无法认定，很多事一具体就改不了。每家每户都有自己的想法，都想自己获利更多，所以我觉得能不能通过一种中介帮助他们去解决这样的困境。中介出面去办产权、去申报、去找施工队、找方案，住户只要摁手印等待交房，这时候就很简单了。

如果有一个中介替大家把所有事办了，我觉得大家就愿意了，所以城中村改造不一定要政府花很多钱，给居民提供便利就好。政府把老百姓最麻烦的事解决了，自主更新就可以解决。

此外，有些审批得突破一下。

现在我们规定必须要房子是危房，才能进行拆改。我在当规划局长的时候，很多人说赵局长我买的一个房子，我觉得不好，我想给它拆了自己盖。我们就傻了，我说这不是危房，他说开发商的房子品质太低了，我要花更多的钱盖得更好。

但其实你仔细想想，这就是拉动固投，他拆了他的旧房子，盖了新房，后续得装修，这不就拉动经济了，为什么要说不呢？他的房子其实很破了，但我们到现场敲敲人家墙说你还没塌呢，着什么急？其实如果放开了，他早就改了。所以我想城市更新的思路要改变，不要只想着等变危楼再拆迁。

新疆的喀什我觉得是真正改造比较成功的，不能完全算城中村，但和城中村很类似。

喀什的老城区改造，不是拆了改成商品住宅，而是每家每户统一，自主更新，原改原建。

原来喀什基础设施很差，没有污水煤气管道，居民自己也改不了。而且房子都是生土坯房，日晒雨淋，又赶上当时地震，全是危房。再来，因为过去在战备时修了很多地道，也会产生塌陷，各种因素加在一起，所以当时采用了这种方式。现在大家可以去看一下，改造应该是非常成功的，老百姓也很满意。

改造时基础设施的费用由政府出，中央拨了30多个亿，自治区出了点钱，市里筹了一点钱。房子改造时，政府提供一个结构，成本都是当地居民自己出的，大概是1000多块钱一平米，还不是普通的那种居民楼，改造后古城的风貌几乎全都恢复了，里面所有的基础设施也都现代化了，变成了景区。原来每家每户连厕所都没有，卫生条件都很差，但现在街道非常整洁。

喀什居民自己拆迁，成本才1000多块钱，几平方公里大概只花了几十亿。大家可能对这个数字没有什么概念，可以对比一下，深圳的旧改花了几百上千亿。

现在去喀什旅游的人特别多。大家想想如果把喀什老城区改成居民楼，谁还去旅游？

喀什当地的政府区域规划有很多创新的做法，比如改造过程中，间距、日照无需按照现在的规范，就避免了大量的拆除。再比如有关消防，老城区房屋密密麻麻，道路狭窄，政府就改善消防设备，把消防车变小，并通过采用防火涂料来改善消防隐患。

新疆喀什地区，莎车老城热闹的集市街景（图源：视觉中国）

喀什通过城市更新，居民全都有了产权证。所有人的产权格式化，一家一户给他做好了以后，大家按手印。之前几百年几千年都没有，从此以后家家户户产权的界定就清晰了。

喀什每一个房子都经过特殊设计，所以投资比较多。一平米大概占到60多块钱，但是它很值。设计师一个房子要设计七八稿，再让居民选择。如果让普通商品房设计师设计，横平竖直画这几栋楼全是标准图，噼里啪啦一盖，钱是省了，但没有特色。喀什改造完以后，整个老城区就是一个艺术品。多少年以后，它又能成为历史文化名城、文物，留给后世。

很多人认为城中村密密麻麻一定是不好的。但事实上，全世界的老城区都很密，房子都紧挨着，但我们旅游的人都愿意去这些老城。通过旅游业，他们可以创造出新的价值，只要你把区域弄干净、外立面整治得好一点就足够了。

厦门办金砖会议的时候，为了城市形象，改造了机场周围的一片城中村，由于面积太大、数万人住在里头，无法在短时间内动迁。后来就用了一个简单的办法，政府出钱在原有屋顶上盖一层红屋顶，把原本的楼顶给挡起来。如果你有机会再去厦门，从飞机上往下看，那一片是厦门最有特色的地方，所以千万不要看不起城中村。

城中村的小巷里面有吃有喝，烟火气很重、到处都是人，所以城中村搞好了以后，是一个非常有趣的空间。

问：几个月前，深圳白芒村改造搬迁还引发了一些舆情，腾退租户的时间很短，外地孩子可能无处上学，等等。这起事件的出发点是好的，政府租下来以后进行改造，改善城中村居住环境，但一旦落入现实，却并不如人意，甚至导致租户面临实际生活困难。

**赵燕菁：**这就是我刚才说的，城中村改造，一定要满足租户的利益，不能损害他们的利益。但是，话说回来，我觉得深圳的做法确实有可取之处，至少和原来相比是有进步的。原来就是把这些城中村全部拆迁，拆了以后必须搞商品房，否则财务平衡不了；一旦全部造商品房，出租的房子就更少，整个城市的租金会上涨。但这次改造，相当于保留保障房，不是全部拆掉，还是农民房，先租过来等改造完了，还是租给这些有需要的人，只是政府要做第一步，就先得把原来的租户清退，否则没法改造，但这时候没有周转。

我觉得我们现在是看到了第一步，但还没看到第二步，所以大家就质疑租户住得好好的为啥说搬就搬，小孩突然间没地方上学，改造要花几个月时间，改完了用原来的租金还租不租得到，还能不能回去开小店，这都是不确定，所以是很痛苦。

对这部分人来说，他们这几个月的吃住费用、多留一个月时间清退，政府要给予周转和补助，这里面有很多具体问题要去落实，要保护他们的利益。同时，我也希望大家能正确理解政府的本意，它的出发点不是要损害这些人的利益，但在具体实施的第一步确实是损害了租户的利益，因此第二步还没来得及去做，人们就把这个方法给否定了，因为大家等不及，何况这段时间已经对他们造成了损害。

总的来讲，这总比过去把城中村全部拆除后开发商品房出售，和原住民各分一笔来得要好。因为过去这种方式，是彻底消灭城中村，同时彻底“消灭”这些外来人口，他们很难有机会在当地落脚，这是很危险的。

现在的做法虽然过程中出现方式方法欠妥的问题，但我觉得大家一定要理解政府的意图。我不赞成政府一旦做事出了一点问题，就把它的意图给否定了，这也不对。因为在这个改造过程中，政府没什么利益，什么钱也赚不了，不贴钱就不错了，但也不能否认损害了当下这些住户的利益。政府需要改进自己的方法。

城中村问题，总得有城市先行探索，深圳的做法是统租房，是有一定道理的，不能全盘否定。比如水围村，万科改造得还算成功，只不过万科是一家企业，不可能把房租降到市场价以下。但如果政府改造之后，在政府补贴之下，能够把房租降到市场价以下，就可以起到抑制市场房租上涨的效果。这一点企业恐怕没法做到，它不赚钱就是良心了。但即使企业改造以后不赚钱，租金也会比原来要高，因为居住环境改善了，装修设备都比以前好，凭什么让它把价格做得比以前还低？

我觉得像万科这种已经算是行业内比较有社会责任感的企业，毕竟是国企，但也不能指望这些企业一直替政府干这些吃力不讨好的事，所以政府也要考虑如何利用市场的力量不让各方吃亏，既要保护租户的利益，又保护原住民，这是一个非常复杂的协调过程。所以我们就拭目以待，看看深圳怎么把城中村改造有序推进。

说句实话，如果一开始让我们拿出很多经验来告诉大家什么是正确的，其实我们也不知道，我们现在主要是搜集、调研成功案例，然后结合实际情况进行修改，再用到各地。

真正成功的案例一定是在未来摸索中创造出来的，我们的任务就是总结大家的经验，不断把1.0、2.0、3.0版本的城市更新改造推向社会，利于各地再升级改造模式。

问：赵老师的这个理念非常好，既有专业性思考，也顾及政府落地性。

**赵燕菁：**因为我在政府工作过，我知道这是很难的事。旁观者议论很简单，这么干或那么干就行，但其实里面非常复杂，涉及利益方也非常多。而且政府有时候也比较小心，害怕舆论风险等等。

所以我们就尽量提点建设性意见，如果稍微出点状况就一哄而上去骂，那它下次连改都不改了。

任何城市更新，包括城中村改造，都要靠政府、居民、学者、舆论等，各方共同塑造一个氛围，一起把这件事办好，而不是只想要指责谁，质疑谁有什么利益，那谁都不敢说话了。

《大崛起：中国经济的增长与转型》 赵燕菁 中国人民大学出版社

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