河南一武校在国家级文保控制区进行超高违建，当地官方：不好处置

2020年3月30日，河南登封市少林小龙武术中等专业学校（以下简称小龙中专）取得一宗国有建设土地，用于新建教学楼、宿舍楼、餐厅等教学项目。

挂牌公告显示，该国有建设用地土地面积38585.72㎡（57.88亩），土地用途为教育科研，规划指标要求为建筑高度小于12米。其建设工程设计方案中，报批指标显示地上建筑面积24508.46㎡。

近日，有当地市民向央广网反映，在建设过程中，小龙中专擅自改变规划审批项目，数栋楼违法加盖了2层，超出限高规定；建筑面积达5万余平方米，超出规划审批约一倍，存在较大安全隐患。

登封市城市管理局有关工作人员对记者表示，该校一期项目1-9#楼于2021年开建，因违规建设，施工期间曾被城市管理局制止，但未能阻止其建成和投入使用。今年6月，因担心安全隐患，城市管理局曾对教室学生进行清退。10月16日，该校一名工作人员称，涉事建筑内仍有部分教室在使用。

针对小龙中专违建教学楼使用及案件进展等相关情况，11月3日，记者致电该校办公室，一工作人员表示“具体不清楚，需要联系办公室杨主任”。随后，记者多次致电杨主任，电话无人接听。记者向其发短信表明采访意图，截至发稿未获回应。

此外，登封市自然资源和规划局及城市管理局均表示，该违建不止一次被举报，既难以拆除，又不好处置。此前曾下发责令停止违法行为通知书，市里也多次开会研讨，但意见不一。目前，案件正在办理，尚无最终定论。

武校数栋楼违建？执法部门：制止后复建

企查查显示，小龙中等专业学校成立于2011年，经营范围包括中等层次全日制学历教育。

该校一工作人员称，小龙中专已经开办几年了，前年进行扩建，隶属于少林小龙武术学校。

涉事建筑土地挂牌出让公告（央广网发 受访者供图）

2020年2月29日，河南登封市自然资源和规划局通过网上挂牌出让的方式，将位于登封市崇高路以北、经一南路以西的登政出〔2020〕1号（网）国有建设用地出让给小龙中专。

登封市城市管理局办公室一名工作人员介绍，该地位于登封市“大周封祀坛遗址文化公园”建设控制地带内。公开资料显示，2006年，国务院公布大周封祀坛遗址为第六批全国重点文物保护单位。

“出于文物保护，对学校建筑有限高规定，规划指标要求为建筑高度小于12米。”上述工作人员说。

10月16日，记者在现场看到，目前，校内新建教学楼1-9#楼项目已竣工，其中1-8#楼实际建筑高度为5层。

该校新建超高建筑（央广网记者 汪宁 摄）

“如今实际建筑为五层，总高度超过20米。”一名知情人说，因担心安全隐患问题，在建设期间就有市民举报过这件事。

对于小龙中专违建情况，登封市自然资源和规划局办公室一工作人员证实，项目建设单位为登封市少林小龙武术中等专业学校，于2021年5月20日办理了《建设工程规划许可证》，该项目确未按照规划审批进行超高建设。2022年3月份，他们在日常巡查工地时就发现该项目存在未按照规划许可建设的情况，根据单位职责，于2022年3月21日向市城市管理局函告了该项目未按规划许可建设的情况。“但执法权在城市管理局，我们也不止一次函告他们。目前，城市管理局已立案，市里也成立了专班，正在对此事研究中。”

登封市城市管理局法制科一位马姓科长表示，涉及违建的1-9#楼于2021年开建，于2022年4月取得不动产权证。因违规建设，施工期间曾被城市管理局制止，但未能成功阻止。2022年后，学校恢复建设，“当时为疫情管控特殊时期，局里全员卡点值班，学校趁着监管空档期建成，那时也是我们监管的漏洞。”

“我们第一次发现违规时，就给学校下过停工通知，当时工地还未完工。”登封市城市管理局办公室一名工作人员说，小龙中专不仅存在未取得施工许可、未报请规划部门划线、未验收即投入使用等问题，而且存在违反文物保护规定，擅自改变规划等多项违法行为。

上述工作人员说，目前，他们已对其未报请规划部门划线、未取得建筑施工许可证进行建设、未取得验收等违法行为罚款。对于未按规划建设行为，已对其立案并正在办理，暂未结案。

为何违建难拆？城市管理局：涉及面积大、拆除成本高

“我们和学校已经交涉多次，市里开了不止10次的协调会，意见不一。”马科长说。

他说，起初，城市管理局提出了拆除超高的2层建筑，但根据住建厅指导意见，拆除建筑后，如果对相邻建筑造成影响，可以不予拆除。后来，学校向城市管理局提供了第三方专家评审报告，表明拆除可能对剩余结构造成损伤。“现在的情况是，既未拆除，也不合法。”

依据《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

另据《中华人民共和国文物保护法》第十八条规定，在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程，不得破坏文物保护单位的历史风貌；工程设计方案应当根据文物保护单位的级别，经相应的文物行政部门同意后，报城乡建设规划部门批准；第二十六条规定，对危害文物保护单位安全、破坏文物保护单位历史风貌的建筑物、构筑物，当地人民政府应当及时调查处理，必要时，对该建筑物、构筑物予以拆迁。

“难以拆除的主要原因是小龙中专违建面积大，拆除成本高。”马科长说，他们原本想没收四、五层违法实物，但没收后，如果学校不用，谁也用不成。

“上级部门给的建议是没收违法收入，但它不用于买卖，不存在违法收入。”马科长说，后来上级部门的意见是，按第三方估价，对超出的建筑，按照建筑质量和成本价值没收违法收入。

在易居研究院研究总监严跃进看来，此类超高建筑可能会破坏文物保护区的风貌，对文物保护区域产生不协调的内容，因此文物保护部门必须要有评估，即其类似破坏性和不协调的问题是否足够大。若足够大，按照一般各地文物保护和超高建筑的处理，除非有可以修改的空间，基本上都要拆除。而涉及文物保护和公共利益问题，不能简单“一罚了之”。相关部门对此类公共利益问题的严重性认识需要提升，不能简单以“多造两层也可以容忍”作为理由，否则城市空间规划就缺乏严肃性。

严跃进表示，对于拆除超高的2层建筑会影响下面几层的情况，不该是政府部门关注的问题。学校漠视文物保护规划政策，产生的问题自然需要其自行解决，中间的成本也应由学校承担。此事特殊点在于，其涉及中专教育问题。若是其他商业建筑，一般要拆除。涉及教育功能的，也要看教育部门的意见，总体上要确保教育工作的正常推进。

“以罚代管没有意义，最终还是要建筑合法化。”马科长说，如果想让建筑合法化，需要向文物部门申请改变限高，调整限高后进行处罚，而后办理合法手续。如果文物部门审批不了，即使罚款，建筑也无法合法化，那就只能采取别的办法。目前，这个案件已被定为疑难重大案件，他们正在通过规划部门报市政府，随后会向文物部门发函，至于是否审批，尚无定论。

10月20日，记者致电登封市文物局咨询大周封祀坛限高规定调整一事，一名工作人员表示，他们暂未接到相关申请，且市级文物部门并无权限改变限高，须报国家级文物部门审批。

违建监管难？专家：须重视安全隐患

小龙中专一工作人员介绍，该校设有小学部、初中部、中专部，目前共计学生16000名左右。收费标准为每年16800元（中托班）、19800元（高托班）、23800元（影视表演班）。

10月16日，该校一教练带领记者参观了涉事教学楼及教室。记者看到，在一间教室内，书桌上摆放有书本等物品。对此，该教练介绍：“教室在使用，上午还在上课，这会儿学生去吃饭和午休了。”

超高建筑内一教室（央广网记者 汪宁 摄）

一名学生家长表示，一旦违建教室和宿舍被使用，可能存在较大安全风险，她非常担心安全问题。

马科长说，今年夏天，他们曾发现学校使用过教室，要求学生搬离，已经搬完了。

他说，前段时间，市领导组织召开协调会时，专门提出安全问题。“市里态度很强硬，就算第三方报告显示建筑符合规范要求，我们也非常谨慎，毕竟是违建，万一出问题，谁都承担不了这个责任。”

对此，一位不愿具名的建筑专家表示，对于违建可能存在的安全隐患问题，主要看是否按正规的施工图施工，如果按正规施工图纸施工，安全问题一般不大。但关键点是，该违规建筑的设计图纸究竟是按3层建筑设计，还是按5层建筑设计。如果按3层设计，违规加建2层，肯定存在安全隐患。如果按5层设计，则会出现设计与规划报批不符，设计单位则无法正式出具施工图，后续根本无法施工，“若是这样，很难想象这些楼是如何建成的。”

“违法成本过低是一个重要原因。”马科长说，以小龙中专为例，未按规划建设类问题是违建中最大、最难、最复杂的问题。他称，尤其是企业，“一般他们认为其不用于买卖，不需要任何手续，自用即可，抱着侥幸心理违法建设。”另外，拆除成本较大，大部分企业宁愿认罚也不愿拆除。

马科长说，处罚也会面临一个难题，即是否能够采取改正措施，消除影响。如果企业能改正措施且未造成重大影响，行政处罚后可规划变更，因为拆除在各方面均是损失，造成人力物力资源浪费。但这也分情形，如果超了强制性指标，必须拆除。

马科长表示，现实中，违建不好监管和治理的原因，一是因违法建设没有时效性，不少违法行为处于存续状态，留下很多历史遗留问题。二是对于地方城市管理部门来说，人员有限，无法做到24小时蹲守。他认为，遏制违建问题，要提高违法成本。另外，地方政府可出台规范性规划，以严格按照详细标准建设。

不过，上述建筑专家则称，建筑建设施工期通常是一个较长期的过程，并非很难监管，执法部门要加强日常巡管和执法力度，在发现违建行为时积极作为，将违建消失在萌芽状态。相关部门和企业也应充分认识到违建可能带来的安全隐患和资源浪费，增强法律意识，共同维护良好的城市环境秩序。

（记者 汪宁）