贾根良：财政赤字率突破3%，我们“破心中贼”了吗？

【导读】近日，十四届全国人大六次会议明确，中央财政将在今年四季度增发2023年国债1万亿元。什么样的经济形势促使国家推出万亿国债？为什么说中国经济要走出困境，需要大幅增加中央政府的财政赤字？为什么说在中国流行的“3%赤字率红线”是自我强加的限制？如何反思“4万亿”投资及其随后的紧缩？中国经济如何化解有可能陷入的“慢性萧条期”风险？

本文作者贾根良教授近年来一直在呼吁：为了尽快使我国经济摆脱目前的困境并重归“中高速增长”的轨道，中央财政在今后十年左右将需要前所未有的高赤字率，通过财政开支持续和大幅地增加劳动者收入特别是低收入群体的收入，以解决产品的最终需求问题。

本文完稿于2023年3月，是贾根良教授等著《现代货币理论在中国》一书的序言，由中国人民大学出版社于2023年8月出版。本文的第一部分曾在观察者网发表过，引起网友的激烈辩论，一些网友希望作者就相关问题做出更详细的阐述，现将全文发出，以飨读者。

《现代货币理论在中国》，贾根良著，中国人民大学出版社

【文/ 贾根良】

2022年夏天，笔者已为《现代货币理论在中国》写好了一个序言，标题是“从我们时代的挑战中理解现代货币理论”。编辑认为该文篇幅太长，而且主要是以美国作为例证，就建议笔者将其移作本书导论，并撰写一篇新序言——从现代货币理论视角谈谈疫情过后重振中国经济的问题。

在这篇新序言中，笔者从现代货币理论视角对“4万亿”投资以来中国经济的演变和目前有可能陷入“慢性萧条期”的原因进行简要分析，并提出相应的政策建议。在笔者看来，疫情过后中国经济面临的挑战不亚于2008年国际金融危机时期，两者所面临的主要挑战都是生产过剩和有效需求不足的问题。

笔者认为，为了尽快使我国经济摆脱目前的困境并重归“中高速增长”的轨道，中央财政在今后十年左右将需要前所未有的高赤字率，通过财政开支持续和大幅地增加劳动者收入特别是低收入群体的收入，以解决产品的最终需求问题。为此，笔者建议在较大范围内实施就业保障计划，大幅增加公共服务的财政支出，通过中央政府的财政转移解决地方政府财政困难问题，并在预防通货膨胀的技术创新、可再生能源革命和下一次工业革命的新产业等方面进行战略性投资。

一、疫情后中国经济面临的困境与破解办法

当前中国的重大经济问题莫过于疫情过后如何恢复经济并实现长期经济繁荣的问题。关于这个问题，当前有许多争论，主流的观点是刺激消费。但是，消费是收入的函数。要提高居民特别是消费倾向高、受疫情影响大的中低收入群体的消费能力，需要优化收入分配结构，多渠道增加城乡居民收入，解除居民消费支出的后顾之忧。

中国历来是一个家庭储蓄倾向很高的国家，但在过去十多年间，从整体趋势来看中国家庭的储蓄率快速下降，负债率快速提高，家庭债务占GDP的比重已经从2011年的不到30%增加到2021年的62%。

家庭债务占国内生产总值百分比

在疫情期间，家庭储蓄率有所增加。在人们对未来几年就业和收入增长预期悲观的情况下，为了应对不确定性，绝大多数家庭考虑的是如何保持储蓄不变或增加储蓄的问题。在这种情况下，刺激消费很难奏效。因此，要让消费在扩大内需中发挥主要作用，就面临着一个如何增加居民就业和收入的问题。笔者的答案是：除了调整收入分配，最直接的措施就是大幅增加中央政府的财政赤字。

中国家庭储蓄和消费行为的变化直接影响到房地产。在过去的20多年中，房地产业是中国经济的“支柱产业”。购房是导致中国家庭负债率急剧升高的主要因素。这两年包括恒大集团在内的一些房地产企业的“爆雷”、艰难维持生存已经说明，在今后一段时间内，去杠杆仍是房地产企业的主旋律。在目前拯救房地产的呼声下，大多数房地产企业很可能会利用短期的复苏卖掉库存偿还债务，降低负债率，而不会再像从前那样去买地，开启一个新的开发周期。

房地产业的萧条正在使地方政府以“土地财政与金融”为基础的发展模式走向终结。地方政府正在陷入日益严重的财政困难之中，这直接拖累了中国经济的增长。在过去20多年中，以房地产繁荣为前提的“土地财政与金融”支撑着地方政府的市政建设。以土地作为抵押获取贷款是地方政府债务的主要成因，在“十四五”期间，大约1/4的省级财政有50%以上的财政收入将用于债务的还本付息。除了受疫情影响，“土地财政与金融”模式难以为继是地方财政困难的主要原因，以至于目前有些县级政府只能靠变相贷款给公务员发工资，或者以“统筹”的名义挪用项目工程款发工资。

从2015年开始，中国企业去杠杆也就是修复其资产负债表就成为政策目标。但由于不懂得现代货币理论有关私人部门去杠杆就必须中央财政加杠杆的原理，特别是受到财政赤字率不能超过3%的传统观念的支配性影响，企业部门去杠杆不如预期的力度大，非金融企业负债率目前仍高达160%左右。在今后多年，去杠杆和修复资产负债表仍将是许多企业的首选，这会直接影响到企业投资。再加上中国家庭去杠杆的影响，投资预期更加减弱，企业扩大再生产受到抑制，降低利率的货币政策对于刺激企业投资很难发挥作用。

在这种情况下，各地政府不得不拼命鼓励企业扩大出口。但是，屋漏偏遭连夜雨。在去全球化的大潮中，中美经济部分脱钩已是大势所趋，疫情导致各国更加注重供应链的自给自足；受疫情冲击的影响，美国进口的供应链已经部分地从中国转向其他发展中国家，中国制造的海外市场无法再像疫情以前那样强劲拉动国内经济增长，我国的产能过剩问题将更加严重，这是构建以内需为基点的以国内大循环为主体的经济发展新格局的大背景。然而，依靠内需消化大量过剩产能又遭遇前述消费欲望不足、企业修复资产负债表和地方政府财政困难等困境，在疫情冲击下，中国经济有可能进入一个失业率上升、私人投资不足和经济萎靡不振的“慢性萧条期”。

如何化解中国经济遭遇的这种困境？实际上，解决目前经济困难的办法很简单，就是要采取比目前“积极的”财政政策更加“激进的”政策，将国家财政在今后十年的年均财政赤字率提高到5%以上。只有这种高强度的财政发力，才能使中国经济尽快摆脱可能陷入“慢性萧条期”的风险，并重新走上中高速经济增长的轨道。为什么这样说呢？

暂不谈地方政府财政问题。家庭消费欲望不足和企业去杠杆说明私人部门正在修复资产负债表并增加储蓄，这将导致消费和投资不振。过去十几年美国、欧盟和日本的经验说明，央行通过从私人部门手中买入国债增加银行系统准备金的量化宽松以及降低利率的货币政策对刺激消费和投资作用甚微，原因就在于企业和家庭致力于修复资产负债表并增加储蓄，其结果是大量现金堆积在金融系统中，信贷机制失灵。在这种情况下，政府必须采取强有力的财政政策，大幅增加财政支出。私人部门在依靠财政赤字满足修复资产负债表和增加储蓄的愿望之后，才会增加消费和投资的力度。原因就在于货币政策失灵的更深层的原因是它无法增加私人部门的净金融资产，无助于其去杠杆。作为整体的私人部门，其净金融资产必须来自主权政府的财政赤字，即作为整体的私人部门的净金融资产等于国家债务，这是由现代货币理论所揭示的现代货币型经济的一个基本事实。

正如笔者早在2015年底就在一份内部研究报告中指出的，如果财政赤字率低于4%就不足以应对今后几年外需下降、生产过剩和企业去杠杆的挑战。目前私人部门遇到的困难证明了笔者的预见：国家财政赤字率低，没有充分满足企业和地方政府的资金需求。

过去几年国内私人投资低迷和财政赤字率不足以满足私人部门储蓄时，企业拼命地扩大出口。在今后十年，私人部门增加储蓄和去杠杆需要增加财政赤字，贸易顺差的不断下降需要增加财政赤字，特别是如果出现净出口为零的情况，私人部门去杠杆并修复资产负债表的唯一办法就是让政府部门持续增加财政赤字，以消化巨量的过剩产能。这种财政行为不仅不会引发通胀，而且还将对名义利率施加下行压力，并支撑充分就业。现代货币理论说明，无论多么严重的金融危机或经济危机，主权货币国家大都可以通过国家财政支出来解决，何况我国私人部门状况远好于20世纪90年代房地产泡沫破灭时的日本和2008年国际金融危机时的美国。

有许多人囿于传统观念，不相信甚至强烈地反对现代货币理论。现代货币理论在经济理论上的突出贡献就是强调国家财政赤字即中央政府作为主权货币的垄断发行者对国民经济运转的决定性作用，用官方的术语说就是：财政是国家治理的基础和重要支柱。

二、破除财政赤字的误区是关键

克服目前我国经济困难的办法虽然简单，但接受这种新观念却很难。这犹如王阳明指出的，“破山中贼易，破心中贼难”——打败外界的敌人容易，但消除心中固有的执念却非常难。目前，无论是专业人士还是非专业人士，由于受主流宏观经济学教科书和人们日常经验的支配性影响，很多人都错误地将国家预算类比于家庭预算，将税收和发行国债看作中央政府开支的资金来源；流行的观点认为，如果这些资金仍不能满足政府支出的需要，“印钞”或者说“财政赤字货币化”财政赤字货币化是一个不恰当甚至错误的概念。就会成为政府不得已的选择，而后者必然导致通货膨胀。即使是财政专家也普遍认为，政府开支的能力只能来自通过税收等筹集的资金，而无视这样一个基本的事实：主权政府是国家货币的垄断发行者，它通过支出进行货币发行，并通过税收回笼已发行的货币，它不需要税收和借贷为其提供资金。人们普遍认为，像美国和日本这样通过发行国债形成巨额国家债务的国家，给子孙后代留下了永远还不清的债务。

日本政府是世界上国家负债率最高的政府，根据国际货币基金组织的数据，2021年10月，日本国债对GDP之比即国家负债率高达262%。在这里，我们以日本来说明上述观点为什么是错误的。

在过去十几年，日本央行为了刺激信贷和提升通货膨胀率，一直在通过量化宽松政策从私人手中大量买入政府债券，截至2022年9月底，按市值计算，日本央行已持有超过50%的日本财务省发行的政府债券。日本央行和财务省都是日本的政府机构，是政府的左口袋和右口袋，这无疑等于日本政府自己欠自己的债。请问，日本财务省欠日本央行的这笔债是否可以一笔勾销？当然可以。但无论是否勾销，它都无法改变这种事实：虽然日本经常被描述为世界上负债最多的发达国家，但到2022年9月底，日本政府债务的一半已经由其中央银行偿还了。如果日本央行继续购买日本国债，不出几年，它持有的日本政府债券很容易达到100%，日本政府不用向纳税人收取一分钱，日本就可成为世界上零负债的国家。日本所谓巨额的国家债务还是子孙后代永远还不清的债务吗？

日本的经济政策提出了两个问题。首先，按照流行的看法，日本一直在实施财政赤字货币化，将大量现金持续不断地注入经济系统中。按照主流经济学的货币数量论，这必将导致恶性通货膨胀。但日本的巨额财政赤字和量化宽松政策导致通货膨胀了吗？没有。自20世纪90年代日本泡沫经济崩溃后，日本出现了长达20多年的通货紧缩。截至2022年3月，日本央行一直试图通过量化宽松政策将通货膨胀率推高到2％以上，但无论如何努力，它都无法达到这个目标，只是在该年4月，由于外部输入因素，通货膨胀率才达到了2％。

其次，请设想：当日本央行用现金置换了私人部门手中100%的国债以至于日本成为世界上零负债的国家之时，日本私人部门手中的现金难道不是日本政府通过财政开支发行货币但没有通过税收收回来的货币吗？难道它不是等于日本政府历年财政赤字的总和吗？这是否证明了现代货币理论的下述理论：政府财政赤字等于私人部门的净金融资产，只不过这些现金是没有利息收入的净金融资产而已？

虽然日本的上述政策实践使人们争论的许多问题“水落石出”，但其并不是现代货币理论所建议的政策。我们知道，日本央行不断买入政府债券的行为属于量化宽松的货币政策，正如笔者和现代货币理论的许多文献指出的，现代货币理论不赞同量化宽松政策，它所提供的巨额准备金不会刺激信贷，原因就在于不存在主流经济学所谓准备金创造货币的乘数效应。

在过去30多年中，日本的财政政策也存在严重缺陷，它采取了走走停停的财政措施，在面临衰退时采取不充分和暂时的财政刺激政策，每当经济似乎复苏时就采取紧缩政策，财政政策没有支持强劲的复苏，反而由于财政自动稳定器的作用，政府赤字和债务不断增加。财政赤字有好坏之分，日本政府的财政赤字和国家债务大部分是坏赤字的结果。因此，我们不能因为日本有世界上最大的财政赤字和最高的国家负债率，就认为日本是现代货币理论的实践，相反，它是与现代货币理论的原理背道而驰的。

尽管日本的政策实践不是现代货币理论的，但日本的例子证明了现代货币理论的洞见：发行自己主权货币的政府从不会以税收收入或以自己的货币借款为其支出提供资金，恰恰相反，政府支出本质上不受收入限制，它是私人部门支付税款和净储蓄增加所需资金的来源。简单地说，是政府为私人部门提供资金，而不是相反。作为货币垄断发行者，政府不需要它自己发行的货币，它需要的是私人部门为之提供的商品和劳务。作为公共目标，政府支出要以资源的充分利用为目标，当存在非自愿失业时，说明存在着资源的闲置，财政赤字的增加就不会导致通货膨胀（财政支出要有针对性，否则在充分就业之前就有可能发生通货膨胀）。从国民经济核算角度来看，要出售总产出，总支出必须与总收入相等。非自愿失业是指无法以当前货币工资找到买主的闲置劳动力。如果非政府部门希望增加储蓄即支出低于其整体收入，那么政府部门就必须出现赤字，否则国民收入将下降，失业率将上升。财政赤字的大小不是政府所能左右的，它是由私人部门包括失业人口满足其纳税需要和净储蓄愿望所决定的。

综上所述，作为国家治理的基础和重要支柱，财政在本质上是功能性的。所谓功能财政就是政府应该仅仅关注财政收支对经济的实际影响，具体地说就是能否满足纳税需要和净储蓄愿望，能否在保持物价稳定的同时实现充分就业。

2022年末中国城镇调查失业人口有2600多万，说明政府赤字率过低，在中国流行的“3%赤字率红线”是自我强加的限制，它阻碍了为失业人口提供就业机会的可能。由于主权政府是本国货币的垄断发行者，所以它可以“购买”任何以本国货币出售的闲置资源，包括所有闲置的劳动力，这是主权政府拥有的财政空间。主权政府在这样做时，永远不会耗尽资金，也从来不存在偿付能力的问题。因此，无论主权政府的债务规模有多大和债务率有多高，其支出能力也就是财政空间从不会受它们影响。

与主流经济学的看法完全相反，主权政府的财政空间与赤字率和债务率的高低无关，而是与正在寻找工作的失业人口、闲置的资本设备以及其他生产资源寻找买家的企业有关。只要名义需求增长与实际生产能力增长一致，财政赤字的增加就不会导致通货膨胀。只有在实现充分就业的时候，主权政府支出才不再有财政空间。

然而，在目前的中国，即使是赞同采取扩张性财政政策以解决有效需求不足的经济学家和政府官员，他们中的大部分人也仍受传统的财政赤字观所支配。例如，有学者认为，中国政府的债务率比日本和美国等发达国家低得多，因此，中国执行扩张性财政政策的空间显然大于大多数发达国家。也有学者指出，目前我国“中央政府的负债率为21%，是一个很低的水平，中央财政发力的政策空间是相对充足的”。按照这些流行的看法，在新冠疫情暴发之前，日本、意大利、美国、新加坡和加拿大等许多国家的负债率比中国高得多，这些国家应对疫情岂不就没有政策空间了吗？恰恰相反，这些国家中的大部分在疫情期间的财政扩张力度都比中国大。

实际上，近年来，中国财政政策的空间是由中国大量的过剩产能所决定的，是由城镇2 600多万失业人口的就业需求所决定的，是由私人部门去杠杆并修复资产负债表所决定的，也是由贸易顺差不断减少所决定的，更是由广大人民群众增加收入的愿望所决定的。因此，目前的中国需要远高于3%的赤字率来破解经济困局。

三、反思“4万亿”投资及其随后的紧缩

有许多读者可能不同意笔者“激进的”财政政策观点，反问道：“4万亿”投资不是前车之鉴吗？2008年国际金融危机爆发以后，中国GDP的增长率从2007年的13%跌落到2008年的9.6%，2009年我国对外贸易总值比上一年下降了13.9%。为此，政府采取了强有力的扩张性财政、货币政策，从而使2009—2011年的GDP增长率分别达到9.2%、10.4%和9.3%，基本上维系了2000—2007年的增长势头（这八年的年均GDP增长率高达10.5%）。但自2012年特别是2014年以后，中国GDP的年增长率开始呈下降的趋势，2012—2019年分别为7.7%、7.7%、7.3%、6.9%、6.7%、6.8%、6.6%、6%（2013年、2018年的GDP增长率是国家统计局公布的初步核算的数据），以至于在2019年底和2020年初在我国经济学界爆发了经济增长率是否“保6”和再次反思“4万亿”投资的争论。

“4万亿”投资在出台之初就存在争议。赞同的经济学家从决定总需求的投资、消费和出口的“三驾马车”（“三驾马车”的分析框架存在缺陷，其中的消费不包括公共消费，投资也主要是指企业部门的投资，严重忽视了财政赤字的重要作用）入手，认为国际金融危机爆发后中国经济的“三驾马车”中有两驾——消费和出口——太疲软，拉不动经济增长，因此主张通过扩张性投资政策刺激经济，以避免中国经济陷入深度衰退。

但反对者却认为，“此次宏观调控走上了1998年的老路，那次调控的最终结果是，投资的大幅增加给中国经济带来了每年两位数的增长。但实际的居民消费并没有得到有效的启动，这让中国经济结构更加偏向了投资和出口”。反对的观点认为，传统地单纯依靠投资拉动的经济增长模式存在着诸多弊端，长远来看是不利的。然而，反对的观点针对我国出口导向型经济发展模式的危机，并没有提出替代性的选择。笔者正是在当时的这种大背景之下，在2009年下半年到2010年上半年提出了“国内大循环经济发展新战略”。

目前的主流观点对“4万亿”投资持否定观点，认为“4万亿”投资导致了产能过剩、房价飙升、巨额地方政府债务、贫富差距拉大等一系列经济失衡问题，要解决产能过剩问题就必须依靠市场机制，采取去产能等市场出清的政策。其逻辑是：在去掉严重过剩的产能后，生产就可以达到与需求相平衡的状态，在这种情况下，市场就可以在资源配置上发挥决定性的作用了。

这种观点还认为，由于中国“人口红利”的消失，靠海量投资来支撑经济增长的“粗放式发展”模式已经走到尽头，再加上“技术—经济追赶效应”的消失，中国经济开始从“中高速增长”进入“中低速增长”的“新常态”，并以此来解释2014年之后中国经济增长率的下行。

笔者认为，“4万亿”投资确实在一定程度上导致了产能过剩和贫富差距拉大等问题，但对于中国避免陷入深度萧条无疑也做出了贡献，因此，不能对其采取上述完全否定或者充分肯定的态度。问题是：如何吸取其教训，避免因噎废食？笔者也不同意有关中国经济进入“中低速增长”的判断以及对其原因的解释，赞同有学者有关中国需要重启“中高速增长”的观点，但却是基于不同的理由——经济增长基本上是需求约束的。主流经济学都是从供给角度讨论“4万亿”投资的得失和中国经济增长前景的，在这里，笔者从现代货币理论视角提供一种以需求方为主的解释。

在笔者看来，虽然我国存在着笔者一直在研究的核心技术“卡脖子”和许多产业处于全球价值链低端的供给方问题，但从2008年国际金融危机爆发一直到今天，中国经济面临的迫切问题不是供给方的这些缺陷，而是有效需求不足问题。了解20世纪30年代“大萧条”时期经济思想史的人都知道，通过市场出清消灭过剩产品也曾是当时信奉自由市场功能的主流经济学家们提出的政策建议，但事实证明，这种紧缩导致生产下降，反而使失业问题更加严重了。去产能对走出“大萧条”无济于事，只有通过政府财政开支补足私人部门有效需求的不足，才能解决生产过剩问题，这就是凯恩斯革命的历史意义，有关历史事实和现代货币理论的新解释，请见《现代货币理论在中国》的导论。

国际金融危机爆发后，我国对外贸易大幅下滑，外部需求直线下跌，如果没有政府强有力的财政干预，就意味着大量出口企业将因产品没有销路而陷入破产的境地，并引发面向内需的企业生存困难等一系列连锁反应，实际GDP大幅下降。在这种情况下，政府采取了扩张性政策，政府支出维持了对产品的需求，避免了陷入深度衰退。2009年在净出口和私人部门需求“崩溃”的情况下，与日本和印度相比，我国公共部门需求(政府净支出)对经济增长的贡献最为突出。统计数据说明，2009年我国GDP增长率为9.2%，而日本则大幅下滑，为-5.7%，美国的经济总量经过三年多才恢复到国际金融危机前的水平。

2009年末，有些经济学家主张尽早退出“4万亿”投资的刺激计划，理由是中国的经济增长速度已经反弹，继续实行刺激政策有可能加剧中国的结构性问题。2010年，央行开始实施信贷紧缩，6次上调存款准备金率，这成为影子银行在2010年开始迅速增长和企业负债率大幅上升的重要因素之一。2011—2013年，政府在摇摆不定中逐步加大了紧缩的力度。从2014年开始，固定资产投资的增量呈下降趋势，大量信贷涌向房地产，致使房价在2015—2016年暴涨，而2015年开始的去产能使产出水平下降，失业率上升，经济增长率也在下降。

目前，针对2008年以来的产能过剩、房价飙升、巨额地方政府债务和贫富差距拉大等问题，经济学界存在两派对立的看法：一派认为是2009—2011年“4万亿”投资导致的，而另一派则认为是紧缩政策导致的。在笔者看来，这两种因素都存在，但紧缩政策所起的作用更大一些。笔者的意思是指“4万亿”投资虽然有必要，但它并没有解决它本来需要解决的国际金融危机导致的我国生产过剩的问题，反而由于中国工业生产的高效率，产生了新的生产过剩。而针对这种新旧生产过剩，紧缩政策实际上类似于前面提到的20世纪30年代无助于走出“大萧条”的市场出清思路。

从实际情况来看，“4万亿”投资导致新的生产过剩，说明传统的刺激投资的总需求管理政策存在着比较严重的缺陷。在2008年国际金融危机爆发前，由于内需不足，我国本来就存在着产能过剩的问题，但不严重。国际金融危机的爆发使国外市场对我国产品的需求断崖式跌落。产品的销路何在？这就是当时决策者面对的问题。传统的刺激投资政策确实稳住了总需求，但其支出结构却存在问题。

首先，通过政府的投资（主要是基建投资）以及房地产投资确实可以吸收钢铁、煤炭、水泥、电解铝等非消费品的部分过剩产能，但是，刺激投资的政策进一步刺激了这些行业的生产，这些投资吸收的产能赶不上新增的过剩产能。其次，我国对外出口主要是消费品（包括电子产品），刺激投资的政策无助于解决国际金融危机所导致的这些产品过剩的问题。总而言之，2008年国际金融危机爆发时，我国面临的危机是最终消费有效需求不足的问题，而非单纯的总需求不足问题。

从上述角度来看，当时“4万亿”投资反对者的观点是有一定道理的。然而，无论是“4万亿”投资的赞成者还是反对者，他们都没有完全认识到国际金融危机所导致的世界经济“大衰退”的严重程度，以及最终需求（在这次危机中主要是消费需求）严重不足的问题。现在来看，1998年那次投资之所以带来了2000—2007年的高速增长但没有造成较大的产能过剩问题，原因就在于国际市场特别是美国对中国产品的需求异常强劲，但2008年国际金融危机爆发使这个条件已不复存在，继续延续1998年的策略必然不会再次取得成功。在这种历史大背景之下，由于不够了解现代货币理论有关这些问题的经济学原理，政府有关部门在2014年开始加大紧缩力度是必然的。问题是：疫情后重启中国经济，我们如何吸取“4万亿”投资以及随后紧缩的教训？

回顾20世纪30年代的“大萧条”，政府大幅增加财政赤字支出固然是走出“大萧条”的启动因素，但最终需求作为决定性因素不可忽视，虽然这种需求消耗在破坏性的军火需求之中了：扩军备战使德国在欧美国家中率先走出“大萧条”，而二战的爆发使美国从严重的产能过剩转变为产能不足。二战后美国经济增长的“黄金二十年”除了依靠美国工人阶级的收入增长提供最终需求外，朝鲜战争和越南战争提供的最终需求也是不容忽视的。

“产品实现”是生产的决定性因素，资本主义生产的目的不是满足人们的消费需求，因此，当“产品实现”遭遇困难时，它往往诉诸“军事凯恩斯主义”解决生产过剩问题。但是，对于社会主义国家特别是和平时代的社会主义国家，它只能通过提高广大人民群众的收入和消费水平来解决这个问题。这些历史经验不仅映照出“4万亿”投资存在的缺陷，也为笔者在后面提出的政策建议提供了历史根据。

中国投资的供给效应远超吸收其产出的需求效应。因此，为了达到供需平衡，我国劳动者的收入和消费水平需要提高的程度是难以想象的：我国政府在“十二五”期间（2011—2015年）实施了最低工资年均增长率超13%的计划(最终实现的年均增长率为13.1%)。虽然这种措施有力地推动了内需的扩大，但也无法消化外需下降叠加“4万亿”投资带来的过剩产能。2014年开始的紧缩导致企业产品销售困难和负债率增加，依靠企业实施最低工资年均增长率的做法在2015年之后难以继续下去。2016年之后最低工资年均增长率骤然下降为此前的一半，而到了2020年6月，许多人才知道中国存在着“6亿人月入1 000元”的问题。

经济危机(现代的说法是经济衰退)是现代货币型市场经济固有的，并不只是资本主义经济的特征。经济危机的最终根源是“消费不足”所导致的生产过剩（现代的说法是产能过剩）。正如马克思指出的：“一切现实的危机的最终原因，总是群众的贫穷和他们的消费受到限制，而与此相对比的是，资本主义生产竭力发展生产力，好像只有社会的绝对的消费能力才是生产力发展的界限。”

经济增长始于消费增长，除非产品能卖出去，否则，私人部门不会投资，而产品销售取决于“社会的相对的消费能力”，即有支付能力的有效需求。因此，虽然投资可以刺激增长，但前提是重视对消费增长的预期(无论是公共消费还是私人消费)。如果采取刺激企业部门投资的政策以及政府财政开支集中于投资，忽视消费增长预期，就有可能引发新的生产过剩、企业负债率高企等问题，随后的紧缩又会导致企业销售困难、失业增加、企业负债率有增无减以及资金加速涌向房地产市场，房价飙升进一步加剧贫富差距，经济增长率下降，从而陷入“慢性萧条期”。2014—2019年我国经济面临的下行压力表明存在着陷入“慢性萧条期”的风险，而疫情加剧了这种风险。

四、疫情后重振中国经济的财政投资方向

那么，中国经济如何化解有可能陷入的“慢性萧条期”风险呢？我国的国家性质决定了我国不能采取极大浪费并具有破坏性的“军事凯恩斯主义”，我们只能通过持续提高劳动者的收入特别是低收入群体的收入解决最终需求问题，笔者姑且将之称作“人民凯恩斯主义”。

在笔者看来，目前的经济形势比“4万亿”投资前还要严峻。造成上述状况的根本原因仍然是总需求不足，特别是国内有效需求不足。国外市场对中国产品的需求增长缓慢，国内经济不景气导致进口下降，目前的状况可以一言以蔽之：有钱的不敢投资，没钱的节衣缩食。

继续采取大幅刺激供给的货币政策不仅无济于事，反而会加剧生产过剩。现在只能采取提高财政赤字率的财政措施，通过大幅增加财政支出从而提高劳动者的收入，增加解除人们消费后顾之忧的公共服务支出，促使家庭消费倾向持续提升，企业才会上调未来销售的预期，扩大投资并增加对工人的雇用，我国经济才能摆脱困境，并逐渐步入以国内大循环为主体的良性循环。

目前，我国私人部门在修复资产负债表：家庭在增加储蓄，企业在去杠杆。按照现代货币理论有关国家财政赤字等于私人部门净储蓄的基本定理，国家财政赤字只有在满足家庭增加储蓄和企业去杠杆的愿望之后，消费和投资才会再次兴旺起来。因此，笔者认为，今后十年我国年均财政赤字率只有提高到5%以上，才能摆脱目前的困境，并将中国经济再次带上中高速增长的轨道，从而迎来国内经济大循环的“黄金时代”。

但由于劳动人民旺盛的消费需求，当生产过剩问题解决后，通货膨胀将会成为我国宏观经济管理的主要挑战，为此必须“未雨绸缪”，在预防通货膨胀的技术创新、可再生能源革命和下一次工业革命的新产业等方面进行战略性投资。为此，笔者简要地提出以下几点有关中央财政支出的政策建议。

第一，较大范围地实施就业保障计划。

有了就业和收入的保障，劳动者才敢于增加消费。就业保障对消化过剩产品具有立竿见影的效果。所谓就业保障是指由中央财政出资并由地方政府和社会组织实施的一项计划，其核心思想是政府设定最低工资及社会保障等福利标准，并在这一水平上雇用所有准备好、有意愿并有工作能力但在市场经济部门找不到工作的非自愿失业劳动力。

黄逸江博士以2019年的数据测算，增加占该年GDP的1.58%的财政赤字就足以实施一个针对城镇所有非自愿失业者的就业保障计划(又称“中国绿色公共就业计划”)，从而消除该年2 427万的城镇失业人口，并带来3.13%～4.56%的新增GDP，将中国2019年的GDP增长率推至9.13%～10.56%的区间（见《现代货币理论在中国》第十三章）。

就业保障计划同样可以在解决农村失业人口问题和实施乡村振兴战略中发挥重要作用。历史经验说明，政府如果认为实施这种大规模的就业保障计划有困难，那么可以在失业状况比较严重的地区实施较大范围的就业保障计划，这样也会在降低失业率、增加有效需求、维护社会稳定和保护环境等方面产生明显的经济、社会和环境效益。

2020年4月，在国家领导人提出“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”新发展格局的构想之前，笔者在推荐黄逸江博士的研究成果时就指出：“在‘国内经济大循环战略’之下较大规模实施‘中国绿色公共就业计划’，中国就可以迎来一个至少年均GDP增长率在8%以上并长达二三十年的高速增长时代。”“它有利于改变目前我国中央财政赤字率过低而地方赤字率过高的不合理状况，建立起更加现代化的中央与地方关系。”

党的十九届五中全会提出，在“十四五”时期“着力提高低收入群体收入，扩大中等收入群体”，到2035年实现“中等收入群体显著扩大”。为了实现这一目标，笔者在2020年曾提出通过以不断提高就业保障人员最低工资为核心的“六亿人收入倍增计划”作为推动“中等收入群体显著扩大”和缩小收入差距的重要措施。低收入者的消费倾向最高，“六亿人收入倍增计划” 对于解决目前的最终需求问题具有决定性作用。

校园招聘助力大学生就业，图片来源：新华社

第二，大幅增加公共服务方面的财政支出。

公共服务支出是指国家财政在教育、就业、养老、医疗保健、儿童保育和公共住房等方面的财政投资。公共服务领域不能成为私人营利的名利场，特别是我国在面临出生率下降和老龄化社会到来的情况下更是如此。例如，在教育和儿童保育方面，我国民众负担较重。在公共服务支出方面，我国有许多问题需要研究，并亟待推出一系列解除消费后顾之忧的措施。

第三，通过中央政府的财政转移支付解决地方政府财政困难，这有助于稳定总需求，消化过剩产能。

自20世纪70年代以来，地方政府财政困难是一个世界性的现象，美国、日本、英国、

澳大利亚等莫不如此，其原因在于国家将主要的征税权赋予了中央政府，但大量的支出责任仍在地方政府。在我国，中央与地方财政关系的重塑是从1994年分税制改革开始的，这种改革虽然是必要的，但却迫使地方政府走上了通过土地财政和借贷解决财政收入不足的道路，而且这种土地财政制度最终导致了房价不断飙升和地方政府债务日益沉重。1994年的“汇改”和分税制改革共同奠定了中国特色的“地方政府竞争体制”，后者使国际大循环经济发展战略最终得到了彻底的实施。目前，土地财政及土地金融的困局说明，“地方政府竞争体制”已不适应以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。2024年是分税制改革和“汇改”30周年，只有深入讨论1994年的这两项改革在目前的适用程度并进行必要的改革，才能建立起适应新发展格局的中央与地方财政关系。在这方面，现代货币理论特别是功能财政原理可以提供许多启发。

但就解决地方政府目前的财政困难而言，最直接的办法是加大中央政府对地方政府财政转移的力度，这是中央政府应该承担的责任。地方政府作为货币使用者，只能依靠税收为其支出提供融资，在经济衰退时，税收大幅减少，支出却大幅增加，地方政府必然出现严重的财政困难。中央政府的财政政策空间不受其财政收入的限制，因此，中央政府应该承担更大的支出责任或给地方政府提供大规模财政转移支付，而不应放开地方政府债务约束来增加地方政府支出。特别是在目前的中国，教育等大部分公共服务方面的财政支出主要是由地方政府承担的，通过财政转移支付加大这方面支出并保证地方政府工作人员的工资及时足额发放，是增加有效需求的一个基本途径，比“发钱刺激消费”具有更合理的基础。

第四，在预防通货膨胀的技术创新、可再生能源革命和下一次工业革命的新产业等方面进行战略性投资。

因为国家垄断货币发行，所以其财政开支不存在缺乏资金的问题，但要受实际资源或通

货膨胀的制约。一旦实现充分就业，就可能发生需求型通货膨胀，但充分就业在现实中很少见。通货膨胀大都由供给短缺、战争和输入型通货膨胀所引发，犹如过去两年美欧国家的通货膨胀。中国2022年的居民消费价格上涨2%，其中部分原因就在于：即使是在输入型通货膨胀的挑战下，我国的产品过剩也会阻止通货膨胀的发生。

然而，随着笔者所建议的劳动者收入的高速增长，通货膨胀就有可能成为政策制定者的主要挑战，为此，我们必须未雨绸缪，预先布局，对降低通货膨胀的技术和产业进行投资（由于篇幅所限，此处无法讨论需求型通货膨胀的问题）。因此，在这里有必要指出的是，反思“4万亿”投资的缺陷并不是否定投资特别是在基础设施、核心技术、可再生能源革命和下一次工业革命的新产业等方面进行大规模投资的重要性和必要性（请见贾根良即将出版的著作《绿色智能工业革命：中国的战略与政策》） ，这些投资不仅对于降低产品和服务价格、预防通货膨胀具有重大意义，而且对于提高生产率、提高劳动者收入和应对气候变化等具有战略价值。这方面的投资还应包括降低价格的进口替代、兴修水利、农田基本建设、城市和乡村基础设施建设等方面的投资。例如，我国南方几乎每年都要遭受水灾，许多城市由于排水系统落后，一遇水灾就遭淹，这说明我国在城市基础设施建设上的欠账还是较多的，这些方面的投资也能为过剩的相关工业产品提供市场。

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