吴士存：美国是南海形势升温最大推手

【文/观察者网专栏作者 吴士存】

一、怎么看当前南海形势？

今年初以来，南海问题再次上升成为国际热点问题，但不应否认的是海上形势总体上仍然是稳定、可控的。“南海行为准则”（以下简称“准则”）磋商按照原定计划完成了案文第二轮审读，中国与东盟国家还通过了《关于加快尽早达成有效、实质性南海行为准则的指导方针》。在双边层面，中国和越南、菲律宾等国还建立了外交部门紧急沟通热线，并在双边层面开展了有成效的对话，这些都为南海形势的趋稳向好奠定了基础。

中国-东盟就加快南海行为准则谈判达成一致

但与此同时，南海形势出现了一些令人不安的变化。

第一，美国主导的南海军事化将成为影响南海形势和平稳定的最大消极因素。部分域外国家在南海各种形式的军事演习、连续不断地海空抵近侦察、大型作战平台频繁出入等军事行动超过了冷战结束以后的任何时期，这些军事行动大都是位于敏感水域和空域，明显是针对中国而来。同时，美国基于印太战略框架，加快重构在东南亚地区的军事部署步伐。除了目前已经获得的9个军事基地外，美军还计划增加在菲律宾的军事基地数量。这些基地从北部的吕宋岛延伸到中南部的巴拉望省。

第二，针对中国的“多边安全机制”在南海地区接二连三地出现。2021年以来，美国、日本、澳大利亚，以及南海区域内的部分国家之间，热衷于构建多边安全构架。美日印澳“四方安全对话”、美日韩、美英澳都是美国主导的安全“小集团”的具体表现形式。今年5月，美国和菲律宾签署了《双边防务合作指针》，9月美菲两国海军启动在南海的“联合巡航”。美国试图以“联合巡航”为基础，在南海构建美、菲、日、澳四国联动机制。这些安全“小集团”都是以中国为假想敌。

第三，声索国海上单边行动呈现新的发展形式。岛礁建设、争议海域的油气开发等单边行动加剧了争端国之间的矛盾。中国和菲律宾围绕黄岩岛、仁爱礁的对峙明显增加，根本原因是菲律宾试图依仗盟国的支持打破现状巩固和扩大既得利益。

二、是什么导致南海形势的变化？

南海问题的本质是争端国间的领土主权和海洋管辖主张的争议。导致南海争议扩大化和国际化的主要原因有以下几个：

首先，美国对部分声索国采取了偏袒性和纵容改变现状的南海政策。

美国的南海政策是基于维持霸权和阻扰中国海上力量崛起的需要，是以保持其在南海的力量存在和权力优势为目标。美国试图通过强化在南海的前沿军事部署和军事存在，增加中国维护地区形势稳定及在南海权利和利益的成本。

其次，部分声索国以实现利益最大化和固化既得利益为目标的单边行动，是影响南海海上合作推进的重要因素。

以2009年为起点，部分声索国从优先考虑各自利益和主张出发，不断以单方面行动干扰《南海各方行为宣言》（以下简称《宣言》）所达成的共识，打破了2002年以后形成的南海地区现状，争端国间的矛盾与分歧也由此呈现“螺旋式”上升趋势。

第三，部分国家缺乏足够政治意愿和彼此缺乏互信，使得危机管控和海上合作机制作用式微。

中国和东盟国家从20世纪90年代开始探索构建危机管控和海上务实合作机制，中方提出了成立海洋科研和环保、航行安全与搜救、打击海上跨国犯罪等三个专门技术委员会的倡议。然而，部分声索国为实现自身利益最大化，试图在“南海行为准则”案文达成之前制造更多“既成事实”，以及借助美国的支持，以单边行动取代了海上合作。上述行动直接导致了《宣言》框架下的海上务实合作进展缓慢。

10月22日，菲律宾船只擅自闯入中国南沙群岛仁爱礁邻近海域。6时14分，菲“尤娜扎·五月”2号游艇在我事先提醒告知情况下，又无视我多次明确警告，以不专业、危险方式，故意穿越我正常执法航行的海警5203舰舰艏，导致轻微擦碰。8时13分，菲海警4409船蓄意挑事，有预谋主动倒车，尾部与我停车漂泊的琼三沙渔00003船右舷发生擦碰，恶意碰瓷制造事端，升温现场局势。

三、教训及启示

第一，排除外部因素干扰是实现南海长治久安的不二选择。南海是地区沿岸国家的共同家园，归根结底还是需要中国东盟国家自己来守护，域外力量的介入只会使矛盾更加复杂难解，只会损害各国互信建设，破坏区域已有合作。

第二，唯有消除裁决的负面影响才能凝聚南海合作与规则制定的共识。

事实已经证明，2016年菲律宾南海仲裁案不仅无助于海上争议的解决，还给中菲关系、海上形势和周边国家海上合作造成了“挥之不去”的负面影响，同时也对地区国家长期通过和平谈判解决争议的努力，对中国同东盟国家推动《宣言》框架下的海上合作和“准则”磋商都产生了消极影响。地区国家对此应该有清醒认识，共同努力克服既有障碍，使地区国家重新回到合作与实现共同利益的轨道。

第三，南海危机管控机制建设比以往任何时候都更加迫切。

争端国之间应摒弃“单边主义”的旧思维，针对无人岛礁管控、争议海域的巡逻管控等议题，以《宣言》所形成的共识和原则为基础，以“准则”磋商为契机，在双边和多边层面健全危机管控机制。借助高级别的外交磋商机制、海上紧急事态的沟通热线、一线部门间的沟通渠道等，促进彼此的战略和政策协调，避免信息不对称导致的误判。

第四，落实《宣言》和“准则”磋商须同步推进，没有《宣言》的真正落实就不会有“准则”的最终诞生。

20年的实践已经证明《宣言》对于南海和平稳定和海上功能性合作发挥了不可替代的作用。推进“准则”磋商既是落实《宣言》的一部分，也是《宣言》的最终目标。“准则”制定如果半途而废，不仅意味着《宣言》落实不彻底，而且将使中国与东盟国家的政治互信受到不利影响，中国与声索国的关系也会因在南海问题上各行其是而受到冲击，南海也将再度沦为大国博弈的角斗场。

第五，海上合作水平是检验沿岸国互信和共识程度的“晴雨表”。

开展海上务实合作是《联合国海洋法公约》赋予沿岸国的责任和义务，也是《宣言》的主要目标。争端国之间可以根据《宣言》确定的海洋环保、海洋科学研究、海上航行和交通安全、搜寻与救助、打击跨国犯罪等五大合作领域，制定《宣言》合作任务落实清单，从已经取得共识的合作项目起步，遵循“小切口、低敏感、易起步、先双边后多边”原则，按“共识导向、成果导向”的思路将南海海上合作引向深入。

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