雷望红：“预制菜”进学校出问题，意料之中

【文/观察者网专栏作者 雷望红】

最近江西某地的中央厨房给当地公办幼儿园配送预制菜，因食物质量低劣、口感差、分量少、配送不及时，部分学生出现身体不适等问题，引起了家长的愤慨和投诉。这一新闻也再次引发公众对校园食品安全的关注。

学生们吃的预制菜午餐

当笔者看到这一报道时，心里暗想，果不其然真出问题了。

笔者在基层开展教育专题调研，在了解学生食宿情况时，就遇到学校领导和老师向笔者吐槽中小学食材统一配送所带来的种种问题——自学校食堂从自主经营转为公司化运营之后，校园食品安全变得更加不可控，潜藏着更多问题和风险。    

一、学校食堂自主经营模式

我国中小学食堂管理经历了很长一段时间的自主经营时光，在2011年实行“免费营养改善计划”几年之后，出于种种原因，一些地区的学校逐渐结束了食堂自主经营模式。

在自主经营期间，学校自主采购，自主安排菜谱，自主聘请厨师，自负盈亏。一般情况下，学校会就近找一些农户购买蔬菜、在附近的屠宰场购买肉食，米面油则找本地区相对大型的供应商购买。

在本地区内购买学校食堂食材有几个方面的好处：

一是确保食材新鲜。学校在食堂自主经营期间，一般是1-2天购买一次食材，蔬菜肉类基本上都是新鲜的，土豆、萝卜等易储存的食物可能一次性买得多一些，但是基本可以保证不会过期或腐烂。

二是价格便宜。由于学校是直接从农户或经销商手中购买，没有二道贩子或三道贩子，且学校相对于散户或其他组织而言规模更大，更加稳定，因此在价格上具有谈判优势，比市场价格还要便宜。有学校领导曾跟笔者抱怨，原来学校食堂自主经营期间，一斤大白菜只要2毛钱，后来县里公司统一配送之后，一斤大白菜要2块钱。

三是可以灵活调整菜谱。由于食堂的食材主要依靠本地供应，因此具有一定的应季性，即当地什么季节吃什么蔬菜。比如南方省份夏天多吃黄瓜、豆角、丝瓜、冬瓜、茄子、番茄，冬天多煮萝卜、大白菜、菜薹、土豆。学生在学校吃的食物，与家里的食材差别不会太大。

从本地农户手上购买食材，会有人质疑农残达标问题。其实相比于本地大户种植或外地运输的蔬菜，本地小农种植的食材反而更安全，因为吃这些食物的学生中可能就有菜农自己的子女、孙辈或亲友。

在教育部门对学校管理不太严格的时期或地区，一些学校会自己种植蔬菜甚至养猪，由食堂的师傅们负责打理，学校的剩菜剩饭用于喂猪，所喂养的猪既可以用于现场教学，也可以宰杀后给学生吃。笔者2018年在广西一所乡镇中学调研时，该校就在校园的一个角落建有一个养猪场，养殖的猪专门供学校师生食用。2023年学校举办学生厨艺大赛，获奖者的奖品就是学校养殖的猪肉。

五花肉晾在学校草坪上，将作为奖品奖励给学生厨艺大赛的获奖者（作者供图）

学校举办学生厨艺大赛（作者供图）

学校自主经营食堂模式之所以会被质疑甚至取消，主要是因为教育管理部门严格执行中小学校财务制度的结果。

《中小学校财务制度》第十条规定，中小学校食堂应当坚持公益性和非营利性原则。学校自主经营食堂为学生提供就餐服务的，财务活动纳入学校财务管理部门统一管理，可在学校现有账户下分账核算，真实反映收支状况，并定期公开账务。如有结余，应当转入下一会计年度继续使用。

不可否认，学校自主经营食堂期间，不少学校形成了私设的小金库。小金库依靠食堂运营中节流下来的资金给老师们增加福利，比如用于教师聚餐、出游或发放教学奖励等。从法理上来讲，这一做法确实不符合国家规定，在某种程度上侵犯了学生利益；而从情理上来讲，有助于润滑教师之间的关系，形成教师之间的正向竞争，激发教师的教育管理积极性。

不过，自实行免费义务教育之后，学校要依靠上级的转移支付保证运行，上级部门要对学校的财务进行严格监管，不再允许设置小金库。随着学校财务管理制度日益规范化，学校逐渐失去了小金库的空间，大多数学校食堂管理回归“保本不盈利”的原则，将食堂资金用在了学生身上。

自主经营食堂也会存在腐败的风险，即食堂自主经营中的获益主体不是全体教师队伍，而是控制食材采购的少数个别人。食堂存在腐败与否，不同学校之间存在差异，关键是靠学校领导的自觉。有的学校领导以学生为本，就会坚决杜绝此类腐败行为的发生，将有限的资金用在确保和改善学生伙食上。

笔者还记得自己读小学期间，因高年级学生课业紧张，学校专门为高年级学生和外地老师开办了食堂，每顿饭一块钱，虽然食堂条件特别差，厨房是20世纪60-70年代村集体建设闲置下来的民房，使用的还是土灶台，但是食材很新鲜，做饭的大爷手艺特别好，油水多，香喷喷的，一份酸辣土豆丝可以干一碗饭。

上初中之后，学校的食堂环境依然很差，没有餐桌椅，伙食变成了大锅饭，味道不算很好，但价格也不高，一顿饭1.1元。学校会经常变换花样，学校早餐主打包子、馒头、花卷，一周会有一次吃榨菜肉丝面的机会——我们特别期待这顿早餐，常攒着方便面里的调料包等着。初中学校分管后勤工作的副校长每天会在食堂陪着我们吃饭，也跟我们吃同样的饭菜，后来才知道，这叫陪餐制。

当然，有些学校因食材供应存在个人腐败问题，学生的伙食惨不忍睹，食物浪费极为严重，但这种情况是少数。加速学校食堂自主经营模式瓦解的重要因素，是学校食品安全事故的发生。一些学校自主经营和自主管理过程中，出现了发霉的蔬菜、学生中毒事件等，一经网络曝光，形成了扩大效应，由此引发教育管理部门对学校食堂管理监督问题的思考。

上文提到，学校自主经营是否盈利，主要依靠学校领导的自觉自律。由于一个区域内学校众多，教育管理部门客观上无法做到细致监管。一方面是因为存在监管时间差，即学校几乎每天都要供应餐食，但是领导检查不可能时时在场（为了提高在场的密度，一些地区要求食堂安装摄像头，并实行“食品留样制度”）；另一方面检查主要是形式检查，即主要是看材料、看食品留样情况、看即时的现场环境等，实际上也检查不出啥。因此，在食堂安全管理上，学校负责后勤的领导必须细致负责，不然就容易出现问题甚至事故。

近些年，网络上报道了一些食品安全事故，一些学校确实是因为自主经营未尽到应尽的责任，从而带来一些问题。一经报道之后，部分个案就扩展到对于学校群体的质疑，进而对自主经营模式进行了反思和改变。江西某地出事的中央厨房，即是对学校自主经营管理权上收之后，形成的公司化供应模式中的一种。

二、公司化运营模式

公司化运营模式是否好呢？在改革者看来是不错的。

对于教育管理部门而言，他们在学校食材供应上关注的核心问题是食品安全。为了确保食品供应不出事，就要做到方便监管，对一两个大公司的监管，从理论上来讲比对几十、上百所学校监管更加容易。因此，很多地区就将学校食堂食材采购权甚至餐食供应权上收，由教育局面向相关公司统一招标，由公司统一购买、统一配送。

最初较为流行的模式是教育局统一向不同的食材供给主体采购，现在逐渐流行中央厨房模式。这是餐饮制造业中一种流行的模式，可以在单一用餐时间中提供超过千人的餐点，餐食是熟食供应或者仅需简单加热的预制食材。

教育管理部门将学校食材采购权上收之后，看似可以消灭腐败，风险防控压力也更小了。事实却证明，教育腐败变得更加严重，风险则以潜在的方式出现。

由于推行集中配送，一个地区的中小学少说有几十所，多者有100-200所。假设一所学校学生500人，每人每天的食材成本为10元，一年上课时间200天，那么一所学校的食材支出就有100万。全县区的学校若都由一两家公司（中央厨房）配送，其中的利益之大可想而知。尽管明面上实行的是公开招标，但是众所周知，招标并非完全公开透明，若无强大的人脉关系和大力投入是不可能中标的。

之所以统一配送制度被一线领导和教师诟病，其中一个非常重要的原因是其中存在着严重的腐败问题。笔者在中部省份一县城调研时，发现不少老师都知道食材配送公司的老板与当地主政者有关系，只是敢怒不敢言，有苦无处诉。

公司化统一配送之后，腐败行为变得集中而显性，而风险却变得弥散而隐性。

由一两家大型公司统一配送，但是这些大型公司有的本身就不是生产蔬菜、肉类的公司，而是一个平台公司；有的公司虽然自身生产部分食材，但是并不能做到样样供应，部分食材也得从其他地方购买。购买层级增加，配送公司、经销商和生产商都要挣钱，成本必然增加。

这还是次要的，重要的是，当一两家公司要为全县中小学配送食材时，一是品种不会太多，因品种增多会提高成本，降低规模效应产生的利润；二是不可能做到每天配送，只能隔几天配送一次，普遍周期是一周配送一次，食物的新鲜度必然因此受到影响。

配送公司为了减少可见的食物腐烂风险，采取了一些策略，比如：常年配送不易腐烂的蔬菜，如土豆、萝卜、大白菜等；将新鲜的菜蔬切好装盒，将腐烂部分切除；再或将肉食切好冰冻等等。如此一来，公司配送的菜肴既看不出问题，装盒后的食材美观又易搬运。

对于公司而言是没什么风险了，但是风险却转嫁给了学生。由于公司统一配送的食材时间较长，即使做了保鲜处理，但是与真正新鲜的食材相比，差别还是非常大的，在烹饪之后一吃就能感觉出来。

笔者在一所乡镇中学调研时，主动提出去学校食堂吃饭，校领导委婉拒绝，告知笔者学校自统一配送预制食材之后，学校食堂的水平直线下降，师生都觉得太难吃了，学生浪费更加严重，老师们只好自己买电锅抽空在宿舍做饭。

在另一所乡镇中学，笔者上午访谈结束，下楼时碰到一群男生端着饭碗在楼梯转角处吃饭。我本想看看他们吃什么菜，结果发现他们碗里只有白米饭。我好奇地问其中一个男孩，为什么不打菜？他说食堂的菜太难吃了，像猪食，然后默默地从口袋中掏出一包盒装萝卜脆，其他学生都围着他要萝卜脆。

学生们自带“萝卜脆”配饭吃（作者供图）

学校食堂难吃，老师们无法改变制度，尚且可以自我压榨时间、经济和金钱实现自给自足，但是学生们却承担了统一配送食材之后的食品安全风险，即弃之不食带来的营养不良风险和食用不新鲜食材带来的潜在身体风险。

学校其实同样承担了潜在风险：因学校无法监管公司配送前的环节，一旦公司以规范化的产品将食材交付给学校之后，学校就要承担食材放置期间和学生饮食之后的风险。

有些公司在配送食材时，对于鲜切时蔬和冻肉不标明生产日期和保质日期，学校食堂管理人员心里完全没底，不知道到底能吃到什么时候、什么时候未用完就要丢弃，也不知学生吃了之后是否会出现问题。然而，一旦食材进入学校，之后出现任何问题，几乎都由学校来背锅担责。

所以，实行公司统一配送之后，校领导和食堂管理人员的心一直吊在嗓子眼，面临着各种自身无法把握的不确定性，生怕哪天出事——现在采购主体不是他们，他们又与教育管理部门和配送公司之间存在着严重的信息不对称，哪里能够把握得了风险呢。

由此看来，从学校自主管理食堂到公司统一配送，看似是为了规避风险，实则是将风险隐性化，将风险分摊到了学生和学校身上，而配送公司及其背后的力量成为了利益最大化、风险最小化的受益主体。

三、作为平衡机制的半市场化模式

学校食堂自主管理和公司统一配送是学校食材配置权中分权和集权的两个极端。前者权力过于分散，教育主管部门难以监管，容易将食堂财政剩余权转变成小公或小私的利益；后者权力过于集中，教育主管部门看似可以进行监管，但是实际上形成了诸多潜在的风险，同时也容易形成更大的腐败。

我们也许可以探讨一种中间模式，平衡分权与集权之间的关系。有两个可能方向：

一个是更加倾向于分权的方案，可以将食材购买权和餐食供应权还给学校，食堂交由学校自主管理和运营，教育管理部门加强对食材的抽检和对财务的管理，既有的技术手段完全可以保障这两项监管事项的落实；

另一个是倾向于集权的方案，继续由公司统一配送，但是增加更多的配送主体，由学校、学生和家长针对不同公司的食材品质、配送服务等关键事项进行打分，实行公平的竞争淘汰机制，高分者在下一个竞标周期留下，低分者淘汰，如此既可以降低成本，也可以形成对配送公司的外部监督，倒逼他们进行自我管理和自我约束，提高服务品质，并降低腐败的可能性。

人们常说，民以食为天。青少年的食不仅是他们自己的天，也是家庭的天，更是国家的天。青少年吃不饱、吃不好，影响的可是国民的身体素质和国家的未来。因此，学校食堂管理制度和食材采购制度的优化，可是关乎青少年成长发展的天大问题。

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