梅新育：地方债压力下，贵州如何突围？

【文/观察者网专栏作者 梅新育】

在当前国际金融市场上对中国的投机性攻击中，地方债风险是看空中国派最大的理由之一；而在当前的国内地方债危机中，贵州即使不是风险最大的省份，至少也是风险最大的省份之一。

早在4月12日，贵州省政府发展研究中心官网发布一则简短公告《化债工作推进异常艰难，仅依靠自身能力已无法得到有效解决》，当即引发了相当大的震动：

“近期，省政府发展研究中心财税金融研究处先后赴贵阳贵安、遵义、毕节、六盘水等地开展了化解贵州地方政府债务情况专题调研。调研发现，债务问题已成为摆在各地政府面前重大而又亟需解决的问题，但受制于财力水平有限，化债工作推进异常艰难，仅依靠自身能力已无法得到有效解决。下一步，调研组将根据了解到的实际情况和各市县反映的突出问题，积极向国研中心争取智力支持，为化解贵州地方政府债务提出差异化、可操作的建议。”

2019——2021年贵州各地州市政府负债率情况（单位%）

时过4个半月，8月28日晚上，中央纪委国家监委官宣贵州省委原书记孙志刚落马，因涉嫌严重违纪违法而接受中央纪委国家监委纪律审查和监察调查。

这不由让外界又多了一层联想。

一、地方债危局，无改基础设施建设先导路线的正确

首先，我们需要认识到，尽管贵州经济目前陷入地方债危局，但此前多年其奉行的“以基础设施建设为先导、带动特色产业发展”路线是正确的。没有这条路线，贵州不可能摆脱极端贫困和人均GDP长期全国倒数第一的困境，更不可能将某些特色产业发展到全国同行业前列。

千百年来，这个西南省份以“天无三日晴，地无三里平，人无三分银”而闻名中国社会，晚清咸丰、同治年间1860年代，贵州一省财政储备金库（藩库）存银多年只有80余两，不足以当用，索性不予提用，充作“镇库”，[1]以至于中国社会上提及贵州，就是自然条件恶劣、发展水平滞后、居民极度贫困的“干人”形象。

新中国成立后，虽然与整个国家一同经历了长足发展，但在各方面条件制约之下，贵州人均GDP水平仍然连续多年挣扎在全国倒数第一的位置上，贫困问题令人触目惊心。2010年，贵州农村贫困人口1521万，占当年末贵州常住人口总数（3479万）比例高达44%。[2]是整个国家的工业化为贵州这个后发省份创造了发展机遇，是基础设施高强度发展赋予了贵州赶上国家发展快车的能力。

在国家推进工业化建设的大背景下，贵州的发展环境与此前千百年相比发生了根本变化，尽管贵州不适合复制沿海的制造业发展路径，但传统农业社会的发展障碍已经摇身一变成为珍贵资源，甚至是不可复制的资源。

传统农业社会中，贵州的自然条件既不利于大规模种植粮食作物自给自足，也不利于从省外获得稳定的粮食供应。但在中国的工业化进程中，伴随大量公路铁路和桥梁等基础设施建设的推进，贵州很大一部分粮食需求完全可以依靠省外供应解决，而独特的自然环境反而正适合发展某些特色经济作物如茶叶和多种水果种植业，其收益不下于主粮作物，倘若再经过加工，其增值还要成倍提升。

贵州铜仁发展的特色茶产业

同时工业社会也创造了新的、更高层次的有支付能力的有效需求，为相关产业发展创造了机遇。类似老干妈的产品在传统农业社会是不可能做大的，正是在国家工业化进程中为满足流动人口需求才创造了这种如今风靡世界的食品，并带动了这个食品品类的发展。

不仅如此，工业化带来的全国整体生活水平的提高还创造出了庞大的旅游消费市场。1994年，国内旅游人数为5.24亿人次，旅游总花费1023.5亿元；而到了2017年，国内旅游人数上升至50.00亿人次，旅游总花费45660.7亿元。[3]

   文旅部统计显示，今年上半年国内旅游总人次23.84亿，同比增加9.29亿，同比增长63.9%，且增幅逐季放大，一季度国内旅游总人次12.16亿，同比增长46.5%，二季度国内旅游总人次11.68亿，同比增长86.9%。上半年，国内旅游收入（旅游总花费）2.30万亿元，比上年增加1.12万亿元，增幅高达95.9%。[4] 疫情结束后的旅游消费正在迅速恢复。

贵州独特的自然景观在过去是发展障碍，但是在现在却是优秀的旅游资源。如果能与当地特色农业、特色工业（如酿酒）相结合，其经济价值还要成倍翻番。

此外在高新技术领域的大数据产业，贵州的气候也为其数据服务器中心的发展提供了有利条件。

……

因此正是在我国的工业化发展进程中，贵州人均GDP实现了赶超，2014年以26437元超越甘肃的26433元，摆脱了几十年来人均GDP全国倒数第一的位置。反映到人民生活上，最突出的成果与表现就是贵州农村贫困人口数量及其占贵州常住人口比例连年急剧减少：

2010年，贵州农村贫困人口1521万，占当年末贵州常住人口总数（3479万）的比重高达44%；[5]

到实现全国全面脱贫前夕的2019年，贵州农村贫困人口53万，占当年末贵州常住人口总数（3623万）的比重降至1.46%。[6]

2020年，我国实现全面脱贫；2022年，贵州全省脱贫县农村居民人均可支配收入达到13569.4元，在疫情期间仍比上年（12702.8元）增长6.8%。[7]在中国全面脱贫的伟大成就中，贵州的成绩毫无疑问堪称辉煌华章。而贵州脱贫的最大功臣毫无疑问正是以基础设施建设为引导，发展特色产业的指导路线。

二、 汲取教训，期待贵州突围再出发

在正确全面认识看待此前多年奉行的“以基础设施建设为先导、带动特色产业发展”路线的基础上，我们更需要正视已经迫在眉睫的地方债危机及其根源，以及威胁贵州长期可持续发展基础的问题，在此基础上才能汲取教训，解决问题，甚至化坏事为好事，藉此建立更符合客观经济规律和社会规律要求、更高效的体制和干部、社会精英队伍，树立更实事求是、更符合客观经济规律和社会规律要求的社会共识，从而为贵州更加长期可持续、更大的发展奠定扎实基础。

贵州地理区位相对偏远，又是民族区域自治地方最多的省份之一。在贵州全省17.6167万平方公里面积中，有黔东南、黔西南、黔南三个自治州，面积合计7.3338万平方公里，占贵州全省总面积的41.6%。截至2022年底，在贵州全省88个县级行政区中，有11个自治县，占其县级行政区的1/8，占全国自治县总数（117个）的近1/10，仅次于云南（29个）、广西（12个），位居全国自治县数第三多省份。在非法定民族区域自治地方的自治乡一级，贵州现有的全部314个乡中，有192个是民族乡，占全国民族乡总数（957个）的1/5还多。[8]

这样的地方要发展，大规模基础设施建设必不可少。但就总体而言，贵州要摆脱当前困局、实现长期可持续发展，存在两大障碍或风险，其一是显而易见的过度负债投资导致其负债率过高，且房地产等投资规模过大，烂账过高；其二是民族政策有问题，加分等少数民族优惠政策过于激进导致大量“汉改少”等一系列问题。而且，这两个问题相互之间又是联系的，如果当地投资决策不是基于客观经济规律，而是基于别的想法而将固定资产投资大量投向“少数民族文化”之类主题的项目，即使不考虑政治方面的问题，单从经济角度看，这类项目也绝大多数必定耗资巨大但门可罗雀，从一开始就没有希望通过商业经营收回投资。其中的典型就是闻名全国的黔南州独山县债务及其“天下第一水司楼”烂尾项目。

独山县“天下第一水司楼”已经成为最大烂尾楼

独山县债务及其“天下第一水司楼”项目就是这样从一开始就把多种错误犯全了，从而不可避免地走向爆雷、烂尾命运，为全国提供了一个轰动全社会的地方重债“破产”案例，“天下第一水司楼”成为全国最著名烂尾楼之一。

同样的问题不仅存在于独山县一地，同在黔南州的三都县也是如此：

独山县每年财政收入不足10亿元，原书记潘志立被免职时债务高达400多亿元，绝大多数融资成本超过10%。根据贵州黔南州政府网站2020年7月16日发布的《关于独山县三都县有关历史遗留问题整改工作的情况通报》，截至2020年6月末，独山县政府债务余额135.68亿元，三都县政府债务余额97.47亿元，其余为企业债务等。

应该承认，独山县、三都县举借的债务资金绝大多数用于基础设施、脱贫攻坚、民生工程等项目建设，发挥了一定正面作用，对此不宜全盘否定；但这两个县举借的债务中相当一部分投向了形象工程、政绩工程，而这些主题不乏荒诞捏造之处，最终压垮了这些地方的财政经济。

《关于独山县三都县有关历史遗留问题整改工作的情况通报》点名批评独山县原县委书记潘志立、三都县原县委书记梁嘉庚盲目融资举债建设毋敛古城、水司楼、赛马场等政绩工程、形象工程，其中“天下第一水司楼”号称“世界最高最大最壮观水族建筑”，但“水族建筑”这个概念站得住脚吗？应该实事求是，盲目拔高最终只会制造笑柄。

潘志立、梁嘉庚落马后，“天下第一水司楼”等耗费巨资的项目沦为不良资产。黔南州《关于独山县三都县有关历史遗留问题整改工作的情况通报》提出，要化解债务，“对独山、三都两县防范化解地方政府性债务风险进行指导规范，盘活土地资源拓宽偿债来源，整合优质国有资产盘活化解债务，创新资产处置途径提升资产变现效率”；但在实践中，独山县、三都县对“天下第一水司楼”等项目一再降低要价，仍然难以脱手。

回顾总结错误、失误，不是单纯为了追究责任，更重要的是汲取教训，避免延续和再犯同样的错误，由此才能消化过度重债的存量，避免制造增量，逐步化解负担，重启发展动力，最终在发展中彻底解决问题。

三、贵州化债，自我革命比中央支援更重要

化解地方债风险是当前财政工作的重点之一，财政部8月30日发布《2023年上半年中国财政政策执行情况报告》，提出要“完善地方政府专项债券项目管理，严禁将专项债券用于各类楼堂馆所、形象工程和政绩工程以及各类非公益性资本支出项目，严格执行违规使用地方政府专项债券处理处罚机制”，要“进一步压实地方和部门责任，严格落实‘省负总责，地方各级党委和政府各负其责’的要求”，要“紧盯市县加大工作力度，妥善化解存量隐性债务，优化期限结构、降低利息负担，逐步缓释债务风险”，以及“坚决查处新增隐性债务行为，终身问责、倒查责任，防止一边化债一边新增”，这些方针对贵州是非常有针对性的。

用“支出收入比”（本级财政支出/本级财政收入×100%）指标衡量地方财政支出对转移支付的依赖度、亦即中央财政对其转移支付援助的力度，这项指标大于100%，表明地方本级财政赤字，需中央财政转移支付弥补；指标越高，表明地方财政支出对转移支付的依赖度越高，亦即中央财政对其转移支付力度越大。

以一般公共预算收支分别作为财政收支指标，我整理计算了2017—2022年间贵州地方财政支出收入比指标，在284%—337%之间波动，亦即贵州地方财政这些年每年本级支出是本级收入的3倍左右，这一指标比对应年份全国地方财政总计指标高100个百分点左右。中央财政对贵州财政的支持，由此可见一斑。

除此之外，贵州还享受了来自东部沿海地区的对口援助。自1996年8月起，中共中央、国务院决定，大连、宁波、青岛、深圳对口帮扶贵州；2013年2月，新增上海、苏州、杭州、广州4个城市对口帮扶贵州，这8个发达城市“一对一”对口帮扶贵州除贵阳市以外的8个市（州）。

贵州省政府发展研究中心《化债工作推进异常艰难，仅依靠自身能力已无法得到有效解决》公告称，贵州“化债工作推进异常艰难，仅依靠自身能力已无法得到有效解决”；在贵州的具体化债过程中，中央给予一定的支持是可以预期的，但更重要的是贵州自身要有自我革命的决心与行动。

多年来中央对贵州地方财政的转移支付支持力度相当大，但国内外长期以来的经验教训表明，长期持续的超强力度转移支付会消除受援地产业自我发展的内在能力与动力，贵州上下需要下决心通过化债阵痛实现凤凰涅槃，此建立更符合客观经济规律和社会规律要求、更高效的体制和干部、社会精英队伍，树立更实事求是、更符合客观经济规律和社会规律要求的社会共识，从而为贵州更加长期可持续、更大的发展奠定扎实基础。

期待贵州突围，行稳致远。

注释：

[1] 严中平主编：《中国近代经济史（1840—1894）》（上册），第553—557页，人民出版社，2001年第2版。

[2] 国家统计局：《中国统计摘要—2017》，第68页“分地区农村贫困人口”，第19页“分地区年末常住人口”，中国统计出版社，2018年。

[3] 国家统计局：《中国统计摘要—2018》，第139页“国内旅游情况”，中国统计出版社，2018年。

[4] 文旅部官网统计信息发布链接：https://zwgk.mct.gov.cn/zfxxgkml/tjxx/202307/t20230713_945923.html。

[5] 国家统计局：《中国统计摘要—2017》，第68页“分地区农村贫困人口”，第19页“分地区年末常住人口”，中国统计出版社，2018年。

[6] 国家统计局：《中国统计摘要2020》，第69页“分地区农村贫困人口”，第21页“分地区年末常住人口”，中国统计出版社，2020年。

[7] 国家统计局：《中国统计摘要2023》，表1-1“分地区行政区划”，第1—2页，中国统计出版社，2023年。

[8] 国家统计局：《中国统计摘要2023》，表6-14“中西部22省（区、市）脱贫县农村居民人均可支配收入”，第68页，中国统计出版社，2023年。

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