塞巴斯蒂安·豪哥| 共鸣有限：非洲对“南南合作”的实际态度

【文/塞巴斯蒂安·豪哥，翻译/国政学人】

1.引言

“南南合作”用于描述发展中国家在各领域的合作关系。20年以来，它作为一个术语，在学术界和政策界都愈发流行。“全球南方”通常被理解为全球主要发展中国家和地区所在的亚洲、非洲和拉丁美洲，因此，关于“南南合作”的大量讨论也主要围绕这一“三陆空间”开展。值得一提的是，中国和印度逐渐兴起为发展合作资源的提供者，不仅拥有日益增强的政治经济实力，更在政府层面直接推动南南合作，这是国际政策中扩大使用“南南合作”相关表述的推动力。与此同时，许多拉丁美洲国家通过建立一系列次区域和跨区域机制（sub and cross-regional mechanisms），也积极推动“南南合作”并使用相关表述。

然而，“南南合作”相关表述的使用情况并不均衡，且相关术语在联合国和北方国家的交流场合里的使用频率远多于多数发展中国家的交流场合，**证据表明，非洲学术界和政策界并未走在“南南合作”相关话语使用的最前沿。**作为南南合作的受益方，非洲国家在相关讨论中被频繁提及，但非洲各国政府本身是如何使用“南南合作”相关话语来理解国际关系还有待研究。

联合国世界粮食计划署与中国外文局签署了关于加强南南合作的谅解备忘录 图自：联合国世界粮食计划署

本文作者研究了非洲的利益攸关方使用“南南合作”相关表述的程度、场合和原因，以及这一使用情况的影响。在公开文件之外，本文还参考了2017-2021年间对非洲政府、民间社会组织、区域机构和联合国代表进行的150次半结构化叙事访谈。

首先，作者简述了国际合作框架的使用（frame usage）及效果（frame effect），提出由多边、区域和双边层次组成的三步分析法。随后，作者通过检验，对非洲国家在联合国等多边场合的参与情况、非洲国家内部及其与中印两国的区域合作情况、赞比亚与中国的双边合作情况进行了逐层分析。在实证分析的基础上，作者讨论了“南南合作”话语使用的影响，及其在不同层次内和层次间的转变。作者发现，非洲的利益攸关方主要在联合国等多边场合提及“南南合作”，这是因为这些场合对相关话语使用有所要求或有所预期；而在区域和双边层次，他们则更多地使用“泛非主义”、“X+非洲”等其它话语，多数情况下并未使用“南南合作”相关话语。

2.国际合作的研究框架：一个三层分析路径

框架有助于个体和群体增进对经验的认识。由于问题的建构方式会影响人们的行为，框架分析侧重于话语和行动之间的联系。一方面，对框架使用的关注需了解框架的使用方式、使用者、使用场景和使用目的。另一方面，框架效果涉及具体实践中特定框架的影响。战略性框架使用的目的通常是在目标受众间产生共鸣。

在不同层次，框架使用和框架效果各有不同。在国际合作框架研究中，作者采用以多边、区域和双边框架实践为中心的三层分析路径。在多边层面，成员国的谈判语言、国际官僚机构报告中推广的术语或新建组织实体的名称都提供了对主导框架的洞察。在区域层面，区域内合作计划、区域一体化进程或跨区域合作（例如洲际会议和参与倡议）是框架发挥作用的空间。在双边层面，两国通过外交委员会（diplomatic commissions）或联合合作计划（例如通过技术和财政援助项目实施）来展示它们之间的关联方式。多边-区域-双边框架提供了一个三步分析法，用于分析与政府间合作高度相关的各互动层次框架使用和框架效果。

3.多边框架：对“南南合作”普遍性的务实态度

“全球南方”中跨区域合作的起源通常可以追溯到1955年的万隆会议。“南南合作”在20世纪70年代和80年代被首次提及，动员了发展中国家团结一致。在众多多边场合中，部分学者观察到“南南合作”话语的重要性主要在联合国场合扩大，从而质疑“南南合作”是否仅仅是联合国技术官僚提议的口号或修辞。事实上，发展中国家之间的多边合作在80年代后期确实有所下降，因为全球经济衰退和冷战结束促使多数国家将重点放在其国内发展挑战上。

全球发展中国家“南南合作”的起源可以追溯到万隆会议，图为周恩来总理在会议中发言

然而，在20世纪90年代，“全球南方”的跨区域和次区域合作开始扩大，随后随着中国、印度、巴西和其他“新兴经济体”在21世纪初的崛起而迅速发展。在这一阶段，南南合作的特点是发展合作、基础设施融资、贸易和外国直接投资的大量流动。在此背景下，多边场合对“南南合作”的提及显著增加。在过去20年里，在明确以“南南”话语为中心的政府间框架的基础上，相当多的联合国实体建立了促进和支持“南南”联系以及“三角合作（triangular cooperation）”的结构。

77国集团及其成员国积极推动了多边“南南”空间的扩大。中国和印度在其中的领导角色尤为突出，并促成77国集团用“南南合作”表述取代联合国原有的“发展中国家间的技术合作”表述，这突显出“南方”成员国的合作范畴已从技术问题合作外溢到更多领域。近年研究表明，“南南合作”作为一种多边合作中高度制度化的框架，已经成功地进入了全球议程，得到联合国的正式承认，得到了大量成员国的支持，并通过战略、工作计划、筹资框架和以其命名的组织实体正式制度化。从每年的联大决议到联合国的专职部门（联合国南南合作办公室），再到其日益增长的影响力，“南南合作”已成为一个日益壮大的组织实体。

相比之下，非洲的政策制定者似乎对多边场合“南南合作”框架的参与微乎其微。虽然非洲国家有时主办关于“南南合作”的多边会谈，但这些主办者大部分被含蓄地视为“南南合作”中的被援助者。公开信息表明，在描述其与其他发展中国家的跨区域或次区域伙伴关系时，非洲代表一直不愿使用“南南”（South-South）一词。除了南非通过IBSA（India-Brazil-South Africa，印度-巴西-南非）对话论坛和金砖国家组织明确参与“南南合作”之外，非洲国家并未在多边场合中积极使用这一框架。

在各国驻联合国的外交官中，亚洲外交官明确倡导“南南合作”，但非洲外交官并不以“南南合作”的拥护者自居，在多边场合对“南南合作”制度化框架产生的共鸣有限。可以说，“南南合作”并不是非洲外交官发挥自己作用和立场的核心，但当利益相关者参与积极推广“南南”话语或被认为希望非洲人明确提及“南南”时，他们同样也会务实地提及“南南”话语。

联合国网站介绍“什么是南南合作？为什么‘南南合作’如此重要？”

这种模式背后有多种制约因素。一些非洲外交官认为“南南合作”议程总体上是有益的，因为“它为发展中国家的需求对接了更多的空间和资源”，但由于“南北”关系的日益政治化，大多数代表倾向于谨慎使用“南南合作”的表述。**在联合国，“北方”成员国经常要求“南方”援助国强化“南南合作”的概念界定和问责制，并增加它们对全球发展问题的贡献，但中国和印度倾向于保持“南南合作”现有的广泛性和包容性。**在这一背景下，非洲外交官往往认为没有理由“纵身跃入南南合作讨论”。

4.（跨）区域框架：“泛非主义”和“X+非洲”胜于“南南合作”

在跨区域合作中，非洲国家是与中国、印度或其他“南方”伙伴建立合作的最大受益者之一。南非不仅作为金砖国家和IBSA联盟的一部分，而且作为其他非洲国家的“南南合作”资源提供者，受到了极大的关注。在区域范围内，非洲相互审查机制（African Peer Review Mechanism）以“南南合作”为名组织了论坛会议，从比较视角讨论与发展有关的问题。2019年，非洲联盟开发计划署/非洲发展新伙伴关系和联合国开发计划署联合发表了“第一份非洲南南合作报告”（‘First African South-South Cooperation Report’），并称赞这份报告是“南南合作”的一个重要里程碑，展现了非洲国家的重要贡献。

尽管非洲与“南南合作”话语使用有以上的明显关联，其在交流过程中也尝试推进“南南”框架，但许多公开信息表明，大多数非洲国家并未将明确使用“南南”相关表述制度化。同样，非洲相互审查机制的“南南合作”活动以及少数非洲国家对“南南合作”全球性讨论的参与只在过去几年才开始，且联合国在其中扮演了重要角色。这一“南南合作”表述似乎是一种输入现象，得到了联合国各实体的积极支持，但未必符合非洲的框架做法。

“南南合作”话语使用的这种边缘现象也反映在非洲内部合作的关键框架中。非洲联盟《2063年议程》中完全没有提到“南南合作”相关表述。相反，“泛非洲主义”、“非洲复兴”和区域“一体化”等话语一直是分析非洲内部合作的突出框架。

1945年，第五届泛非主义大会在英国曼切斯特召开，前排右一为加纳首任总理夸梅·恩克鲁玛

在与中国和印度等国进行跨区域合作时，非洲也采取了类似的合作框架。中非合作论坛和印非论坛峰会有时会提及“南南合作”，但也只是泛指全球进程从未将其作为一个关键框架。相反，中国和印度都利用各自的跨区域对话机制建立了“X+非洲”模式，这一模式的核心并不依赖“北方”或“南方”的相关话语。

5.双边框架：超越“南南”的合作

对“南南合作”话语的务实性使用也体现在双边层面。虽然非洲政府高级代表在联合国讨论其与亚洲或拉丁美洲国家的关系时使用 “南南 ”术语，但越是接近执行层面，“南南 ”框架就越从集体意识中消失。非洲国家和其他发展中国家的双边合作具有团结一致反对殖民的历史基础，并侧重于确保在经济和政策领域获得“双赢”，这些因素虽然是南南合作传统的核心，但这些关系通常不用“南南合作”来描述。

在描述赞比亚与其他非洲国家间关系、中赞和印赞关系时，对应的双边框架也遵循这一模式。在描述赞比亚与其他非洲国家的经济和政治关系时，相较于“南南合作”相关话语，“非洲区域一体化”或“非洲合作”被运用得更为普遍。在讨论其与中国或印度的双边关系时，相关历史渊源会经常被提及；在商讨来自中国或印度的基础设施融资、贸易、投资和技术合作时，或赞比亚在联合国为上述两国提供互惠支持时，“相互尊重”“互利”等原则常被提及，但“南南合作”却没被明显提及。

在双边关系的执行层面，受访者中的多数公务员、研究者和技术专家对“南南合作”相关含义一知半解，或在日常工作中对相关概念鲜有使用。（访谈内容参见原文）

虽然一些赞比亚的高级官员在访谈中使用了“南南”相关术语，但他们有意或无意地挑战了地域元分类（geographical meta categories）。例如，“日本-马来西亚-赞比亚希望三角”项目的协调员表示，这主要是赞比亚和日本之间的南南合作。即使日本通常被归类为“北方国家”，但赞比亚受访者却将“南南合作”理解为非西方国家间的合作。

作者的访谈表明，对这些框架的不同理解导致非洲代表感到不安和困惑，并对由外部伙伴提出的“三角合作”或“南南合作”项目缺乏兴趣。虽然赞比亚被经合组织归为非洲“三角合作”的十大受益者之一，但赞比亚的利益攸关方对该术语感到不适，也不确定“三角合作”相关项目的要求以及这些项目与他们既定国际合作模式的匹配度，对项目获益抱有不同预期。关于“南南合作”和“三角合作”相关术语在非洲及其他双边场合的使用程度，以及对其缺乏共鸣的影响，相关研究还需深入。尽管如此，赞比亚的案例研究为既有叙事带来了全然不同的解释。虽然非洲国家经常被用作“南南合作”和“三角合作”影响力扩大的案例，但实际上，这些国家似乎在很大程度上与这些框架保持距离。

6.代替结论：“南南合作”共鸣有限及其影响

本文分析表明，“南南合作”一词在非洲利益攸关方中的共鸣有限。在多边、区域和双边层面的互动中，大多数非洲政府官员、外交官等似乎对使用“南南”相关表述完全没有积极主动的态度，而是持相当务实的立场。总而言之，对三个层面的分析表明，**在将“北方”作为对话中的“他者”时，“南方”才最有意义。如果没有“北方”这个关键角色，“南方”作为一个框架，以及随之而来的“南南合作”概念就失去了意义。**在联合国等多边场合之外，“南北”动态依然发挥作用，但“南南”相关的表述却鲜被非洲国家提及。

在非洲利益攸关方与越来越多的伙伴积极参与合作倡议的背景下，对“南南”话语使用情况的研究有什么重要意义？作者认为，“南南合作”的提及和共鸣程度，表明了全球辩论中的话语权和可见度的根本问题，以及既定的权力模式如何影响旨在为国际合作提供替代方法的议程。越来越多的研究围绕着“北方”和“南方”名称的复杂性和内部变化展开讨论，本文与之不谋而合。从事“南南合作”相关研究的学者需意识到他们使用的术语可能引发的混淆，这一情况不只发生在非洲的背景下。

**总体而言，“南南合作”在非洲发挥作用有限，这表明这些看起来理所当然的用于、表述，需要经过重新思考。**事实上，广大非洲利益攸关方对“南南”术语感到不安或明确保留，这反映出用于理解全球空间的分类模糊。本文的发现有助于绘制越来越难以通过现有分类法掌握的全球合作地图。作者认为，关注框架的使用和效果有助于厘清制约国际合作（研究）的假设及其含义。