吕德文：与其争论寻衅滋事罪，不如关心为何法律很难在基层有效执行
便民桥还是敛财桥？大善人还是犯罪分子？
近日，围绕吉林私搭浮桥案件，网络上争论莫衷一是，有为当事人黄德义叫屈的，也有指责地方政府不作为的，还有人讨论法律适用问题。复杂事件的背后，因为牵扯到多方利益，原因也必然是复杂的，而如何拨开迷雾，不被情绪带偏，理性看待社会热点和基层问题？观察者网专访常年扎根基层调研的武汉大学中国乡村治理研究中心研究员吕德文，解读这一问题。
**观察者网：**截至目前，吉林私搭浮桥案件仍再继续发酵中。关于事件的大致情况，目前各方说法不一，当地村民、路人、当事人、举报者、村委会、警方等，包括当地相关部门都有所回应。首先，能否就当前信息梳理一下事件中的几层关键利益关系，从而让大家能更全面地看待该事？
**吕德文：**首先，搭桥的当事人是利益一方。就他本人的说法，一方面是为了自己的需求，自己有90亩开荒地在对岸，需要过河，所以是自用；另一方面，他们家族以前是做摆渡的，所以跟一些村民之间应该有比较好的合作关系。网上一直有争议，这到底是便民桥还是敛财桥；我觉得两方面都有，一方面确实方便了部分群众，但另一方面也是自利、方便自己。
黄德义站在废弃船体上讲述建浮桥过程。图片来源：大河报
虽然现在法院文书上记载最终查实的违法所得是5万多块钱，但这个数字也并不一定绝对，可能因为时间长远或来源零散，存在取证困难或证据不足的情况。但应该可以说，当事人黄某客观上是有一些获利动机的。比如，最主要的利益来源可能是采砂，这一点他也承认过收费，像工程车过桥费等等。
当然，当事人修建这座桥也方便了群众，普通村民确实有出行需要，客观上说它是便民桥也没错，哪怕过路交一两块钱也不多，某种意义上有一种私人化的提供公共服务的性质。但是，我之前看到有自媒体把他称为乡绅之类的，就扯远了，两者是不同性质的。
其次，就是涉及村委会，第一村委会需要服务群众，第二有监管的属地责任，这个责任不一定是法律责任，因为村委会是村民自治组织或者说准行政组织。对村委会来讲，最核心的问题是要保障安全、不能损害集体和国家利益。目前只是河对岸的村委会书记作了回应，他们跟当事人黄某之间应该有矛盾。
再者，对政府部门而言，尤其是以水利部门为主要代表的政府部门，是冲突的一方。因为水利部门负责监管河道，河道安全、水利、生态等等都属于它们的管辖范围。而黄某私自搭建的浮桥既没有规划，也没有立项，也不符合这些要求，所以两者完全是执法与被执法的关系。
当然，此事背后可能还有一个隐性因素，就是前面提到的采砂群体，但现在的信息只能说黄某客观上收了路费。
所以，这起事件里面的生态是比较复杂的，我把它定义为一个制造灰色利益的生态。搭浮桥收费这一利益来源确实不合法，但存在一定正当性，故而是灰色利益。灰色利益的获取和分配，如果不损害他人利益，不损害公共利益，大家的认可度就比较高。但具体到这件事，地方政府和当地人显然没有共识，有村民觉得情有可原，也有人认为不当，尤其是地方政府和有关部门觉得违背了公共利益，包括违建、安全隐患等，以及可能方便砂石盗采行为。尤其是，当附近村委会及其负责人出来说话，和当事人有肢体冲突，这就说明当事人获得这一利益的正当性不够充足。在此意义上，这既是便民桥，也是敛财桥。
观察者网：在吉林浮桥争议中，现在大家一方面试图弄清事情全貌，另一方面争论到底是否构成犯罪，但这里面少了一个重要角色——基层政府。按一般逻辑，造路修桥是属于政府部门事务，那么当地政府为什么迟迟没有出面做这件事？按目前信息，过去洮儿河有过多起私自搭桥事件，显然是当地民众日常所需，等到此次事件引发舆情后，当地交通运输局回应称，已经对当地村民的过河难等问题进行调研，近期将在振林村附近建一座便民桥，预计秋收前建设完成。所以，为什么基层治理会缺位？或者说在这些非常基层地方的治理中有些什么困境？
**吕德文：**首先，这不能说是基层治理，而是公共服务。公共服务都有非均衡性的特征，哪怕在城市也是如此。比如，武汉长江大桥以前也只有一桥、二桥，现在逐渐增加起来；以前没这么多桥的时候，大家也要绕路过江。
政府提供公共服务的过程中，肯定有非均衡性的性质。而这个性质的产生，一方面受制于规划，另一方面也受制于资源有限及自然条件。比如，这一段不适合造桥，它不连接主干道，成本和效益比不划算；又比如，预算不到位，即便有修建规划，也有先来后到。
类似这样的事情，我们很难对政府进行指责，不能因为公共服务本身的不均衡、不到位，就简单评论这件事情是否合理。
但客观上群众确实有需求，当诉求无法及时得到满足的时候，就制造了一些替代政府提供公共服务的方案；这些方案有可能是村民自发组织的，是完全公益性的，比如村委会自己架桥、私人摆渡等。在过去生态、安全等相关法律及执法没那么严格的情况下，这类公共供给其实很常见，但放在今天可能会因为无法满足合规条件，被挤压了。
这意味着现在的法律法规跟纯公益性质的公共服务之间存在一定冲突，客观上造成了这种现状。
由于缺乏了公益属性的公共服务，无论是政府、村委会还是村民自发的，就给类市场化的供给——哪怕是违法行为——创造了空间。某种程度上，黄某私自搭桥收费正是钻了这个空子，客观上有相关性，但不一定是因果关系。
观察者网：从另一个角度来说，现实中农村基层社会，类似村民/村集体的自发性自治行为并不罕见；甚至在一些地方，这些自治行为可以分担政府的责任，应该怎么来正确看待这组关系？结合这起案子，就像您提到的现实情况提供了“空间”，但后续又牵涉到刑事诉讼，可以用这一逻辑来理解吗？
**吕德文：**我觉得无非还是情理法要相结合。假设这件事情是违法的，法律有它的严肃性，法律也是一视同仁的，所以需要处理；最终的处理结果可能引起争议，但其本身违反相关法律法规的行为是明确的。
与此同时，考虑到它有一定的情理所在，也就是当地群众有需求或者其他客观上有需要，那么作为基层政府还是要满足这个需求。我觉得现在当地政府的回应，基本上还是秉持这个原则，总的来说还是合理的。
一码归一码，既要照顾到法律的严肃性，又要照顾到群众的客观需求，这些都是可以理解的。
观察者网：确实，这起案件的另一个争议点是罪名与判罚是否合理，当事人黄某也公开表示自己的出发点是想要翻案。现在舆论场围绕黄某家族十余人被判刑、以及司法部门定罪寻衅滋事罪，不少网络大V发表意见。怎么看处罚力度与罪名？虽然我们说要情理法相结合，但对于一般人而言怎么去理解三者的平衡问题，有时候大众的想法与法律的实践范畴存在一定差距的。
**吕德文：**关于法律定罪或处罚力度，因为我不是法学方面的专家，所以也没法出具专业意见。就我自己的研究领域来说，可以从基层治理角度笼统谈一下这个问题，特别是寻衅滋事罪问题。
其实今天，我们仍有很多法律条文跟基层实际之间，并不是完全匹配的。一方面，法律无法穷尽所有的不合法行为，比如有人做这件事明显是不对的，但法律管不着他；反之，有些人出于本心善意明明做了好事，但法律认为他不合法，可以处理他。在吉林浮桥案里面，可能这两种情况兼而有之。这也是网络上争议比较大的一点，黄某到底是大善人还是违法犯罪分子？如果他是一个大善人，那么可能是他做了好事，结果法律用这个罪名去宣判他，那是法律本身存在问题，所以要兼顾情理，法律措施要尽量照顾到方方面面，做到合情合理。
但另一方面，法律案件里面也有可能存在一些隐情，如果这个人真的是从中牟利，或者背后有更大势力，他可能就是一个坏人，而当地政府或群众掌握了一些情况，却没有办法构成证据链或在法庭上无法形成明确证据指出来，当地人可能都知道他做了坏事，甚至办案机关也知道，在这种情况下，法律没有办法惩治坏人，换句话说存在不适用的问题，所以只能用一个所谓的“口袋罪”来起诉定刑。
所以我觉得如果从基层治理的复杂性角度去看的话，法律的不适用性问题也有可能体现在这起事件中。法律和法律的执行，有时候是两码事；站在基层治理的角度，制度和制度的执行也是两回事，很多时候需要大家有意识地从实践视角去看问题。
观察者网：不过，事件发酵过程中又有了一个节外生枝的问题，当事人为了翻案，希望得到更多关注，举报法官。（按他的原话是：自己并非针对法官个人，“我也不是说他是一个坏法官，检察院要建议判我实刑，最后法官判了缓刑。”针对法官的举报是无奈之举，只是想“翻案”，“找一个突破口”。）虽然暂时没有发酵开来，但又给事情增添复杂度，当然也会扰乱外界注意力，是不是需要去追这条线索，您怎么看社会事件发酵中发生的此类状况？
**吕德文：**我觉得没必要追，因为案件本身的判罚，不是代表法官个人的主观意志，而是代表了这套法律系统，所以谁来担任这起案件的主审法官，都是代表这个体系。
但有一点倒是可以帮助我们理解这起事件，该事件在一开始就存在争议，说明背后可能涉及相对复杂的背景。这也可以理解在这种情况下，当事人会穷尽自己所有的能力，去干预或者说去争取自己的权益，包括举报法官的行为。但本质上，我觉得举报法官和我们今天讨论这起案件本身关系不是很大。
观察者网：现在一旦出现引爆舆情的社会性案件，总是众说纷纭，甚至过往的反转案例多了，大众也难以相信某一方给出的答复——甚至包括官方通报。吉林浮桥案也是如此，当然要追求是非黑白恐怕也过于简单。舆论争议有好有坏，一方面是社会监督，但另一方面也会出现“众口难调”、甚至希望干预结果，这也是增加了治理的难度和成本，怎么看这种难题？
**吕德文：**一起事件一旦被变成网络事件之后，基层政府肯定压力非常大，它往往会把简单问题复杂化。
所以，吉林这起事件可能一定程度上也不是较低层级可以回应的。它要回应公众质疑，在政府机关内部也要形成一个比较权威、且顾及各方信息作出的判断或决定。
这几天谁都没办法准确判断谁说的是对的谁说的是错的。我觉得，其实每个人说的都是正确的，只不过我们还没有办法把所有的拼图拼成一个整体。如果信息足够公开，这个事件的逻辑链条是可以厘清的，但目前还是缺乏一些基本信息。但无论如何，这类舆情性事件，最终当地政府肯定会有一个权威回应，我想现在还是让子弹再飞一会。
就当下来看，确实存在多种可能性，而且比较确定的是它里面存在一些灰色地带，有很多道理不可言说，不是因为这个事情不好说，而是因为没办法公开说。
我们还是要有一个基本意识，公检法办案还是很严肃的，内部有自己的流程。有时候某起案件一开始以某项名义办理，但可能是为证据不足，够不上这项名义的判罚，然后转为一般性案件，现实中这样的情况很常见。
观察者网：当然，可能反过来是另一个极端，为了避免舆情发酵，地方政府或相关部门对信息管控也逐渐增加，导致专业媒体获得一手信息的渠道变得困难，一种有效的沟通方式似乎被打断或说被“垄断”（这几年来此类事件也可以说屡见不鲜），久而久之，这会对基层问题产生什么影响？
**吕德文：**我觉得无论是专业媒体报道还是自媒体传播，最终的立足点是真实性；现在自媒体比较发达，它也具有一定真实性，只不过获取真实信息的方式不一样，它可能不是依靠调查记者下去做深度调研，而是可能依靠手机、网络等信息设备，就像这两天我们看到的情况，各方面都会出来说点话或是爆料一下。但最终还是会把事件的完整性展现出来的。
媒体调查的情况我不专业，也没办法讨论，但从政府的公开性角度来讲，它确实需要处理这个问题，还要增加透明性，也要有所回应。但这种透明性和回应性在当前的网络舆论下，基层政府是很难有适应的能力来回应的；它能够掌握的信息，对这些信息的研判，包括对相关权威性的把握，内部是有一套流程体系的。
所以，客观而言，我觉得也很难责怪基层政府的回应滞后或者公开性不强；尤其在当前的舆论环境下，这是基层政府自然而然形成的一种行为特征。这是比较容易理解的。
观察者网：您现在时常在基层调研，碰到过他们谈论这类问题吗？
**吕德文：**肯定有，基层最怕的就是某一个事件成为大家都知道的事件，无论好事还是坏事都一样，大家都知道就不好办了。
有一点我们得承认的是，基层无论是日常治理还是行政、执法等过程中，存在很多灰色地带，有些问题靠基层的力量是办不到的。
基层普遍存在“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题。就吉林浮桥事件来看，水利部门是河道的主管单位，但其执法权确实不够，尽管多年来对当事人采取了措施，包括罚款、拆除等，但最终都没有制止当事人的违法行为。这起事件演绎成这样，与其说是当事人的违法导致的，还不如说是基层执法困境导致的。而事实上，在中国基层普遍存在这种困境。
洮儿河河岸旁树立的警示牌。图片来源：大河报
任何一件事，如果用显微镜放大去看，基层很多治理行为都可以找到瑕疵，而这种瑕疵经过网络又会再次放大，对当事人或对当地基层政府都会造成巨大影响。我接触过的很多基层政府，他们基本都不太愿意某件事被放大成公众性事件，所以他们会尽量避免发声。
观察者网：最后有一些总结性的话，您前面谈到了几重基层治理困境，有些是公共服务的困境，有些是基层执法本身赋予的权责困境，还有是在当年网络传播之下的放大与沟通困境，等等。当这些要素组合到一起的时候，您作为一名常年在外调研的学者，既能接触基层社会，也比较了解精英群体，您穿梭在这其中，能否给我们一些建议或呼吁，大众应该用一种什么样的方式去理解关注中国的基层？
**吕德文：**我觉得有几个方面是可以做的。第一，无论是公众还是政府机关内部，还是要对基层抱有一些宽容。今天我们的基层治理中仍然留有一些灰色空间，也依旧存在一些前现代的方式，它就像一个不规则的物体，有很多模糊地带。大多数情况下，它并不是完全依靠执法来治理，而是通过各方博弈、讲道理、做群众工作等手段来治理这个社会，这中间有很多弹性空间，所以基层治理行为有瑕疵，其实是一个常见现象，而不是一个异常现象。
但如果我们站在精英角度，生硬地套用法律或站在道德想象，然后用显微镜去看基层治理行为，就很容易陷入道德洁癖以及规则化治理的思维中去。
今天我们对基层还是了解得太少，对它的理解和宽容也还是太小。这一点在政府内部也是如此，只要基层出了问题，尤其像现在这种一旦发酵成为舆情事件或造成重大社会影响，就会立马采取严厉的追责措施。这其实并不是太好的一个现象，对基层是一种伤害。
对大众而言，很容易被一些小事情调动起非理性的情绪，我觉得需要媒体这类机构承担解释工作，而不是站在道德高地武断地下判断。批判应该是建立在理解和解释的基础之上，但现在通常理解和解释稍微少了一些，批判多了一些。
当然，这是一个均衡的问题。如果没有公共性的监督、没有大众的关注和批评，对整个社会来讲，监督不够有力量，也没有办法促使政府更好地履行职责。
第二，现在整体的基层治理比过去这些年还是要规范得多，那种明目张胆的违法乱纪行为少了很多，其中一个很重要的原因是，基层治理的规范化程度越来越高，这是看得见的进步。换句话说，这也是在吉林浮桥事件中，当地执法机关也好，管理部门也罢，其本身也陷入困境的原因。
换句话说，基层治理困境产生的原因之一，是政府的规范化跟社会的规范化没有同步，现在往往是治理行为的规范化要早于社会的规范化。在吉林浮桥案中，它背后涉及到很多利益群体，也包含一些博弈，博弈中大家会不断踩线越线，所以政府行为过程中面临很大的难题。这还有待于社会的进步。
另外，就是在吉林这起案件中，不是说法律的讨论是不需要的，从法律的专业角度来讲，这种监督是有必要的，法律是很严肃的，一个罪名出来或者一个案件处理，要合规合法，形式正义、程序正义还是非常重要。这些年社会规则化程度的提高，也是有赖于这些东西。
当然，假如行事规范做到位，法律执行也很到位，那么也要考虑到一个问题，社会中的一些执法困境怎么解决，有些没有办法通过法律规制的现象怎么处理，要思考除了法律之外，我们还有什么办法。
归根到底，法律是社会治理体系的一部分，它并不是唯一的，有时候太过于依赖法律，可能也并不能很好地解决问题。
观察者网：既然您提到了法律和实践中间可能存在空白地带，那么现实中有些什么措施来补充？
**吕德文：**过去主要靠群众工作，靠村民自治。法律属于行政和执法的一部分，当这两个都无法触及或解决的时候，还是得靠自治，所以村民自治的能力很重要。
湖南省湘西土家族苗族自治州泸溪县的村民议事院坝会。图片来源：长安评论
比方吉林这件事，如果村民自治能力足够强，那么他们自己就可以把事情解决掉，也轮不到私人搭桥收费，从而制造出那么多问题。
同时，还得依靠群众工作，有些基层社会的矛盾可能经过其内部协商和群众工作就把解决掉了，最后也不至于上到法院判决。
以吉林浮桥事件为例，好多人关注的是法律不适用的问题。比如，有法律学者关心寻衅滋事罪的适用性问题。但从实践中看，更需要关心的是法律不及的问题。事实上，基层普遍存在法治剩余现象。即，看似强大的法律政策，很可能无效。一方面，很多合情合理的事情，却不合法；另一方面，很多看似合法的事情，却不符合情理。
假如说，当事人确实做了坏事，只不过政法部门没办法建立证据链，通过解决人来解决事，那可能符合实质正义。但假如说，当事人确实是出于公益做了好事，结果法律非要按照形式正义来裁判，事情是解决了，但也伤害了好人，那可能就伤害了实质正义。
吉林浮桥案的当事人其实在多年内不断违法，有关部门也一直在处罚治理，但最终都无法解决，所以演变到这个地步，其核心问题是法律和法律的实践存在无法触及的层面，没有办法有效规制基层的灰色利益及其违法行为。
所以，今天大家与其在网络上讨论寻衅滋事等法律法规不适用的问题，还不如讨论正常的法律为什么无法有效地在基层执行。
当前基层的核心问题，就是规则自治无法在短期内建立起来，一方面是因为基层存在比较复杂的灰色利益网络，但又不能一时半会给它给解套。另一方面，社会本身就是非规则化的，所以也需要依靠地方性的规范和村民自治制度来有效规制地方社会。
这几年在基层调研可以发现，基层的行政能力、服务意识在加强，毕竟资源多了，组织能力也比较强。但就自治能力而言，就比较复杂，有些地方在提高，有些地方在下降，有些地方人口流失比较大，那么解决问题的能力也就比较差了。
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