欧树军：认证制度革命如何推动美国的国家治理现代化
【文/欧树军】
2019年夏秋之交，我到美国耶鲁大学访学。作为一个外国人，我被告知需要去耶鲁大学所在的纽黑文社保局申请一个社会安全号码。尽管是美国最早的城市，纽黑文本身并不大，而且据说多数地产均被财大气粗的耶鲁大学买了去，所以其实可以说纽黑文在耶鲁大学。
在拿到耶鲁大学校方的介绍信之后，我来到了不远处的纽黑文社保局大楼。社保局大楼门外人流如织，看上去和其他场所没有什么分别。但一进入大门，我就看到荷枪实弹的警察正在要求每个来社保局的人做安检，抽掉腰带，脱下鞋子，提着裤子，走过安检门，才能整理衣装，坐电梯上楼。
我过了安检，上楼来到社保局的办事大厅，又看到两个荷枪实弹的安保员在并不大的房间里维持秩序。这种外松内紧的政府部门的事实紧急状态，其实是美国“9·11事件”以来的常态。在这之前，我曾经历过新加坡政府的安检，同样严格，但并没有像美国这样由荷枪实弹的警察在现场警戒守卫。
我到美国之前，从书本上研究过美国社会安全号码。到美国之后，这种对美国政府部门紧张氛围的亲身感受，促使我思考社会安全号码究竟有什么用。
一张美国社会安全卡的正面样式
原来，在美国，社会安全号码并不是一组简单的九位数字。这组小数字有着大用途，每个人的生命历程都与之须臾不可分离。美国的金融体系偶尔认护照，电子商务主要认信用卡，而办信用卡必需社会安全号码，油商只认社会安全号码，车行也要社会安全号码。普通人要想获得公共服务、商业服务、金融服务、生活服务，都离不开这组小小的数字。
也正是这组小数字，让美国实现了从静态的纸质档案社会到动态的电子信息社会的转型，让美国各级政府的政治行动有了相对可靠的社会知识基础，让美国社会从浑浊状态中清晰起来。
信息社会在美国的兴起，与其现代国家的创建同步。从建国之初起，美国就学习欧洲经验开始了定期人口普查。在殖民地时代，英国贸易局对13块北美殖民地做过近40次人口调查，但没有做过全境普查。在独立战争时期，为了满足战争开支需求，大陆会议决定由各殖民地按人口分摊军费，因此要求各殖民地进行普查，但最终只有马萨诸塞和罗德岛两地执行。
从独立建国开始，美国对社会事实产生了比欧洲国家更为浓厚的认证兴趣，这主要是为了确保政府能从社会中汲取充裕的财政资源。从独立建国直到内战时代，美国在财政上属于关税国家，政府收入主要来自外贸，收集对外贸易信息因此成了联邦政府的首要职权，这也正是美国第一部关税法即《汉密尔顿关税法》的重要内容。
美国历史上的第一次普查，由联邦政府依照宪法授权在各州进行。但在1790至1840年之间，人口普查非常简单，因为美国当时还是个农业国家。在内战之后，美国向工业化国家迈进，美国政府的认证需求不断增强。围绕是否常设普查局，美国内部争论不休，美国内政部于1849年3月左右获得普查权，但仍然没有设立常设政府机构。
1850至1910年之间的60年，是美国认证制度的改革期。从1850年开始，普查报告统一由设在首都华盛顿的普查局汇总、撰写、分类、编制。美国最终在进步时代将认证制度作为现代国家的基本制度确立下来，于1899年成立了常设普查局，并自1903年起从内政部划归商业劳工部，商业劳工部也就是今天商务部的前身。
当今美国互联网治理的主要政府部门，也正是隶属商务部的电信与信息管理局。随着商务部普查局的成立及其承担的第十三次普查的进行，美国在100多年前转型为“认证国家”，认证单位逐渐个体化，并兼容身份、财产、福利和社会经济认证，美国开始走出低效认证困境。
20世纪20年代，既是美国自由放任资本主义、社会达尔文主义大繁荣大发展的十年，也是史无前例的全国性犯罪浪潮席卷美国的十年，美国第一个非电子化的全国犯罪认证系统由此孕育而生。
美国联邦调查局首任局长埃德加·胡佛
1929年，美国联邦调查局首任局长胡佛（任职长达48年，1924—1972），成功游说国会批准将该局的认证司升级为常设部门，正是该司建立了美国第一个全国犯罪认证系统。当然，这个系统的系统化程度并不高，不真实、不准确、不全面的问题随处可见。在分权思想影响下，美国各级政府之间也并不互联互通，各州内部的犯罪记录信息分散在几百个部门，只有少数大城市出于安全理由建立了各自独立的系统，当时的犯罪记录仍然依靠邮政线路传送，耗时很长。
20世纪40年代末，美国的地方、州与联邦三级政府之间首次通过电报传输犯罪记录，但仅限大案要案。20世纪50年代末，美国刑事司法部门开始使用电脑，但主要用来发工资，做内部审计。20世纪60年代，美国处在向现代社会转型的关键期，社会、经济和文化各个方面都处在巨变之中：
在人口结构上，“婴儿潮”一代长大成人，南方农民涌入城市，外国移民迅速增加。在城市化进程上，城市化率快速上升，但走在“快车道”上的是郊区的城市化，内城却在衰落，成了少数族裔的聚集地。在经济发展上，经济衰退导致失业激增。在社会生活上，民权运动此起彼伏，准军事化的警察力量和国民警卫队成为出于社会安全理由频频动用的国家机器。一旦人处于高度流动状态，而身份、财产等基础信息却无法跟着人走，就会让原本就已十分严峻的社会安全状况变得更加糟糕，福利欺诈现象也会愈演愈烈。
解决这些社会问题的出路，不仅在于人称“美国第二权利法案”的大量社会立法，而且也极大地得益于全国犯罪认证制度的建设，这正是20世纪60年代至90年代美国信息社会兴起的时代背景。正是在这三十年中，美国借助信息技术重塑了自己的权力结构，创造了一系列影响深远的政治制度，通过犯罪信息、税收和社保等领域的数据库治理，社会生活的基本面清晰展露在国家面前。通过将认证嵌入大型社会治理，美国开始变成一个真正的现代社会。
早在1994年将互联网民用化、商用化、国际化之前，美国已经将自己建设成为高度整合、互联互通的“数据库国家”（Database Nation）——美国社会已经变成了标准化、清晰化的信息社会。没有信息沟通技术所带来的治理创新，没有把分散在各个政府部门的公共档案整合成常设泛在的全国数据库，罗斯福的“新政”、杜鲁门的“公平施政”、约翰逊的“向贫困宣战”和“伟大社会”计划，都可能陷入大规模身份、财产、福利和社会经济欺诈的沼泽地；尼克松也无法兑现其控制犯罪、恢复秩序的政治承诺，里根无法掀起其经济新自由主义与文化保守主义合体的“新公共管理”惊涛骇浪，布什更无法布下反恐的“天罗地网”，奥巴马政府也无法建设“家长制自由主义”的“简化政府”。简言之，没有透明的信息社会，美国的国家力量不会变得如此强大。
信息时代也是美国现代犯罪认证制度的成熟期。从约翰逊到福特，作为全国公共意志、公共利益的最高维护者，美国总统屡屡试图谋求建立全国犯罪认证制度的政治共识。
1965年，约翰逊建立了总统执法与司法行政委员会，并提议制定《执法协助法》，这部法律很快出台并获得国会两院正式通过。1968年，总统执法与司法行政委员会发布报告称：美国有20万科学家和工程师在帮助美国政府建立军事信息系统，在预防控制犯罪上却投入太少，必须尽快建立一个全国犯罪认证系统。
美国需要一个电子化的全国犯罪认证系统，但围绕这个系统究竟应该由谁来控制，行政部门、立法部门还是司法部门，以及如何对刑事司法信息进行宪法约束上，联邦、各州以及各种社会团体之间争论不休，最大的阻力来自美国国会。整个20世纪60年代直到70年代初期，美国国会多次拒绝建立全国数据中心和联邦计算机系统。
上世纪70年代美国国家犯罪信息中心的档案存取设备
1974年11月，转机来临。美国国会在准备通过1974年《隐私法》时遇到阻力，因此同意授权国内税务总局、社会保障局、联邦调查局和国防部分别建立自己的数据库，但禁止它们互联互通。但是，时任美国总统福特威胁国会说：如果国会不把这一最为重要的限制条款的监督机构（也就是“隐私委员会”），从政府部门降格为研究小组，自己就否决这一法律。国会最终妥协。但事实上，效忠于总统的白宫行政管理与预算局仍然拒绝执行上述限制原则，高度整合的全国信息系统从此在美国大行其道。
美国的两大政治力量自由派和保守派也就此达成了共识，尽管分别出于不同的立场。自由派认为，只有这样才能将新政自由主义所确立的各项社会经济政策遗产传承下来。保守派虽然反对大政府和福利国家制度，但却同样依赖全国信息系统来处理福利欺诈和犯罪问题。
最终，联邦调查局获得授权，通过设立国家犯罪信息中心（National Crime Information Center）和国家犯罪记录数据库（National Computerized Criminal History System），组建全国统一的犯罪信息系统。当时，各级政府分别掌握总数为1.95亿份的犯罪记录，3500万份在各州政府手中，2500万份在联邦政府手中，1.35亿份在地方警察局，国家犯罪记录系统将这些信息史无前例地整合在了一起。
到了1980年，美国的国家犯罪记录系统已累计存档超过1.95亿份犯罪记录，几十万份逮捕令，美国全部劳动力中有3000万人有犯罪记录。在美国历史最悠久的国家系统中，联邦调查局认证司（Identification Division）拥有2200—2400万份指纹卡，1.9亿平民和军人的指纹，涵盖美国超过半数的成年人。1984年，国会通过了《1984年减少赤字法》，彻底放弃了1974年隐私法的保护立场。
为了减少赤字，国会未经任何辩论就立法要求：全美各州均须加入联邦的全国数据整合、比对与关联系统，以认证食品券、医疗补助、家庭抚育补贴以及很多其他相关福利项目的受益人资格。美国的全国信息系统由此崛起，美国人被分门别类记录在各种不同的国家数据库之中，包括5000万社保受益人、9500万个体纳税人、7500万法人纳税人、3000万食品券领取人、1060万家庭补贴受益人、3000万罪犯、2亿公民指纹、4000万老人额外保障受益人、2000多万医疗补贴受益人、6000多万私人医保被保险人、5100万个人信用卡持有人、6000—7000万信用记录等。
通过联邦调查局的全国犯罪历史系统审查是美国民众就业、拥枪等活动中必不可少的一步
值得注意的是，联邦调查局的全国犯罪历史系统不仅仅是刑事司法行政体系，它同时也是美国的就业筛选工具。在2400万个人指纹和犯罪记录中，超过一半的使用量是为了就业筛选，雇主在决定是否雇佣某个求职者之前，都会通过这个系统来调查求职者的背景，这使之成为美国最大的就业筛选器。因此，它实际上也是美国历史上最大的“黑名单”系统。美国9000万就业者中，有犯罪记录的3000万人都在这个系统中。
不仅如此，全国犯罪历史系统还是一个全国信息与身份中心，整合了6万个刑事司法机构及其50万从业人员，几千个其他政府机构以及从地方学区到美国银行等各主要部门的雇员，这个过程被称为“地方职能的国家化”。该系统还涵盖了7000万现役和退役军人、国防承包商和从业人员、核工业从业人员、联邦雇员以及其他需要联邦调查局备案的人员。
此外，美国商务部普查局拥有1790年以来的人口和个人身份数据，国内税收总局拥有自1933年以来的公民收入和纳税申报信息，社保局拥有自1937年以来2亿多人次的医生收入信息、医保、教育、福利和社保数据，公共卫生局全国卫生统计中心拥有1960年以来的公共卫生医疗和人口学记录。
在各种全国数据库中，社会安全号码是最为重要的枢纽。1935年《社会保障法》所建立的养老保险制度，以全体美国人的纳税调查为前提，每个就业者均需申请一个社会安全号码。1960年开始的社会保障数据库，将社会安全号码与1937年以来所有美国人的姓名、收入、福利及其领取记录、住址变更等情况关联起来。社会安全号码的用途不断扩展，成为美国最为重要的认证机制。
摘自：欧树军《灵境内外：互联网治理简史》
如“社会安全号码的用途”图所示，自1935年以来，美国普通人日常生活的方方面面都与社会安全号码关联在一起：从中央到地方，从政府机构到私人部门，个人福利号码不仅用于证明公职雇员、军人、陪审员、外国合法居留及入籍等合法身份，也用于证明纳税人、减免税资格、开设银行账户、申请贷款等基本经济活动，用于申请生育津贴、就业资格、失业救济、工人补偿、公共援助、食品券、学校午餐补助、医疗补助、退伍军人福利等福利项目，用于申请出生证、结婚证、离婚证、死亡证等个人生活的重大事项证明，还用于申请各类驾照、专业资质、支付令、亲子鉴定等重要的社会经济事务。
通过社会安全号码这种认证机制，美国在国家与普通人之间建立了顺畅的沟通渠道，将个人的各种身份、经济和社会特征整合起来，建立了有效的国家治理体系，构建了社会安全网络。社会保障的“安全之网”，离不开以个人福利号码为核心所建立的“认证之网”。这是现代人不得不接受的政治现实，正是现代人对国家公共服务的需求，让国家有能力建立“认证之网”，进而构筑社会安全之网。
社会信息化成为国家治理化的前提，互联互通的基础认证制度成为社会治理的抓手，它可以重塑权力的组织、控制、后勤和沟通方式，它几乎是所有政治行动的前提。从政治意愿和制度能力两方面实现基础信息的互联互通，是识别公民身份、军人身份、福利受益人、罪犯、嫌疑人，提高社会透明度，减少偷税、漏税、逃税行为，减少福利欺诈，缓解信息和权力的双重不对称，提升政府公共服务能力，增强国家基础能力的制度前提。
因此，推动公民身份、财产、信用等基础信息互联互通的过程，也是国家治理的现代化和理性化的重要一环。改造国家认证体系、实现互联互通，是国家治理现代化很好的切入点。它非常迫切，是解决一个大型社会各种大规模治理问题的必需品；它相当可行，可在短时间内提高政府的公共服务能力；它争议较小，更易达成社会与政治共识。
高度整合、互联互通的国家认证体系，最可能受到的质疑在于，它是否会导致国家认证权力的过度膨胀。为了预防这一现象，现代国家通常采取以下三种方式。
首先，在认证体系中设计“消除个人可识别性”的必经步骤，除具体负责的认证机构以外，其他政府机构所获得的认证资料，通常都是消除个人身份信息后重新编码的纯净版即匿名版，向社会公开的认证版本更是如此，这可以鼓励公民向国家提供准确、可靠的信息，促进信息流动与公共讨论，推动人们关注信息的实际内容而不仅仅是象征意义，保护个人的时间、位置、人身、名誉与财产免受不当侵犯等等。不过，匿名原则的具体适用范围，关系国家、社会组织与人在认证过程中的互相监督，可以放在具体语境下具体分析。
其次，建立相对严密的个人信息保护法，防止个人隐私因为不必要的公开或者犯罪行为而受到干扰。当然，现代隐私法保护的主体是个人，限制的主体也是个人。自然人与法人的身份、财产、收入、行为、事务等重要认证对象，对于国家而言并不是隐私。如果国家没有能力收集和识别这些社会事实，由此衍生的税务欺诈、福利欺诈、监管失灵、治理失灵和政治失灵，反倒更可能对社会群体和国民个体造成伤害，而且是更大的伤害。
当然，还需要第三种限制，也就是政府信息公开，排在最前面的是公务人员的财产申报、政府预算公开并接受社会舆论监督，接下来是涉及国民福利、公共服务、公共卫生、食品安全、药品安全、产品安全、生产安全、工程质量等重大认证事务的信息公开。
看似微不足道的认证制度革命，让美国社会变得清晰透明，提高了美国的国家能力。它把社会事实向政府敞开，增强了政府处理复杂社会问题的制度化能力，同时也为社会大众影响政治提供了便利渠道，让政府的服务界面在社会压力下变得更友好，进而提升了政治、法律和政策的有效性、合理性和正当性。
同时，它还打破了僵化的分权思维，让国家在该集权的地方集权，在该分权的地方分权，正是在组织、控制、后勤和沟通上的革命性优势，让社会对于国家来说变得透明了。如果社会不透明，国家对社会的治理就往往是盲人摸象，难免顾此失彼，头痛医头，脚痛医脚。认证制度将政治治理所必需的社会事实汇聚到政府手中，让政府得以通过信息技术改造政府过程，把握社会问题，回应大众诉求。人们往往只关注信息时代的技术进展、商业进展，而忽略信息技术及其所带来的认证革命对政治发展的巨大影响。“没有信息化就没有现代化”，“四个现代化，哪一化也离不开信息化”，美国也不例外。
那么，一旦将“收集一切”作为行动指南，就像美国国家安全局那样，信息技术所增强的认证能力，将如何影响现代人的社会生活呢？
1994年，加拿大社会学者大卫·里昂（David Lyon）在其监控研究的开山之作《电子眼：监控型社会的崛起》（Electronic Eye: The Rise of Surveillance Society）中反复追问的这一问题，同样值得我们深思。
四十多年前，管理控制论的开创者、英国学者安东尼·斯塔福德·比尔（Anthony Stafford Beer）形象地描绘了人的电子形象相对于人之本相的巨大优势，点出了信息技术为什么能够推动监控型社会的崛起：信息技术让治理者掌握了识别治理对象的强大能力，匿名不再可能，隐居不复存在，混沌得以厘清，社会事实史无前例地可能得到全面到无以复加的收集。
一旦隐私卡被视为一种低成本的反恐战略，就有了美国犹他州全球数据监控中心、斯诺登所揭露的“棱镜工程”“上游工程”以及更为野心勃勃的类似监控工程，这些内外监控的政府工程事无巨细地通过关键词过滤技术识别、筛选、存储、记录人们的语言轨、行动轨，最终将“监控型社会”升级为“信息帝国”。
本文摘自作者新书《灵境内外：互联网治理简史》，上海交通大学出版社2023年版
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