罗比·格拉默：美国如何葬送苏丹的和平进程？
【文/罗比·格拉默，翻译/马力 校对/观察者网 郭涵】
2021年10月下旬，为了支持苏丹举步维艰的民主转型进程，一名美国高级特使会见了几位苏丹军方高级官员和苏丹最高文官领导人。苏丹将军们向杰弗里·费尔特曼（Jeffrey Feltman）这位时任美国非洲之角地区特使保证，他们将致力于维护民主转型进程，绝不会争夺权力。可是10月25日凌晨，在费尔特曼离开苏丹首都喀土穆前往华盛顿的途中，他收到了这样一条信息：就在他离开苏丹几个小时之后，那几位苏丹将军逮捕了该国最高文官领导人，并成功发动了一场政变。
华盛顿在接下来的18个月里采取了一系列有争议的政策措施，一方面维持与新的苏丹军政府的关系，另一方面仍致力于推动这个东非国家重启民主转型进程。经过几个月的努力，一项新的政治协议得以达成，至少在纸面上为人们提供了新的希望。拜登政府的一些官员甚至认为他们已经非常接近达成目标。
然而4月在喀土穆，两位势如水火的将军率领各自控制的军队——领导苏丹武装部队（SAF）的阿卜杜勒·法塔赫·布尔汉（Abdel Fattah al-Burhan）和强大的准军事组织快速支援部队（RSF）的指挥官穆罕默德·哈姆丹·“赫梅蒂”·达加洛（Mohamed Hamdan“Hemeti” Dagalo）——之间爆发了武装冲突，这项政治协议在最后时刻还是破裂了。
苏丹民主转型进程的失败引发了华盛顿外交和国际援助事务官员们的愤怒和强烈不满。其中一些人认为，是拜登政府的政策助长了处于危机中心的两位将军的权势，在两人推动政治谈判的过程中，拜登政府反而激化了他们之间的紧张关系，并在这一过程中排挤了支持民主的活动人士。
外交政策5月10日专题报道，原标题：“美国如何浇灭苏丹民主化的希望”
“也许我们本来也不可能阻止冲突爆发”，一位不愿透露姓名的美国官员感叹，“但我们甚至都没有试着做出调停的努力，我们只是在不断地发出空洞的威胁，却从来没有付诸实际行动，这反而让赫梅蒂和布尔汉更加大胆。”
“而且一直以来”，这位官员补充道，“我们把那些真正支持民主的人士晾在一边。”
赫梅蒂和布尔汉两军之间的冲突在一夜之间把喀土穆变成战场，这让数百万苏丹民众、美国和其他国家的外交人员深陷枪战、空袭和炮击的包围之中。这场冲突已经将苏丹推到了崩溃边缘，并且可能让一项由西方资助的、旨在为这个被独裁和战乱困扰了半个世纪的国家带来民主的事业遭到永久性破坏。
连续几轮停火未能落实，西方官员和分析人士越来越担心，这场战斗可能会导致全面内战的爆发，给这个已经遭受人道主义危机的地区和具有战略意义的红海沿岸（全球10%的贸易都要经过红海）带来新的不稳定和混乱真空。
前欧盟驻非洲之角特使亚历山大·朗多斯（Alexander Rondos）表示：“从当前的情况来看，苏丹可能会变成上世纪90年代初红海沿岸的大号索马里，如果不能实现停火，整个国家将走向彻底崩溃。”
对20多位现任和前任西方官员以及接近谈判的苏丹活动人士的采访显示，在冲突爆发前，美国主持调停苏丹内部派别谈判的政策存在严重过失，极少数官员把持了整个政策，他们将跨部门团队的其他成员排除在关键讨论之外，而且还压制了对美国苏丹政策日益高涨的抗议声音。
“对于联合国主持的谈判进程是否能够成功，存在不小的质疑。但从一开始，他们（美方主导官员）就持续、刻意地不理会这些质疑”，一位知情的前官员说。“这些警告被忽视了，美国搭建了一座关于政治谈判的梦幻宫殿，如今这座梦幻宫殿已经倒塌在苏丹民众身上。”
许多不愿透露姓名的现任和前任美国官员表示，华盛顿没有理会有关喀土穆紧张局势升级和可能发生冲突的内部警告，这间接导致美国外交人员被困在喀土穆各地的战场中间，没有做好准备将他们转移到安全地带。这些官员和苏丹分析人士表示，雪上加霜的是，美国驻喀土穆大使馆多年来面临人手不足的问题，无力行使其职能，甚至在政治谈判的关键阶段，大部分时间里大使职位都存在空缺，美国的苏丹政策被进一步弱化。
当地时间5月6日，苏丹首都喀土穆遭到空袭。图自视觉中国
“我们似乎已经忘记了过去在苏丹问题上的那些教训”，美国战略与国际问题研究中心（CSIS）资深研究员、前美国国务院官员卡梅伦·哈德森（Cameron Hudson）说。“那些苏丹将军们几十年来一直对我们撒谎。任何一个在苏丹工作过的人都知道，这种情况不是第一次发生了。”
不过，美国国务院强烈反驳上述说法。“在2021年10月苏丹被军事接管后，美国政府的工作重心是支持苏丹民选活动人士，协助苏丹自主地重建民选过渡政府的努力”，美国美国国务院发言人在回应中这样表示。
这位发言人说：“美国并没有就达成任何具体协议进行施压，而是试图建立共识，并敦促几位重要人物尽快组建民选政府、恢复民主过渡进程”。他补充说，美国所做的努力包括“频繁的外交协调，与苏丹民众密切合作，以缓和两支武装力量之间的紧张关系，这种紧张关系在2023年4月15日冲突爆发之前曾多次出现”。
然而，许多接受《外交政策》采访的官员认为，对于一个将促进全球民主作为外交政策核心目标的政府来说，即便现在成功地撤离了美国外交人员并采取措施帮助美国公民逃离苏丹，可目前苏丹局势的恶化仍然意味着，这可能是本届美国政府遭遇的最严重外交政策失败。
这些官员还担心，如果交战双方不能很快达成切实可行的停火协议，这场危机的影响可能会远远超出苏丹的边境，相互敌对的外国势力可能会进一步加剧冲突，甚至将其变成一场代理人战争。
对多位苏丹社会活动人士和公民社会带头人的采访揭示了一个事实，即苏丹支持民主的人士已经完全失去了对美国作为民主灯塔和支持苏丹民主事业的信心。喀土穆的战斗仍在继续，许多人因担心自身安全而要求匿名接受采访。
“要么美国和西方正式站出来采取行动，要么从一开始就不要来搅混水，因为美国一次又一次缺乏诚意的行动和空洞的制裁威胁被证明是弊大于利的”，一位对内部谈判非常熟悉的苏丹活动人士评价道。“我们对美国的信任早已被消耗殆尽了。”
2019年，一场受到民众支持的民主运动推翻了长期施行独裁统治的奥马尔·哈桑·艾哈迈德·巴希尔（Omar al-Bashir）政权，并为被国际社会遗弃数十年的苏丹重返国际社会奠定了基础。美国为苏丹的民主转型投入了无数外交资源和数亿美元。
苏丹曾有望成为一个成功故事的主角。一场很大程度上由苏丹妇女领导的底层起义推翻了世界上最臭名昭著的独裁者之一。2021年9月，美国总统拜登在联合国讲话时谴责全球专制政权的兴起，同时将2019年以后的苏丹吹捧为与这一趋势最鲜明的对比。他声称，在苏丹可以看到“到处都是民主世界的影子”。
然而仅仅一个月之后，布尔汉和赫梅蒂就策划发动了政变。随后，拜登政府冻结了大约7亿美元的苏丹民主转型援助资金，并在一年多之后对“任何被视作对破坏苏丹民主进程负有责任或同谋的现任或前任苏丹官员与其他个人”限制签证。此外，世界银行和国际货币基金组织也冻结了60亿美元的对苏丹援助资金。
一些美国外交官认为，这些措施远远不够，因为并不会直接影响布尔汉和赫梅蒂。一场激烈的内部辩论随之展开。部分官员主张，华盛顿需要对布尔汉和赫梅蒂实施重点制裁，以迫使他们屈服，同时支持苏丹的民主活动人士。包括拜登政府的非洲事务首席特使、助理国务卿莫里·菲（Molly Phee）在内的其他官员则认为，制裁不会产生任何效果，反而可能会削弱美国对布尔汉和赫梅蒂的影响力，而这些官员正试图将二人拉回谈判桌。
本次苏丹武装冲突背后的两名将领：赫梅蒂（左）与布尔汉（右）
一位参与内部讨论的美国官员形容：“我们可以做正确的事情，向苏丹民众展示美国全力支持民主，有决心惩罚公然发动政变的布尔汉和赫梅蒂；我们也可以选择错误的、更权宜的做法，那就是严厉地摆摆手指，继续与二人保持合作……最终我们选择了第二条路。”
前美国特使费尔特曼表示，他在政府任职期间曾主张制裁布尔汉和赫梅蒂，但事后看来，他不确定这样做是否能阻止冲突爆发。“制裁究竟能否阻止他们出于个人对权力的野心而将4600万苏丹人扣为人质？我认为并不会。”
而且还存在其他复杂的问题。拜登政府负责非洲政策的高级官员被苏丹邻国埃塞俄比亚的战争消耗了大量精力。据估计，在埃塞俄比亚北部提格雷地区，一场血腥冲突已经造成20万至60万人死亡。此外，美国驻喀土穆大使馆人手不足，无法及时掌握局势；事实上，直到巴希尔下台三年后，一位全职美国大使才抵达苏丹。官员们透露，在此之前，是莫里·菲直接负责美国的对苏丹政策。
莫里·菲与美国国务院下设的美国国际开发署一位官员丹尼·富勒顿（Danny Fullerton）在喀土穆密切合作，他们直接与布尔汉和赫梅提对话，并邀请两人就达成一项新的政治协议回到谈判桌上。
一名熟悉美国驻苏丹大使馆内部动态的美国人表示：“整座大使馆困难重重，我们缺乏真正有经验与足够的政治事务官，临时代办和后来就任的大使都对缺少来自华盛顿的支持感到非常沮丧……大使馆能力不足、过于手忙脚乱。坦率地说，他们也没有与苏丹支持民主社群中‘合适的人’建立起很好的关系。”
根据这位官员的说法，使馆面临严重的人员短缺(美国国务院总监察长办公室今年3月公布的一份报告对该问题进行了详细说明)以及领导力方面的问题，增加了美方与布尔汉和赫梅蒂协调谈判过程中的困难。但其他现任和前任官员对此表示异议，他们坚持认为，就算驻苏丹大使馆人手不足，只要有华盛顿高级别官员介入，美国国务院依然可以与二人达成交易。
熟悉谈判情况的五名现任和前任美国官员以及两名苏丹活动人士透露，在美国大使于2022年底抵达喀土穆之前，负责与布尔汉和赫梅蒂沟通的美国官员并没有尽最大努力把苏丹亲民主的势力纳入与两位将军谈判的新政治协议框架中，他们也没有注意到新协议中所蕴含的内在风险和其他问题。
美国国务院内部报告显示，驻苏丹大使馆长期被人员不足与领导力方面的问题所困扰
这些官员指出，在华盛顿，对美国政府的苏丹政策已经有越来越多的不同意见，但莫里·菲拒绝了其他政策选项，包括以制裁或其他形式施压布尔汉和赫梅蒂，也包括把苏丹民主团体纳入政治谈判。
美国国务院总监察长的报告还指出，驻喀土穆使馆的副馆长“不时专注于她既定的行动路线，从未考虑工作人员提出的其他替代方案”（然而这份报告没有说明该做法是否对美国的苏丹政策产生影响）。
不过美国国务院发言人尖锐地反驳了这些说法：“虽然我不能对内部政策讨论发表评论，但美国国务院领导人的确仔细考虑过关于苏丹政策的建议和各种不同意见，并没有无视或拒绝任何不同意见。”
与此同时，布尔汉和赫梅蒂一直在寻求扩大各自在全国的权势和影响力，讨好外国势力，并致力于激化紧张局势，这为最终引爆一场致命的军事冲突埋下伏笔。布尔汉在邻国埃及找到了支持者。赫梅提则寻求阿联酋与俄罗斯的帮助，并开始深化快速支援部队与瓦格纳集团（Wagner Group）之间的关系。瓦格纳集团是一个神秘的俄罗斯雇佣军组织，被西方认为在非洲部分地区和乌克兰犯下战争罪行。赫梅蒂在2003年爆发的苏丹达尔富尔冲突中涉嫌卷入大规模暴行，此后他发起了一场精心策划的公关活动，将自己包装成有国际影响力的政治家并发起魅力攻势，进而挑战布尔汉的统治。
2022年2月23日，在俄罗斯全面出兵乌克兰前夕，赫梅蒂访问莫斯科，并讨论了在红海战略贸易路线的苏丹沿岸向俄罗斯开放一座港口的话题。一些长期主张制裁赫梅蒂的美国官员认为，他的莫斯科之行最终会说服美国决策者启动新一轮重大制裁，然而这些制裁措施却从未落地。
当时，至少有一份备忘录在美国国务院非洲事务局内部流传，警告美国苏丹政策正面临风险，并列举了布尔汉和赫梅蒂相互敌对可能引发的各种场景，其中包括紧张局势恶化为全面冲突的情况。根据几位国会议员的助手与熟悉备忘录内容的前官员的粗略描述，这份备忘录原本是要送交美国国务卿布林肯。但原稿却有严重的修改、删节痕迹，而且从来没有上报给非洲事务局以外的地方。“就算如此，美国国务院的领导人也不能说他们完全没有收到过警告。”一位前任官员说。
人权活动人士则批评拜登政府在4月的暴力冲突爆发前几个月对苏丹采取的做法。“人权观察”地区问题专家穆罕默德·奥斯曼声称，“苏丹的西方伙伴们未能追究那些残暴的苏丹领导人的责任，也没有通过任何具体措施表明他们的行为不会得到宽恕，这向那些苏丹将军们发出一个信号，即他们可以毫无代价地继续用武力胁迫这个国家”。
在此期间，苏丹民主活动人士对美国的苏丹政策越来越不抱幻想。密切关注谈判进程的苏丹政治分析人士科洛德·海尔（Kholood Khair）表示：“我们从未看到布尔汉或赫梅蒂做出任何有意义的承诺，这一切都被搁置一边，成了政治谈判进程和达成协议的牺牲品，而且这份政治协议永远不会落实，也几乎得不到民众的支持。”
2022年9月，拥有中东和北非事务经验以及反恐问题背景的美国职业外交官约翰·戈德弗雷（John Godfrey）抵达喀土穆，成为25年来首位美国驻苏丹大使。几位官员指出，约翰·戈德弗雷一上任就立即开始试图对所谓的“抵抗委员会”和其他民间社团组织建立联系，这些组织一直被认为是苏丹民主事业的推动力。
熟悉大使馆内部情况的那位美国人指出，“大使被发到自己手中的牌难住了。华盛顿（除了莫里·菲和美国国务院非洲事务局）并没有给予苏丹问题太多关注，但他仍然在竭尽全力推动达成协议”。
美国驻苏丹大使约翰·戈德弗雷，本次苏丹冲突爆发前夕，他正在外国度假。
就在乌克兰战争与埃塞俄比亚的冲突让华盛顿分心之际，莫里·菲和约翰·戈德弗雷以及来自英国、联合国、非洲联盟和一个名为“政府间发展组织”（IGAD）的区域国家集团的高级外交官开始推动重启苏丹向文官统治的转型。去年12月出现了明显的进展，苏丹军方领导人与该国部分支持民主势力的派别同意在数月内组建一个由文官领导的新过渡政府。
但官员们透露，西方谈判代表同意了布尔汉和赫梅蒂提出的要求，将公民社团和民主活动人士排除在了谈判之外，这令军政府在弱势的民间团体面前取得了初步胜利。此外，12月的协议还遗留了一个未能解决（且很快就会引爆）的重大问题：将快速支援部队（RSF）并入苏丹武装部队（SAF），为该国建立一支统一的军事力量。
这个问题在接下来的几个月里加剧了布尔汉和赫梅蒂之间的紧张关系。喀土穆的分析人士开始敲响警钟，担心不断升级的紧张局势可能会导致冲突爆发。而推动达成协议甚至可能加速这一结局的到来。
另一位参与谈判的人士表示：“（西方代表）有一种不顾一切试图推动达成最终协议的冲动，以至于愿意相信虚假的希望。”
至于华盛顿，则已经在商讨协议达成之际，立即庆祝苏丹新过渡政府成立的方案。美国驻苏丹大使馆继续安排与赫梅蒂和布尔汉会面，并处理日常工作；3月份，作为美国国务院“公共外交之旅”的安排之一，一支美国摇滚乐队来到驻苏丹大使馆进行表演。
一切照旧的做法掩盖了喀土穆的紧张局势。最终协议的签字仪式一再推迟。赫梅蒂和布尔汉开始在喀土穆周边集结军队。一些低级别的美国外交官和苏丹民间谈判代表开始通过非正式的秘密渠道更直白地警告他们在华盛顿的朋友与同事：一场冲突即将爆发。
“人们开始四处打电话说，‘你必须把这些信息传递给你在华盛顿认识的每一个人，告诉他们真的要打仗了，国际社会似乎没有人把我们这里的局势当回事’”，熟悉美国驻苏丹大使馆内情的一位美国人透露。
六位知情官员和国会议员助手表示，华盛顿的高层官员要么轻视，要么误解了这些警告。这并不是布尔汉和赫梅蒂第一次在喀土穆周边集结军队，也不是第一次需要美方代表介入来缓和紧张局势。
英国驻苏丹大使贾尔斯·利弗（Giles Lever）在推动去年12月达成协议的过程中发挥了关键作用。4月初，他与美国驻苏丹大使戈德弗雷分别离开苏丹，前去度假。这显示华盛顿方面认为协议即将达成。在华盛顿，据三名国会议员助手和知情官员称，美国国务院已通报国会，一旦布尔汉和赫梅蒂签署协议，计划准备3.3亿美元资金用于苏丹的民主转型进程。这些官员说，美国国务院正为苏丹起草一项“胡萝卜加大棒”计划，那3.3亿美元资金就是胡萝卜，而新的制裁措施则是大棒。
美国白宫国家安全委员会发言人约翰·柯比表示，大部分滞留苏丹的美国公民“不想离开”
美国国务院长期以来一直对苏丹发出4级旅行警告，建议美国公民“不要前往”苏丹，并于今年4月13日再次发出安全警告，建议本国公民避开苏丹北部的卡里马，并禁止美国政府雇员离开喀土穆，理由是“当地安全部队存在显著增加”。随着布尔汉与赫梅蒂之间的矛盾接近临界点，美国政府既没有发布大范围的旅行警告，敦促美国公民乘坐商业航班离开喀土穆，也没有在危机发生之际将美国政府雇员集中到喀土穆，或者是要求所有非必要人员离开苏丹。
“我们都很纳闷，为什么政府没有为最坏的情况做好准备”，第三位美国官员说。
4月15日，赫梅蒂和布尔汉之间的紧张关系终于引爆了冲突。快速支援部队（RSF）开始对苏丹武装部队（SAF）的基地发动一系列协同打击，并用火炮和导弹轰炸喀土穆国际机场，事实上切断了这个距离最近海岸或边境数百英里之遥、人口稠密的城市唯一的逃生道路。
这座拥有约500万人口的城市立刻变成了战场。美国大使馆开始疯狂地将所有工作人员和家属集中到几个关键地点。就在战斗爆发之前，美国大使戈德弗雷提前中断度假，匆忙赶回喀土穆。快速支援部队（RSF）的士兵进行了大规模的劫掠，苏丹武装部队（SAF）则开始轰炸喀土穆周边的阵地。据《外交政策》获得的一份联合国内部安全报告显示，快速支援部队（RSF）士兵袭击了欧盟驻苏丹大使艾丹·奥哈拉（Aidan O’Hara）。此外，还有多起联合国与其他国际组织的工作人员遭到枪击、绑架或性侵的事件。
白宫、美国国务院与国防部都进入了紧急状态，开始夜以继日地起草驻苏丹大使馆的撤离计划。4月22日，一支美军特遣队搭乘三架支奴干直升机从位于吉布提的美军基地起飞，在埃塞俄比亚加油后降落在喀土穆，安全撤离了所有美国政府工作人员及其家属。与此同时，美国高级外交官一直在努力斡旋布尔汗和赫梅蒂之间的临时停火，以便为平民提供帮助，协助他们逃离战区。
美国国务院发言人说：“在冲突爆发前，在喀土穆的任何外国外交使团都没有改变其安保级别或人员配备水平，美国大使馆在冲突爆发后很快便有效地集合了所有工作人员。”
据统计，仍有1.6万名美国公民被困在喀土穆，其中包括许多拥有美国和苏丹双重国籍的人，以及一小部分受美国资助的人道主义和发展项目的非政府组织成员与国际援助工作者。美国议员对拜登政府在冲突爆发后没有采取更多措施帮助撤离美国公民感到愤怒，并把这一情况与美国在阿富汗的狼狈撤军相比较。
滞留喀土穆的包括布什拉·伊布诺夫（Bushra Ibnauf），他是一位拥有美国、苏丹双重国籍的医生，并主动从爱荷华州搬回了喀土穆。“伊布诺夫总是热心助人。我记得他曾说过，‘我在爱荷华州可以被取代，但我在苏丹无法被取代’”，伊布诺夫的好友和同事、苏丹裔美国人医师协会（Sudanese American Physicians Association）主席亚西尔·埃拉明（Yasir Elamin）回忆。冲突期间，伊布诺夫和其他医生冒着枪林弹雨救治受伤的平民。
其他苏丹公民开始试图逃离喀土穆，要么向北逃到埃及边境，要么经危险的陆路通道逃到苏丹港。“那里简直是人间地狱”，一位逃离了喀土穆的苏丹活动人士回忆说。“因为水快用完了，我们无法绕远路，只能冒险穿越交战中的城区。我们要么死于饥渴，要么被子弹击中，根本没有其他选择的余地。”
逃离喀土穆的民众在苏丹港休息
美国官员把促成持久停火作为首要任务，可是到目前为止，并没有实现任何停火。布尔汉和赫梅蒂都派出代表前往沙特阿拉伯的吉达参加和平谈判，并与华盛顿和利雅得进行协调。但许多官员和分析人士都质疑，在多次调停失败后，谈判是否还能取得进展。5月4日，拜登宣布了一项新的行政命令，允许对参与苏丹暴力活动的人实施制裁。一些苏丹分析人士对制裁效果提出质疑。
“制裁的意义在于，它在和平时期可以被用作一种威胁手段，以防止坏人去做坏事”，曾担任苏丹总理、后遭政变推翻的阿卜杜拉·哈姆多克（Abdalla Hamdok）的助理幕僚长阿姆加德·法里德·埃尔塔耶布（Amgad Fareid Eltayeb）说。“我认为现在的制裁手段太轻、太迟，这已经是一场战争了。”
眼下喀土穆的局势仍然严峻。“我认为，目前所谓的安全区不会安全太久，因为交战双方的目标似乎都是要彻底掌控整个国家，”苏丹政治分析人士海尔说。
美国国会议员正在敦促派遣新特使加入斡旋。众议院外交事务委员会主席、共和党人迈克尔·麦考尔（Michael McCaul）和民主党籍的主席格利高里·米克斯（Gregory Meeks）向拜登政府和联合国发出呼吁，要求任命新的美国和联合国驻苏丹特使。二人指出：“美国和联合国的高层必须采取直接、持续的干预措施，才能阻止此次冲突让苏丹陷入全面内战和国家崩溃的局面”。
许多西方官员担心，如果不尽快停止冲突，苏丹可能会陷入内战，但目前还不清楚停火对重振苏丹奄奄一息的民主转型到底还能提供多大希望。“这还不是一场像叙利亚或利比亚那样的全面内战”，前美国特使费尔特曼说。“这仍然只是两支敌对武装力量之间的冲突，现在是时候制止冲突了，我们必须在事态进一步恶化之前制止它”。
与此同时，喀土穆的战斗仍在持续。一些美国公民在美国政府或其他国家的直接援助下找到了撤离的办法。但另一些人就没这么幸运了。4月25日，留在喀土穆为平民提供医疗救护的美国籍苏丹裔医生伊布诺夫被疑似抢劫者刺中，死在了家人面前。
（原文于5月10日发布在《外交政策》网站，原标题为“How the U.S. Fumbled Sudan’s Hopes for Democracy.”）
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