耕地“进出平衡”背后：国家要产更多粮食，农民要利益最大化

我国历来高度重视耕地，1997年中央首提耕地“占补平衡”，至今已有26年。2021年自然资源部等三部门印发“166号文件”，首次提出耕地“进出平衡”。这两大关于耕地的政策，业内人士指出，不是替代关系，而是一脉相承，相互补充。它们的政策目标，分别是制止“非农化”、防止“非粮化”。

中国农业大学土地科学与技术学院教授孔祥斌接受第一财经记者采访表示，要有效破解耕地保护中的政策难点，需要准确理解耕地保护战略的出发点，科学认识耕地核心内涵，明确与耕地保护目标相衔接的耕地界定方法。

他提到，当前国家和农民关于耕地利用目标存在较大差异，关键在于将国家保障粮食安全和农民追求合理利益的耕地目标进行协同。同时，还需要界定一个结合耕地稳定生产能力和耕地利用状态协同的耕地概念，既满足国家发展对于粮食需要的目标，又满足农民追求经济利益的偏好。

“耕地利用方式多样性和不断转化是‘三调’反映的现实问题，也是以后耕地利用的趋势和方向，如果仍然按照‘所见即所得’的调查方法和仅针对现状耕地利用地表覆盖的保护方式是无法持续的，迫切要求从科学认知层面加强对于耕地内涵与界定的认识。”孔祥斌表示。

耕地利用目标存在差异

耕地保护政策制定的初衷是保护耕地的生产能力，生产能力是保障粮食安全的根本。

2017年我国启动“三调”，2020年全面完成。正是在2020年，国务院办公厅连续下发“24号文件”（坚决制止耕地“非农化”行为）、“44号文件”（防止耕地“非粮化”稳定粮食生产）。

在地方调研过程中，孔祥斌团队发现，国家和地方政府是“进出平衡”制度的主要推动者和实施者，国家目标是保障粮食安全，但农民考虑的是资源的利用效益，目前还缺少主动性和参与度，导致政策缺乏可持续性。这背后的原因是国家和农民之间关于耕地利用目标的差异。

具体来说，国家出于粮食安全的考虑，利用耕地的目标是希望产出更多粮食保障国家发展。而农民作为耕地利用的微观主体，出于经济利益的目标利用耕地，根据市场农作物价格导向调整种植作物，实现利益最大化。

孔祥斌称，为了弥补国家和农民在耕地利用目标的差异，地方政府成为“进出平衡”制度的责任主体，在实施“进出平衡”制度时不但付出了大量的人力物力，而且复垦资金来源缺乏保障等问题突出。经济效益决定着政策的可持续性，一旦地方政府难以负担“进出平衡”的费用，那么严格的耕地用途管制制度恐将无法持续。

值得关注的是，“三调”使用土地覆盖类型的调查方法，使得耕地调查结果是“所见即所得”的现状耕地，在耕地利用方式强烈变化和调整频率不断上升的大背景下，耕地概念和界定与国家战略需求存在一定差距。

孔祥斌认为，耕地界定不仅要考虑利用状态，更要考虑本身固有的生产能力。国家对耕地进行保护，本质上是对耕地生产能力的保护。然而，“三调”时界定耕地却以“所见即所得”的方式进行调查。由于现行政策都是保护现状耕地的，忽略了其他耕作层良好且具有生产能力的土地，致使耕地保护范围变窄，以及管理矛盾和冲突加剧，导致农民利用土地和配合政策实施的积极性降低。

三次全国土地资源调查

新中国成立以来，我国一共开展了三次全国土地调查。孔祥斌称，开展全国土地调查的主要目的，是掌握详实准确的土地资源数量与分布情况、国土利用现状和变化情况。在土地调查中，耕地的概念和认定是调查耕地数量的基础，合理的耕地概念和界定是形成数量结果的基础，直接影响到保护与管理的范围，对基于调查结果出台的政策具有重大影响。

实践表明，过去合理的耕地内涵既保障了粮食需求，又推动了经济发展。

“一调”始于1984年。彼时正处于改革开放初期，乡镇企业的快速发展和富裕的农民建房，导致了优质耕地资源快速减少。随着工业化的快速发展，“一要吃饭二要建设”的难题凸显。经过多年调查，查清我国耕地调查的数量为19.51亿亩。

在数量的基础上，我国出台了严格的制度，实施了《土地管理法》、建立了《基本农田保护条例》《退耕还林条例》、形成了“18亿亩耕地红线”保护战略、建立耕地“占补平衡”制度，我国耕地保护制度体系基本建成。

孔祥斌称，在“一调”过程中，农民种植粮食收益较高，利用耕地的方式较为单一，几乎不存在土地利用方式的调整，因此根据“所见即所得”的调查方式并依据这一调查结果制定的政策在“保安全”和“保发展”的目标上起到了重要作用。

“二调”始于2007年。尽管“一调”成果在保障国家粮食安全和推动工业化及城市化过程中发挥了巨大作用，但随着时间推移，“一调”技术手段相对落后、调查时间较长，在完整性、现势性、准确性等方面存在一定缺陷，难以满足国家耕地保护要求，需要更准确的数据为国家出台耕地保护政策提供支撑。

考虑到农民在利用中频繁的调整和耕地生产能力稳定性问题，在“二调”中，对耕地概念进行了优化，增加了可调整地类。“二调”的耕地数量为20.31亿亩。在此基础上，我国对耕地保护政策进行了调整，在坚持基于“一调”形成的耕地保护政策基础上，提出了“永久基本农田划定与保护”“耕地休耕轮作制度”。“二调”期间，尽管农民对土地利用方式调整频率上升了，但当时由于增加了可调整用地这一调查方式，耕地管理的矛盾通过耕地分类得到了很好解决。

总结来说，过去两次土地调查取得了较大进步，出台的政策做到保护耕地和保护农民利益的协同。由此可见界定合理的耕地概念和认定方式尤为重要。

“三调”始于2017年。基于地表覆盖情况，按实际利用现状调查认定耕地，强调“所见即所得”，取消了可调整地类，根据实际种植情况与耕作层是否被破坏标注种植属性。

根据“三调”结果，耕地面积比“二调”少了1.18亿亩。同时，耕地转为园地、林地、草地等农用地频率上升。此外，已有研究亦表明，我国耕地“非粮化”面积呈显著增加趋势。这也正是2020年“三调”结束后，国办连发“24号”“44号”两份文件的背景。

孔祥斌称，由于这三次全国土地调查的背景不同，耕地利用特征与调整频率不同，耕地概念和认定的参差，调查技术方法的差异，导致不同历史时期耕地调查数量存在巨大波动，直接影响了国家耕地保护政策的走向，关系到国家耕地保护政策和农民效益权衡政策的合理关系确定。

“占补平衡”与“进出平衡”

我国粮食安全的保障，离不开耕地“占补平衡”与“进出平衡”，前者是后者的制度基础。

孔祥斌称，1997年中央首次提出“占补平衡”要求，时代背景是引起中央高度重视的是国内外形势。一方面，国内面临优质耕地资源快速减少的现实；另一方面，国际上《谁来养活中国》报告（1994年美国学者莱斯特·布朗发布）引发全球关注。

2021年国家首次提出“进出平衡”政策，时代背景是耕地“非粮化”形势严峻。前述“166号文件”提到，一些地方违规占用耕地植树造绿、挖湖造景，占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼，一些工商资本大规模流转耕地改变用途造成耕作层破坏，违法违规建设占用耕地等问题依然十分突出，严重冲击耕地保护红线。

“关于近期发生的退园还耕、退林还耕，要分两个方面。一方面是之前有租农户的土地造林，国家每年给补贴，这部分林地退林还耕，比较好实施。另一方面是平原上的园地，如果不涉及农户利益的话，相对容易实施，由地方政府埋单，这也算是为之前违规占用耕地行为所付出的代价；如果涉及到农户切身利益的话，就比较复杂了，我们团队之前在两广地区调研，地方政府也是很慎重的，要不然农户收入将难以保障。”孔祥斌称。

至于最近一些地方出现在山坡上挖梯田的现象，孔祥斌称，在西南、东南很多区域，农民基本上都不愿意在梯田上种粮食，认为不划算，弃耕、撂荒的情况比较普遍。他们要么选择“非粮化”，否则就会弃耕、撂荒。

之所以还出现这种情况，他解释称，这是地方政府行为，其复杂性也需要从两个方面来分析。

一方面是高标准农田上山。中央提出“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”，然而一些地方为了保障发展空间，导致好地不足，将土地整上山坡，这时候就需要将这些土地搞成高标准农田；另一方面是交易耕地指标。地方政府这样做可以补充耕地，其根本动力在于“占补平衡”制度设计下指标交易的收益。等交易指标后，地方政府会找公司托管耕作。

孔祥斌还提到，关于山坡上挖梯田，从资源利用角度，有些地方可能合适，那些25度以上、土层薄的陡坡地明显就不合适。而且水田建设，如果没有水的话，也不可能进行生产。

关于“占补平衡”与“进出平衡”的关系，孔祥斌称，这两项制度不是替代关系，而是相互补充。这两个相互配合的制度，一个控制建设占用，一个监控农业结构调整。此外，前者指由农用地转为非农用地，2017年突破省域范围，建立了跨省域补充耕地的国家统筹制度；后者指农用地发生了农业结构调整，由粮食作物转为非粮食作物，比如设施农业、林果业、挖塘养鱼，范围首先在县域落实，若无法落实的，再扩大至市域、省域。

中国地质大学（北京）土地科学技术学院教授赵华甫对第一财经记者表示，二者一脉相承，统筹解决了耕地与建设用地、耕地与其他农用地的利用关系，从管控建设占用和管控农地互转的不同角度，共同形成了耕地用途管制的制度架构。

关于耕地“占补平衡”这套已存在26年的制度体系，四川大学经济学院教授、经济系主任姚树荣对第一财经记者表示，客观来讲，对于化解保护耕地与保障城市发展用地的矛盾发挥了重要作用。然而，这套制度体系的局限性，除了占优补劣、占多补少、弄虚作假等问题外，还带来行政审批繁琐、制度性交易成本高昂、用地效率低下，影响产业项目投资落地、人为制造建设用地指标紧缺推高要素成本等诸多问题。更为重要的是，我国后备耕地资源严重不足，靠土地整理来增加耕地面积已无多大潜力。今后，耕地保护应该更多转向质量提升，要质量要产能。同时，粮食安全的重心也应从保护耕地转向更多依靠科技力量。

耕地内涵及“占补平衡”的国外经验

关于耕地概念，国外范围更广泛，侧重耕地适宜性来管理耕地。孔祥斌称，国外由于土地制度的要求不能干预农民的种植方式，对农民耕作方式和耕地利用的管控程度更低，通常通过建立农用地发展权制度、使用经济手段来协调资源保护和农民权益。这种基于粮食生产稳定性的界定方式和粮食种植适宜性的耕地内涵具有借鉴意义。

在国外，用于描述耕地的词汇含义为“可耕作”用于生产食物的土地（Arable land），一般是指种植一年生作物的土地，还包括暂时休耕地、临时用作割草或放牧的土地。尽管已有的国外耕地词汇存在差异，但对耕地的定义都突出了利用土地并通过种植作物或放牧而生产食物的功能，是“可耕地”的概念。

在国内，“三调”认定的耕地是种植农作物的土地，调查界定是以地表覆盖类型的认定方法，突出“所见即所得”。

孔祥斌称，耕地应该以稳定的粮食生产能力为界定标准，以粮食种植适宜性为核心内涵。结合粮食安全的要求和国内外关于耕地概念的对比，投入少、产出高，同时能够提供稳定粮食生产能力的土地是满足国家战略和人民需求的土地，是“可耕地”的概念范畴，其内涵范围比现有土地调查认定的耕地概念范围更广。

他认为，目前我国粮食安全面临国内外粮食供给不稳定和农民种粮收入低导致积极性不高的巨大挑战，在保障粮食安全新要求下，在自然资源管理稳定性强烈需求的大背景下，需要协同国家发展目标和农民利用目标，以耕地生产能力为内涵，统筹空间稳定性、质量适宜性、经济可行性和政策延续性的界定方式，恢复可调整用地的界定并纳入耕地保护和管理范畴，把耕地保护措施落到实处。

比如，科学界定耕地概念是解决目前耕地保护矛盾的前提。要根据耕地稳定生产能力的内涵界定耕地，要求恢复可调整用地的调查和保护，跳出现状耕地的数量限制，保护所有具有粮食生产能力的土地。对于现状耕地而言，具有粮食生产能力的“可耕地”状态更稳定，从保护现状耕地到保护“可耕地”能确保耕地空间稳定性。

“粮食安全战略的核心不在于某年的粮食产量增加多少，而在于确保粮食生产能力不降低或提高，只要保证有足够的粮食生产能力，才能够有效地应对自然风险和市场风险。”孔祥斌称。

再比如，充分考虑农民利益，确保土地利用的经济可行性。农民等微观经营主体是政府意志的执行者，农户耕地保护行为直接决定着耕地保护政策的实施成效。经济可行性是影响农民可持续性耕作意愿的重要因素，这要求耕地保护宏观目标与农民利用微观目的进行权衡。

在历史上，农民为保证耕地的地力进行休耕轮作；近现代以来，为追求短暂的经济利益，农民会暂时性地调整农业结构，地表覆盖和种植方式可能会发生变化，如种植蔬菜、饲料、油料、糖料等经济作物果树等木本植物。这类“非粮化”行为并不意味着生产能力完全丧失，部分耕地利用方式暂时调整的耕地不降低原有的生产能力的同时，可能还会增加生产能力。此外，粮食生产能力具有可恢复性的特点，仍然具有保证粮食安全的基本条件，但是需要提升灌溉、排水等基础保障设施。

孔祥斌认为，“考虑到保护农民微观主体动力的重要性，耕地保护需要将政府与农民等微观主体的目标相统一，将农民利用需求纳入考虑范围，给予农民调整种植方式的余地，增加政策的可持续性。”

值得关注的是，在国外，关于“占补平衡”的制度安排，较多体现在生态用地方面。比如德国通过《联邦自然保护法》，采取生态“占补平衡”措施，重视生态景观的保护和建设。

至于西方发达国家在工业化、城镇化过程中占用耕地的情况，姚树荣称，一些国家采取了“土地发展权补偿与交易”的制度安排。在市场机制下，走了一条空间集聚发展的道路，人口和经济活动主要聚集于大城市、城市群、都市圈，这实际上有利于土地节约集约利用，能够缓解耕地保护与工业化、城镇化占用耕地的矛盾。

他认为，这给予我国的启示是，一方面继续做大做强大城市、城市群、都市圈，提高其人口资源环境承载力和经济辐射作用；另一方面走出乡村本位主义的窠臼，避免以村域为单元实施乡村振兴，导致新一轮“村村点火、户户冒烟”的低水平重复建设问题，要着力推进县域乡村振兴与城乡融合发展，在县域内实现适度集聚发展，引导农民向县城和中心镇（村）适度集中居住，产业向县城和中心镇（村）集聚配置，建设用地指标也根据人口和产业流动向县城和中心镇（村）倾斜配置，从而实现人地业适配。