胡毓堃：“全球摇摆国家”，多极化世界的X力量？

【文/观察者网专栏作者 胡毓堃】

这个世界除了大国角逐，还有没有可能出现第三极力量？

在这个问题上，越来越多的中等国家开始给出自己的答案。特别是俄乌冲突后，巴西、印度、土耳其不断发声，施加影响力。他们的崛起，也引起了欧美传统强国的关注。

近日，美国智库“德国马歇尔基金会”发布报告《全球秩序变化中的联盟：重新思考与全球摇摆国家的跨大西洋接触》，将巴西、印度、印度尼西亚、沙特阿拉伯、南非、土耳其称为“全球摇摆国家”，视之为西方、中俄两大“阵营”之外的新兴力量。

德国马歇尔基金会网站发布报告截图

这一报告的出炉，印证了传统大国（及其集团之外）之外新兴国家正在得到国际社会的进一步重视。这些“全球摇摆国家”不仅寻求独立的发展与外交政策，不愿意选边站队，而且希望在国际体系中有更大的话语权和影响力。

“全球摇摆国家”能否形成未来多极化世界的第三方力量，是当前区域冲突、大国竞争加剧的大背景下，一个容易忽视但正在迅速增长的悬念。

“为何不向美国靠拢”：“全球摇摆国家”的“殊途同归”

事实上，这些被德国马歇尔基金会相提并论的六个“全球摇摆国家”，在很多方面截然不同，更谈不上西方国家基于类似的经济发展水平、政治制度、文化价值观、军事安全而结盟。

从经济发展水平来说，除了沙特凭借石油等丰富的自然资源成为高收入国家，巴西、印度、印尼、南非、土耳其都是中等收入的发展中国家，而且先后陷入“中等收入陷阱”的泥潭。此外，这些国家的经济发展模式与参与全球经济贸易的方式也不尽相同。

就制度与文化价值观而言，沙特是政教合一的伊斯兰教君主制国家，甚至没有世俗宪法与法律；印尼和土耳其虽然形式上实行共和制，但伊斯兰教占据绝对主导地位，近年来甚至有进一步“伊斯兰化”的趋势；作为世俗国家，巴西、印度和南非受到前殖民宗主国的影响，在政治制度和文化方面分别保留了葡萄牙和英国的元素，又与本土文化相融合，与前三国截然不同。

在传统的外交关系方面，沙特、印尼、土耳其作为伊斯兰合作组织成员，无疑是伊斯兰世界的重要国家，但与此同时土耳其又是北约资深成员国，在安全上仍诉诸北约框架的合作与保障，印尼在政治经济方面更加融入东盟的一体化进程（雅加达也是东盟秘书处所在地）。

印度和南非同为英联圈子的成员，可前者这些年在金砖国家舞台上反而与巴西有更多互动；事实上，印度、南非和巴西三国都积极参与本地区多边外交机制，希望在地区发挥主导性作用。

然而“全球摇摆国家”能否真正成为新兴力量，前提在于它们能否基于足够的共同点或共识，在某种程度上形成合力。上述六国被德国马歇尔基金会提及，不仅是因为它们持续增长的实力和影响力，也在于它们之间存在相应的共同点，成为六国在国际舞台上可能采取同样行动的基础。

为何这六国被选择指定为“全球摇摆国家”？报告给出的五大原因其实也是它们的共同之处：同为二十国集团成员，具备成为地区强国的政治经济分量，已经或将要承担国际角色、提升本国影响力，国内选举可能产生国际影响，彼此地理位置分散。

作为G20成员国，六国是公认的世界主要经济体。毫无疑问，它们对世界经济的影响，构成了其在国际舞台发挥更大作用、更加独立自主的基础。

沙特与石油输出国组织的一举一动牵动着国际石油市场的走向，现在更是欧洲越发重要的能源伙伴；印度、巴西、南非作为金砖国家成员和新兴市场国家，对全球GDP贡献超过10%；东盟有望成为全球第四大经济体，其中作为东盟人口第一大国和第一大经济体的印尼做出了重要贡献；尽管财政赤字、通胀问题严峻，还遭到地震重创，土耳其的经济体量仍不可小觑，是全球农产品、纺织品、机动车、交通运输设备、建筑材料、电子产品的重要生产国。

然而它们大都是发展中国家，同属于南方世界，实现经济高质量发展、改善民生依旧是其核心诉求。为了实现这一目标，六国显然不会满足于当前的国际政治经济秩序，而改革这一秩序，自然成为它们在国际舞台上更加积极行动、发出自身声音的共同动力和愿景。

这六国都是主要市场经济体，积极参与全球经济活动并发挥着更大作用，有些国家的国内制度也接近西方国家（尤其是保留了原殖民时期宗主国的元素），但正如亨廷顿在其《文明的冲突与世界秩序的重建》一书中的划分，这六个国家被排除在西方文明之外，从文化到政治上都不被视为西方世界的成员。

这也恰好契合了六国在对外政策中的选择。巴西把在拉美地区发挥主导作用和金砖国家组织作为其迈向世界大国的两大抓手；土耳其在寻求北约框架内安全合作的同时，曾与俄罗斯保持军火贸易往来，并和沙特积极竞逐中东地区和伊斯兰世界的主导话语权；作为联合国认定的新晋世界人口第一大国，印度从尼赫鲁时代开始便拒绝扮演“二流角色”，积极建构多边大国关系，但拒绝成为任何一方的附庸……

如果按照报告中划分的“美西方”和“中俄”阵营对立这一标准，这六国最大的共同点便是无意选边站队，不存在“非此即彼”，而是就事论事，基于本国利益选择与不同大国打交道的方式。

“各不相同”又“殊途同归”，德国马歇尔基金会也意识到了这一点，特别在报告中说明为何在俄乌直接爆发战事、土耳其作为北约成员国甚至是安全利益相关者的情况下，六国为何依旧“不向美国靠拢”。

卢拉提议建立一个包括中印巴金砖国家及其他“更中立”国家在内的“和平俱乐部”

2012-2023：壮大的“摇摆国家”，多极化世界的第三方力量？

德国马歇尔基金会关注“全球摇摆国家”已有多年。早在2012年，该基金会便与另一家智库新美国安全中心联合推出报告，第一次使用这一概念，列出了巴西、印度、印尼、土耳其四国，既表达了对这四国强化“当前国际秩序”的可能性，又提出了对四国摇摆至另一方的担忧。

11年后，该基金会又将沙特和南非纳入到“摇摆“阵营中，又暗示“不只六个”的可能性。该报告甚至煞有介事地指出，不少欧洲国家被印度、中国等也视为“摇摆国家”，因为它们在特定议题上也会限制自己参与某一阵营伙伴国家的行列中。报告字里行间体现出对于西方国家要重视“摇摆国家”、加强合作的迫切期望。

十多年来国际社会（包括西方国家）越发重视“全球摇摆国家”，不仅在于此类国家的数量与硬实力的增长，更在于它们正在国际舞台积极承担更多角色这一事实：在G20舞台上，六国积极参与全球最低企业税率的谈判；近两年印尼和印度先后担任G20轮值主席国；南非今年担任金砖国家轮值主席国，将在八月开展金砖国家平台的主场外交；今年十月，巴西将担任联合国安理会主席、主持会议……

正如前文所述，不被视为西方世界成员，因此它们没有必要与西方国家始终保持一致；对于发展和改善民生的需要，促使它们在更多外交场合发出自己的立场和声音，选择自己的外交道路，不仅要在具体事务中维护本国利益、更要从长远上建立有利于自己的外部发展环境和良好国际秩序。

乌克兰危机引发的大国对立背景下，这些国家的选择便是这一逻辑的体现。从经济层面来说，这些发展中国家不希望进一步孤立、得罪俄罗斯，导致能源价格进一步上涨、加重本国的通胀压力与经济贸易困境，尤其是乌克兰危机发酵产生的粮食危机，对于印尼等东盟国家影响更直接。

对于南非和以巴西为代表的拉美国家而言，平衡的国际贸易对它们的发展至关重要。在目前敏感、对立的国际环境下，它们担心与美国和西方结盟便意味着孤立、得罪中俄，不能承受现有外部环境出现任何负面变化，格外希望避免“在大国对立中站队而遭到报复”。卢拉关于普京与泽连斯基应同等追责的言论，无视来访的德国总理朔尔茨关于“支持乌克兰的要求”，也有类似的考量。

更不用说印度有独特的安全防卫利益诉求，在军备贸易方面与俄罗斯关系密切，在“多中心（多极化）世界观”方面与俄罗斯也有交集，希望自己的话语权能得到重视。处于目前复杂的国际变局之中，印度看重的无疑是外交上的更多选择，而非简单的“一边倒”。

“摇摆”、“不选边”是“全球摇摆国家”的关键词，但这种独立自主的外交能否转化为这些国家影响、改变国际格局的力量，是外界更加感兴趣的话题。目前来看，这些国家虽然在特定的多边框架机制中有交集与合作，但并没有形成所谓独立的政治组织或集团，自然也不存在外交协同行动的常态化。

与之相反，这些国家都是在涉及具体的双边或多边议题时，根据本国实际的利益诉求就事论事、表达自己的态度和诉求，并做出相应的行动。在这一过程中，大国阵营、集团对抗的影响应当尽可能最小化。

印度这个拥有大国梦的国家便是典型：面对被西方视为“同一阵营”的中俄，印度一方面基于自身的亚太地缘战略目标与美国、日本、澳大利亚组成四边安全对话机制，另一方面对于俄罗斯武器的需要促使其在“反俄”问题上明显与美西方不同调；就在德国马歇尔基金会报告发布的同时，中印两国外长在上合组织外长会议期间举行会谈，中方表态支持印方履行轮值主席国职责、办好上合峰会，双方都表达了两国关系重回正轨、通过协商寻求维护边境地区和平稳定的愿望。

对于本就不想陷入集团之争的“摇摆国家”来说，或许这便是意义所在：它们不想加入任何大国集团，也不是要自行组建集团政治；然而随着越来越多的国家发展壮大、并在客观上成为不容忽视的“摇摆国家”，它们独立、自主、务实、就事论事的外交风格，未必不能在更长远的时间范围内潜移默化地影响、改变冷战思维与集团对抗的外交、博弈传统。从这个意义上说，它们有望在客观上推动世界继续走向多极化、成为改变当前国际政治生态的另一种力量。

至少现在看来，美国和西方世界也无力阻止、压制“全球摇摆国家”采取目前的做法，德国马歇尔基金会通篇报告给出的建议，反而是提醒美西方要重视这些国家、想办法与之保持良好关系。

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