万钊：如果美国政府这次真的违约会怎么样？

【文/观察者网专栏作者 万钊】

近期美国政府债务上限谈判问题引发市场关注，5月21日，美国财政部长耶伦（Janet Yellen）表示，6月1日仍是提高联邦债务上限的“硬截止日期”，因为政府很难获得足够的收入以支撑到6月15日。

4月21日，美国财政部长耶伦离会，会上她警告说，如果国会不在接下来的几周提高债务上限，经济将陷入混乱。图|Alex Wong

目前留给美国两党和总统拜登的时间已经不太多，虽然拜登近期在日本参加七国峰会期间，表示他有权援引美国宪法第14修正案，在不经过国会的情况下提高债务上限。但是耶伦表示，援引修正案“似乎不像是在目前这种情况下适宜使用的。”

拜登提及的美国宪法第14修正案，是在1868年通过的，它包含了几个重要的条款，其中包括平等保护条款和公民权条款。然而，其中与联邦债务相关的，应该是第14修正案的第四款，条款原文【1】翻译过来，大概意思是：

“经法律授权的美国公共债务的效力，包括因支付平叛或叛乱的抚恤金和奖金而发生的债务，不得受到质疑。但是，美国或任何州都不得承担或支付任何为援助反对美国的暴动或叛乱而产生的债务或义务，或任何因丧失或解放任何奴隶而提出的索赔；但所有此类债务、义务和索赔都应被视为非法和无效。”

从这个条款的内容上看，具有很鲜明的时代背景，其设计的主要目的是为了应对美国南北战争后的债务问题，确保联邦政府的债务能够得到偿还，同时拒绝承认那些为南北战争的叛乱行为提供资金的债务。因此，该条款的历史背景限制了它的使用范围。其是否可以用于解决当前的债务上限问题，在学术界和法律界也存在争议，目前也没有前例可以遵循。预计在本次债务上限谈判中，也不太会成为一个主要选项。

从最近的谈判信息来看，众议院共和党和白宫在如何解决迫在眉睫的债务上限最后期限问题上仍存在“重大分歧”，尚未出现解决问题的曙光。

历次美国债务上限危机

美国债务上限问题最早可以追溯到1917年，自1917年美国国会通过《第二自由债券法案（Second Liberty Bond Act）》以来，法定债务上限一直生效。

一旦触及债务上限，联邦政府就不能增加未偿债务的数额，只能动用手上的现金。如果联邦政府用尽可用资源，美国政府将没有足够的资金来支付所有的款项。这些款项包括用于支持家庭的社会计划，如社会保障，医疗保险和失业保险，以及重要的政府职能，如国防和交通。

但要注意的是，美国政府债务上限，与美国政府关门，是两个有联系但并不相同的概念。当美国政府达到债务上限并且没有更多的借款空间时，将无法借款以支付其已承诺的支出，如果国会未能及时提高债务上限，美国政府可能会违约。

而政府关门是指美国联邦政府由于没有通过预算或连续决议（即临时预算）而暂停非必要的服务。在政府关门期间，政府机构可能无法支付员工工资，同时只维持必要的公共服务。政府关门通常是由于美国国会和行政部门无法就预算问题达成一致引起的。

债务上限的问题更严重，如果美国政府违约，那么可能会损害美国政府的信用评级，增加未来借款的成本，甚至可能引发全球经济危机。

自1976年以来，美国联邦政府已经关门了22次，但是却从未经历过违约。根据美国财政部的信息，自1960年以来，国会已经采取78次行动，永久提高、暂时延长或修改债务限额的定义，共和党总统任内49次，民主党总统任内29次。目前债务上限为31.46万亿美元，2022年末美国政府债务余额为31.42万亿美元。

1995年以来，美国债务上限以及债务规模走势图

最近的几次影响较大的债务上限危机包括：

2011年债务上限危机：2011年夏季的债务上限谈判引发了一场重大危机。当时，共和党控制的众议院拒绝在没有进行大规模支出削减的情况下提高债务上限。这引发了一场政治僵局，最终在美国即将违约的前一天解决。这场危机中标准普尔首次下调了美国的信用评级，信用评级下调和债务上限危机导致道琼斯工业指数在2011年7月底和8月份下跌了2000点左右，其中在8月8日下跌635点。

2013年政府停摆：2013年债务上限危机中，共和党试图利用债务上限作为筹码，要求民主党总统奥巴马改变其医疗保健政策，导致美国政府在10月1日至16日进行了全面停摆。这导致了约80万名联邦员工被停职，很多政府服务被暂停，并对美国经济造成了负面影响。最终，双方在债务上限最后期限的前一天达成了协议，避免了违约。

2020年和2021年的债务上限暂停：在应对新冠病毒疫情的过程中，美国国会两次暂停了债务上限，以允许政府有足够的借款空间来应对这场全球危机。然而，这些暂停在2021年到期，引发了新的债务上限谈判。

债务上限谈判是两党博弈白热化的缩影

2023年1月19日，美国达到了其债务上限，随后财政部长耶伦开始实施临时的“特殊措施”，目前财政部已经执行所有授权的特殊措施，耶伦也多次对债务上限危机发出警告。

本次债务上限谈判的法案是由共和党人Arrington, Jodey C于2023年4月25日提出（背后实际控制者是众议院议长Kevin McCarthy），法案名称为：H.R.2811 - Limit, Save, Grow Act of 2023，目前已经由众议院审议通过，参议院最近一次审议是5月4日预算委员会举行了听证会。

法案提出将美国政府债务上限提高1.5万亿美元，但是内嵌了众议院共和党人的一系列诉求，从而遭到了参议院民主党人和白宫的强烈反对。

具体而言，从法案的主要内容来看，包括以下几个主要内容：

削减联邦开支：该法案将联邦机构的资金恢复到2022财年的水平，同时将支出增长限制在每年1%。五角大楼的预算不会受到任何削减。

阻止学生贷款的豁免：该法案将阻止拜登总统的学生贷款豁免计划生效，该计划为低收入和中等收入的借款人提供高达20,000美元的债务豁免。

撤销新的国内税务服务资金：法案计划将撤销未来十年向美国国税局提供的800亿美元。这800亿美元包括在“通货膨胀削减法案”中，这笔资金用于支持陷入困境的国税局打击税收欺诈行为，并为纳税人提供更好的服务。

对社会安全网项目增加工作要求：该法案将实现共和党人长期以来的目标，即增加食品券的工作要求，并将这些要求纳入医疗补助计划。这些措施会导致从这些安全网项目中获得援助的人数减少，这将节省联邦政府的资金。

废除绿色能源税收抵免：债务上限提案包含两个可能会在民主党人中不受欢迎的能源条款，即废除清洁能源税收抵免，这是去年《降低通胀法案》中的重要组成部分，以及众议院共和党人的能源许可法案，“更低能源成本法案”。

**撤销未使用的Covid-19救****济资金：**该法案寻求撤销国会为应对新冠疫情通过的Covid-19救济计划中尚未使用的资金。大约4.5万亿美元的救济金中还剩多少并不准确，联邦机构估计其在900亿至1200亿美元之间。

总的来说，根据国会预算办公室的估计，如果该法案得以通过，并且在接下来的10年中，拨款不超过预算限制，那么相对于国会预算办公室的基准预测，该法案有望在2023年至2033年期间减少大约4.8万亿美元的预算赤字。其中，非强制性支出的削减总额将达到3.2万亿美元，强制性支出将净减少0.7万亿美元，税收将净增加0.4万亿美元。因此，公共债务利息将减少0.5万亿美元。

从共和党的提出的这项法案中可以看出，共和党在增加债务上限的同时，要求削减支出，这引起了民主党的普遍反对。共和党认为该法案对解决债务上限和减少联邦支出是必要的。民主党则认为该法案是共和党试图破坏拜登政府的计划，支出改革过于严厉，将损害社会保障和医疗保险等福利计划。民主党还认为该法案没有解决债务根源问题，如对富人和企业的减税。

总的来说，共和党要大力削减的支出，会很大影响民主党的票仓，因此民主党是很难全盘接受的。共和党人认为，民主党其实是在用国家的钱，买自己的票仓。因此两党的分歧非常大，目前看很难谈拢，而民主党也很难接受因为削减支出而影响自己的票仓。

而且从该法案的共同发起人的政治立场来看，保守派的比例很高，与民主党妥协的空间很小。因此虽然美国历史上从未出现过违约，但是这次出现首次违约的可能性是存在的。

债务上限谈判失败的可能影响

虽然财政部长耶伦对“X日”的预判是6月初，但是考虑到6月15日左右美国政府会有收入进账，因此美国债务上限有可能会支撑过6月份，这给解决问题提供了一个缓冲期，虽然缓冲期并不长。

从近期金融市场的表现来看，也表现出一定的担忧。1个月的美国国债收益率自4月下旬以来快速上行，目前已经高于2个月、3个月和1年期收益率。由于1个月期限刚好覆盖债务上限谈判，显示出市场要求更高的风险补偿。

近期美国国债违约掉期也出现了大幅上行，目前已经远远超过了2008年全球金融危机和2011年债务上限谈判期间的水平，尤其是1年期上行幅度大于3年期。不过美股表现相对平稳，跌幅小于2011年债务上限谈判期，资本市场的相对稳定，可能也给了两党谈判一定的底气。

但是假如两党谈判没有在债务上限截止日期之前完成，美国则可能出现历史上首次违约。这会引发剧烈的金融市场动荡，包括股市大跌、美债收益率上行、美国政府信用评级下调等。当然，金融市场的剧烈波动也会倒逼美国国会议员重回谈判桌，因此即便美国政府出现违约，可能也是短时间的“技术性违约”。

但是参考2011年债务上限谈判的经验，金融市场的跌幅反而主要是在谈判结束后，具体表现为美股下跌、VIX升高、油价下跌、黄金上涨、美元走强，这可以给现在提供一个参考。

从对国内的影响看，中国已经连续多个月减持美国国债，2023年3月末持有美国国债8693亿美元，相当于2010年的水平，我们对美国债务上限谈判失败对美国金融市场的负面冲击已有一定的准备和防御。但是另一方面，美国金融市场的负面影响会向全球外溢，我们的风险资产可能也会受到一定程度的波及，所以未雨绸缪方是上策。

注释【1】：英语原文为：“The validity of the public debt of the United States, authorized by law, including debts incurred for payment of pensions and bounties for services in suppressing insurrection or rebellion, shall not be questioned. But neither the United States nor any State shall assume or pay any debt or obligation incurred in aid of insurrection or rebellion against the United States, or any claim for the loss or emancipation of any slave; but all such debts, obligations and claims shall be held illegal and void.”

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