保罗·皮拉尔：美国外交是否已经走进死胡同？

【文/保罗·皮拉尔，翻译/马力，校对/郭涵】

最近，《纽约时报》驻白宫记者彼得·贝克（Peter Baker）发表了一篇分析文章，对于职业外交官（其实也包括其他人）而言，这篇文章以一种令人不安的方式，读来发人深省。

当报道拜登总统参加《贝尔法斯特协议》签署25周年纪念活动时，贝克指出，“类似该协议的外交突破已经成为历史”。近年来，世界各国——尤其是美国——似乎更倾向于撕毁国际条约与协议，而非达成新的协议。尽管现在就断定美国外交工作走进死胡同尚且草率，但“眼下美国在外交领域的表现确实乏善可陈”，贝克写道。

贝克将签署正式协议作为衡量外交成就的标准，可能有夸大问题之嫌。毕竟，卓有成效的外交成果不仅仅体现在签署正式协议，还包括促进缓和动荡局势的沟通与达成非正式谅解，成功说服外国政府在行动上更加契合外交官所代表国家的利益。尽管如此，贝克还是触及到一些实质性问题，仔细分析导致美国外交陷入困境的主要原因，这样做并不为过。

政治学者肯尼思·华尔兹（Kenneth Waltz）曾就导致战争爆发的原因写过一部国际关系经典著作。他在书中列举了分析问题的三层框架，同样可用于分析美国外交能力的退化。贝克的文章浓墨重彩地凸显了“国际体系”这一层面，认为“接近冷战程度的大国竞争格局正在重现”，而目前莫斯科或北京似乎没有兴趣与西方达成妥协。但回想起冷战时期，美苏两国曾签署一系列至关重要的国际协议（尤其是在军控领域），在这一层面对美国外交能力退化所做的大多数解释都失去了说服力。当前，与一国的竞争对手或敌人和平达成协议的必要性，至少不应输于与盟友伙伴达成协议的必要性。

肯尼思·华尔兹的著作《人、国家与战争》，写于1991年

至于莫斯科或北京是否对向美国妥协存在迟疑，如果能抛开影响两国对外政策的内部因素不谈，只看中俄当前所面临的地缘政治环境，结论是：他们几乎没有理由拒绝外交接触。对俄罗斯来说，它需要通过外交手段在经济军事实力衰退的大背景下挽救其大国地位；对中国而言，它也需要通过外交手段全面挖掘其不断崛起的国力，确保在国际体系中发挥举足轻重的作用。

第二层面的分析，“一国的政治体制”则为当前美国外交能力的衰退提供了更有说服力的解释。反全球化民粹主义在美国的兴起很大程度上应为此负责。至少就美国来说，唐纳德·特朗普的总统任期是这种民粹主义抬头的主要影响因素。贝克说到了问题的关键。在当前美国两党高度分裂的政治环境中，迎合民粹主义基本盘的共和党人高举反全球化的旗帜，往往拒绝向对手国家做出任何让步，然而大国间的协议几乎总是伴随着相互妥协。对民主党总统来说，做出此类妥协必然会遭到反对党的攻讦，意味着政治风险最小的选项就是放弃签署任何新的重大国际协议。

许多重要的国际协议（包括北爱尔兰问题的《贝尔法斯特协议》及冷战时期美苏之间的军控条约）都是缔约双方付出了数月甚至数年努力的成果。这个时间线不仅包括达成最终协议所需要的谈判时间，还包括早期为传达共同利益、摸清谈判边界、以及其它奠定谈判基础的外交工作。美国四年一届的总统大选周期，妨碍了为取得外交成绩所必须付出的持久努力。

美国每次总统换届都会导致联邦政府高层的人事大洗牌，这种美国独有的做法一直是个大问题——无论是就国内还是外交政策而言。过去三十年间，随着党派之争愈演愈烈，这种影响变得更加严重。在高层官员任命问题上，两党一致同意的情况更加罕见，而且一个政党往往会条件反射般地抵制另一个政党领袖提出的任何倡议。

至于分析问题的第三个层面，“领导人”个人的因素，则为难以达成看似十分紧迫的外交协议提供了更多解释。特朗普的个人因素是近年来美国（与谈判或签署新协议相比）撕毁或背弃更多重要国际协议的主要原因。只要共和党人依旧屈服于特朗普的影响力之下，“领导人”个人层面的因素与前述“国内政治体制”因素间的界限就会比较模糊。通过摆出一副天才谈判家的姿态，特朗普给美国对外关系打上了一层更加个人化的烙印，却没有取得与之相称的实质性成果。他任内处理对朝鲜关系的案例清楚地说明了这一点。

除美国以外，其他大国也具备充分的潜力，加以利用美国当下外交失能的机遇，并且已经展示了这种能力。最近，中国成功促成了伊朗和沙特走向和解，俄罗斯也推动沙特和叙利亚之间恢复往来。中俄两国在促成上海合作组织接纳新成员和金砖国家集团可能的扩容方面都取得了外交成就。与之相比，除了芬兰加入北约（NATO）和其他西方国家为回应俄罗斯对进攻乌克兰所采取的行动外，美国近年来在外交方面的成就乏善可陈。

美国国务卿布林肯参与亚美尼亚与阿塞拜疆间的冲突，并与两国外长握手，但会后双方仍未达成和平协议

事实上，特朗普对美国外交工作蒙上的阴影依旧挥之不去。很久以前，美国在诸多重要领域所发挥的领导作用曾促成了多项国际协议，然而对国内政治过于谨慎的拜登政府，却并未致力于消除特朗普给美国外交造成的破坏性影响。拜登政府没有纠正前任在巴以冲突问题上的错误（比如将美国驻以色列大使馆迁往耶路撒冷），导致巴以实现和平的前景愈发渺茫。上台初期，拜登政府错过了通过行政命令挽救遭前任反悔的《伊核协议》（该协议本可以阻断伊朗拥核的所有可能道路）的机会。事实上，特朗普政府刻意打造了一堵针对伊朗的“制裁之墙”，以在政治上束缚继任者的手脚。此外，特朗普不愿通过签署国际协议来促进美国的对外贸易，拜登政府也没有做任何纠偏。

美国能否跟上其他大国的脚步、结束外交失能的局面，这一切在很大程度上取决于美国国内政治未来的走向；这也取决于美国选民能否明白一个道理：一定程度的妥协在国际协议中不可避免，这不仅意味着美国对其他国家的让步，有时也是促进美国国家利益的关键途径。

（原文于4月17日发表在美国《国家利益》网站）

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