袁野：“奔向自由”之后，腐败何以成为蒙古国的不治之症？

【文/观察者网专栏作者 袁野】

我们的北方邻国——蒙古国，最近很不太平。

去年12月，蒙古首都乌兰巴托爆发大规模示威活动，抗议政府官员卷入煤炭贸易腐败行为。相关指控涉及高达18亿美元的煤炭出口，约占蒙古当年出口总额的16%之多。

蒙古国会议员多杰汉·托格米德（Dorjhand Togmid）当时表示，自2013年以来，共有约640万吨煤炭未在蒙古海关登记，但却被购买国的海关记录在案。举报者称，腐败的海关官员将装载煤炭的卡车登记为客运车辆。

今年4月15日，蒙古国法律内务部长尼亚木巴特尔（Khishgeegiin Nyambaatar）在接受采访时表示，“这起煤炭盗窃案是一个非常大的案件，涉及200多人。”他说，这些嫌疑人“从国会议员、海关和税务当局的官员，到运输和矿业公司的高管”。

蒙古国法律内务部长尼亚木巴特尔，图源：推特

去年年底，独立政府机构、蒙古版“廉政公署”——“蒙古反腐败独立机构”（IAAC）曾公布了17名参与煤炭贪腐案的嫌疑人名单，蒙古国前总统哈·巴特图勒嘎（Battulga Khaltmaa）、他的两名前幕僚、7名国会议员、4名南戈壁省议员，以及蒙古最大的国有煤炭企业——珍宝塔本陶勒盖公司（Erdenes Tavantolgoi JSC）的董事均榜上有名。

即使按照蒙古国的标准，这也算得上一起“惊天大案”。不过在隔三差五就有“惊天大案”的蒙古，人们对此已经见怪不怪了。这个国家的腐败之严重，外人无法想象。

蒙古国，到底有多腐败

想要量化蒙古国的腐败程度并非易事。

根据透明国际今年1月公布的“2023年腐败感知指数”，蒙古国的得分为33分（满分100分），在全部180个国家中排名第116位，与菲律宾和乌克兰并列。这个排名较2022年下降了6位，但还不是该国的最差表现——2009年和2011年，蒙古国的排名一度跌至第120位。平均而言，该国多年来一直在榜单的中下游徘徊。

美国管理平台公司Gan Integrity专门为投资者提供风险评估。根据该公司的资料，除了警察系统，蒙古国在另外7个领域的腐败风险都是“非常高”：

司法系统：腐败风险非常高。腐败、裙带关系和侵犯人权行为，均可归咎于蒙古司法机构的软弱……缺乏指导、人力和资源，使司法机构很容易受到腐败的影响，特别是在涉及大笔资金时。为了获得有利的司法裁决，经常出现行贿……

公共服务：腐败风险非常高。在蒙古，企业在获得公共执照、许可证或公用事业服务时，腐败是一个很高的风险。大多数企业发现其运营受到公共部门腐败的影响。越来越多的公民报告直接参与轻微腐败，7%的蒙古受访者表示在过去三个月曾行贿，通常是好处费，平均每次约27.7万图格里克（约合人民币552元）。平均而言，三分之一的公司希望通过赠送礼物或行贿来获得经营许可证……

土地管理：腐败风险非常高。公民认为土地管理部门是蒙古最腐败的机构……

税务管理：腐败风险非常高。公司报告称，与年度纳税有关的贿赂经常发生：20%的企业会在与税务官员会面时赠送礼物……

海关管理：腐败风险非常高。海关内部存在很大的腐败风险；在进出口货物时，行贿是非常常见的。10%的贸易公司在其工作过程中遭遇腐败。在获得进口许可证时，19%的企业希望向官员行贿……

公共采购：腐败风险非常高。蒙古大多数被调查的公司报告称，在公开招标和合同中存在腐败。在授予公共合同和许可证的过程中，贿赂是很常见的：四分之一的公司希望通过赠送礼物来获得政府合同……

自然资源：腐败风险非常高。蒙古的采矿业被认为极易受到腐败的影响。大多数公司将采矿业列为最容易腐败的行业之一……

这份报告所依据的，都是世界银行、世界经济论坛、经合组织和美国国务院等权威机构的信源，目标读者也主要是美西方投资者。纵使如此，其结论尚且如此触目惊心，实际情况如何，实在不堪设想。

营商环境腐败，只是蒙古国众多症结中的一个。向外国商人索贿都如此嚣张，瓜分起本国的财富来自然更是不会手下留情。尼亚木巴特尔就表示：

“公众感到愤怒，因为一些当权者用公共资金送孩子去国外上大学……黄金地段的许多房产，都是由那些掌握公众无法获得的信息的人收购的。”至于谁获得了采矿许可证和补贴，“他们中的大多数都是手握大权的人，或者是他们的联盟。”

近些年来，蒙古的腐败大案多得不可胜数，而且大多不了了之。

2017年蒙古大选前，蒙古人民党总统候选人米耶贡布·恩赫包勒德被曝公开“卖官”，是为“600亿图格里克丑闻”；结果此君虽然总统竞选功败垂成，却仍安居蒙古国家大呼拉尔主席（相当于议会议长）之位，直到2019年才被罢免。

他输给的对手巴特图勒嘎虽然已经被限制离境（不是由于煤炭案，而是因为另一场丑闻——蒙古开发银行不良贷款案），但仍于今年3月大摇大摆地飞往了韩国，美其名曰“就医”，令许多人直呼大跌眼镜。

2018年，IAAC逮捕了两名涉及矿业弊案的蒙古前总理，桑吉·巴亚尔和其·赛汗比勒格，结果后者以出国治疗为由，于2019年8月逃亡美国，至今未归。

也是在2018年，一批蒙古记者和学者发现，本应提供给中小企业的发展基金，被某些手眼通天的人当成了提款机，他们大量借贷，总额近7000亿图格里克，却几乎无一归还；2021年，蒙古人又赫然发现，他们的医疗和社会保险基金几乎已经被贪光了。

相较之下，走私煤炭这种事，都已经算不得最大的丑闻了。

反腐，为何总是治标不治本

几乎每届蒙古政府都发誓，要解决其根深蒂固的腐败问题。

蒙古议会于2006年7月6日通过了《反腐败法》，将蒙古反腐败搜查局（IAAC）确立为一个完全独立的专门政府机构，其预算和人事均须独立批准。这个蒙古版廉政公署工作也的确很卖力，仅2021年就追回了3380万美元腐败犯罪造成的损失。今年4月12日，该机构还启动了一项新的“国家反腐败战略”。

蒙古政府最近提交了三项立法草案，旨在保护举报人、改革政党竞选财务，并提升国有企业的透明度。蒙古国会也将于5月开始改革其选举制度，同时增加议员人数。

乌兰巴托还希望利用数字化来打击较低级别的腐败。该国的电子政务系统于2020年启动，目前已经将512项公共服务，包括土地分配等项目搬到了网上，使公民可以通过拍卖的透明方式获得土地，而不受任何政府官员的干预，从而消除官员滥用权力的风险。这项工作已经取得了一些成效，蒙古国立科技大学2021年一项研究表明，该国公共服务的初级和中级腐败现象有所减少。

现任蒙古国总理罗布森那木斯莱·奥云额尔登（Oyun-Erdene Luvsannamsrai）更是信誓旦旦，向腐败开战。

“贪污腐败的人员从来就不会可怜我们。所以，不能对他们心慈手软。他们盗窃了我们的未来……我个人而言绝不后退。我们应该与腐败一刀两断。”4月8日，他在议会表示。

蒙古政府已经宣布2023年为“反腐败年”，大力实施反腐五项措施，即“吹哨行动”“筛查行动”“鸟类行动”“转入行动”和“玻璃行动”。奥云额尔登还承诺将采取一系列与IAAC提出的战略建议相一致的行动，并指出，在2016年提出的上一届“国家反腐败战略”结束时，75%的建议得到了落实。

新的“国家反腐败战略”可谓雄心勃勃，提出了到2030年要实现的10个大目标、45个小目标和224项具体反腐败活动，包括加强无腐败的公共服务，提升公民、民间组织和媒体的有效参与，增强国家机构的独立性，减少预算编制和采购过程中的腐败风险，以及解决盗窃、贪污和浪费等问题。

蒙古反腐败搜查局（IAAC）官方网站截图

这也是西方开给蒙古的药方。4月底，日本“外交官”杂志网站就写道：

“在资源丰富的国家，透明度和问责制倡议已成为打击腐败和增加采掘部门公共利益的潜在解决方案。例如，加拿大采矿业就与公民社会和政府合作，使加拿大在全球透明度运动中处于领导地位。”

“透明度至关重要，但越来越多的证据表明，仅靠透明度不足以改善自然资源治理的社会和经济成果。为了使这些透明度倡议的好处最大化，应该建立一个利益相关者参与的过程。”

“外交官”称，“通过利益相关者参与过程提高透明度，将有助于减少腐败现象，使公民能够参与协议制定过程，并要求政府在分配和支出矿业收入时做出更好的决策。”

提升透明度、增加利益相关者的参与，这些方案看起来很美，但问题在于，多年来西方一直在兜售这样的药方，却没有任何迹象表明它们对蒙古的腐败问题产生过任何疗效，反倒是给某些势力攻讦蒙古同邻国的合作，提供了源源不断的借口和抓手。

腐败的病根究竟在哪里

“当蒙古在20世纪90年代向市场经济转型时，我们的国内生产总值约为30亿美元，现在超过120亿美元，增长了300%，”尼亚木巴特尔说。“但我们的贫困率没有显著改善，我们的教育和卫生部门则一直在恶化。”

他补充说：“公众对过去33年的发展并不满意。大多数蒙古人会同意，许多当地企业与政客关系密切，他们为自己大开方便之门。”

法律内务部长的这段话多少说明了问题所在。2022年，蒙古的人均年收入仅为3730美元，以全球标准衡量是极低的。2020年，蒙古的贫困率为27.8%，这意味着其330万人口中约有90万人生活在贫困之中。数据显示，在过去10年中，这个数字一直在30%至40%之间徘徊。

一个只有330万人口、内外环境安定、还坐拥金山的国家，居然治理得一塌糊涂，很明显，蒙古国存在着更深层次的问题，腐败如此严重、如此久治不愈，也就不足为奇了。

事实上，腐败在蒙古人最担忧的问题中，时常连前三都挤不进去。令人窒息的空气污染、沉重的税收、令人绝望的社会不公、高到夸张的失业率，都正在把蒙古人民推向崩溃的边缘。

在去年12月的抗议活动中，一名年轻的女抗议者就在社交媒体直播中表示，“抓贼”并不能真正解决蒙古的腐败问题。她进一步问道，为什么尽管她和她的同事们都受过高等教育、会说好几门外语，却仍旧只能靠同时打好几份零工才能勉强糊口？为什么与此同时，那些巨头们却还能毫无顾忌地盗窃国家的财富？

这个问题的答案，要到33年前去寻找。

蒙古的困境可以追溯到上世纪90年代初。在“奔向自由”之后，右翼的自由派执掌大权，并大张旗鼓地重复了在东欧与俄罗斯等地发生过的事情：取消价格管制，削减养老金和社会福利，减税，并将政府部门的数量减半。这种新自由主义的冲击产生了可预见的后果：联合国粮农组织估计，在“转型时期”，三分之一的蒙古人口处于饥饿线以下。仅在1997年，失业率就飙升至20%以上，人均收入暴跌30%。直到今天，蒙古还没有从这场劫难中真正恢复。

与许多国家的情况一样，蒙古的资本主义只能用“狂野”一词来形容。一小撮人控制了大部分财富和权力。在2004年议会选举后，两个主要政党——蒙古人民党（MAN）和民主党（AN）把持了国会，很多人抱怨，从那时起，两党之间的政治分歧就消失了。人们称这种现象为MANAN（两党缩写的复合），这个词在蒙古语中的字面意思是“雾”，指的是笼罩蒙古政治的雾。这些人成为了“蒙古狂野资本主义的主角”，由两党领导层及其家庭成员组成的联盟不仅把持了蒙古国的政治权力，他们的公司还拥有了蒙古的大部分经济财富。根据一些蒙古民间运动的说法，21世纪初，两党的200多名高级政治家和他们的大约2000名亲属，控制着该国经济的60%。

《外国投资法》通过后，对蒙古矿产资源的争夺爆发了。西方矿业公司蜂拥而至，攫取了蒙古的石油和采矿特许权。牧民和脆弱的生态系统为此付出了可怕的代价，但官员们急于捞钱，对此视而不见。矿业公司雇佣荷枪实弹的保安巡逻他们的领地，被驱逐出祖传土地的游牧民别无选择，只能流向乌兰巴托的贫民窟。警方和政客们则放任新纳粹暴徒煽动骚乱，对活动人士施以监视、骚扰和酷刑。

结果不言自明。美国《国家地理》杂志称，不受管制的水源开采导致超过300个湖泊干涸，切断了大约1500条河川溪流。水污染导致当地人罹患肝病和癌症。据称，在铀矿附近放牧的牛羊生下了畸形的后代。直至今天，畜群大规模神秘死亡的情况仍旧不绝于耳，令中国叫苦不迭的沙尘暴，源头也在于此。

2021年3月的蒙古国沙尘暴实拍 / 蒙古国国家紧急事务管理局网站

与此同时，戈壁沙漠深处的采矿社区成了犯罪、酗酒、人口贩卖、卖淫、性病和家庭暴力的温床。2014年的一项研究发现，基于性别的暴力在塔班陶勒盖（Tavan Tolgoi）和奥尤陶勒盖（Oyu Tolgoi）煤矿非常普遍。警察整天都在处理醉酒配偶威胁要殴打伴侣的电话。旅馆和妓院没什么不同；清洁工发现裸体女人哭泣的故事比比皆是。强奸案多到警方根本懒得立案。

对此，西方，尤其是那些打着“培育公民社会”旗号成群结队而来的非政府组织有何动作呢？牛津大学博士让-菲利普·斯通（Jean-Philippe Stone）的总结很具代表性：

“最后，怎样才能解决普遍存在的腐败问题，并振兴蒙古刚刚起步的经济主权？首先，NGO必须停止压制土著抗议运动。社会学家谢莉·费尔德曼（Shelley Feldman）解释说，发展中国家的西方NGO倾向于阻止有效的抗议形式（如罢工、抵制和集会），而是以一种不太可能激怒国家机构或跨国公司董事会的、镀金羽毛般的方式，来代表弱势群体发言。这些NGO所代表的，往往也是那些远离底层生活、第一手经验和当地事件的富裕捐助者的议程。在蒙古，情况无疑就是这样。”

蒙古国的腐败问题，乃至整个国家的治理不善问题病根何在，相信读到这里，诸位心里都已经有了答案。

本文系观察者网独家稿件，文章内容纯属作者个人观点，不代表平台观点，未经授权，不得转载，否则将追究法律责任。关注观察者网微信guanchacn，每日阅读趣味文章。