贺海波：保18亿亩耕地红线，不能“糊弄”了事

【文/观察者网专栏作者 贺海波】

近期，网络热议中部某省会城市计划将环线100公里长的绕城生态公园进行复耕复垦，打造成10万亩良田。

网民算了笔成本收益账：建成公园花了341亿，10万亩水稻一年能赚7700万，要442.8年才能收回公园成本。经济账一算，让人很生气：怎么会做如此亏本买卖，做如此“反智”的事情？

资料图来源：新华网

笔者长期在基层调研，近三、四年经常听到基层干部抱怨“非农化非粮化整治”，为保18亿亩耕地红线，基层上演了一幕幕让人颇感魔幻的现实剧。

违背常识的整治

近期，笔者调查了国内南北多地的情况，了解到今年各地都有土地平衡、非粮化整治的任务。

比如北方S省的一个社区（相当于乡镇下派的片区或管理区），共辖12个村，总人口7000人，今年整治非粮化任务是200余亩，其中村民栽种杨树的田地占70%，其余是池塘地、石头地。南方J省的一个山区乡镇，现有25000多亩地，今年3月底国土部门下达灾毁地补充任务390余亩，要求5月5号全部种上早稻，完成整治任务。中部A省一个农业平原乡镇，田地密集，抛荒地很少，现在图班瞄准河滩，给乡镇分派整治任务。

三个地方的基层干部都觉得有困难。S省的一位社区书记说，让农民杀树还田，农民不理解，乡村干部有时还要请农民吃饭，给农民送礼。J省的一位乡长说，田整治好了，农民不愿意种，最大的困难是让谁来种地。A省的一名乡镇党委书记说，河滩地本来很适合养鹅，现在整治过来种地根本没有什么收成。

为什么从整治、耕种到收益都成了问题？主要是违背了“三农”生产的一些基本常识。

首先是违背了自然条件的常识。

水稻、小麦和玉米等主粮生产要依靠自然环境条件。水土路条件居于首位。最先被农民弃耕的土地，肯定是那些缺水或经常遭水淹、土壤贫瘠和没有机耕道通达的农田。

2022年在中部H省一个村调研时，村支部书记说，山顶上有一块地被卫星拍到了，原来耕种的农民早已搬迁下山，抛荒多年，要水没水，要路没路，开垦过来，也不会有任何收益，但是现在要限期整改。

还有一些地在河滩上，有的甚至就在小水塘里，泥深很难种植，并且稍有下雨就遭水淹，根本没啥收益。在违背自然条件下，将这些地整治成高标准建设农田，能成功吗？

其次，违背了经济学的常识。

成本与产出的比较收益是现代社会遵从的基本理性常识。但是在非粮化整治中，根本不算经济账，只算占补平衡账。因此，要让农民将未成年的杨树杀了改种主粮，要让承包户将几百亩的葡萄、猕猴桃、黄桃等经济作物拔掉改种主粮，要乡村干部花“巨款”将荒地改种主粮……这些都违背了经济学的基本常识，基层干部和农民能理解吗？

最后，违背了农民的生活常识。

自改革开放以来，城镇化不断加速，在很多乡村，基本上看不到80后、90后种地了，他们都已经融入到工业经济和城市社会之中。在绝大部分农民的生活常识中，种地务农收入只能是务工收入的补充形式，养不活人，只够养老，所以要将不好耕种、无力耕种或不愿耕种的农田种上树，隔三五年收获一次，是生活常识的安排而不仅是生产需要的安排。

重要的是，农民的家庭生活方式已经发生了巨大变化，他们已经日益从农村脱域，现在让他们杀树还耕、重新返乡种地，就要重新配置家庭劳动力与生活空间，破坏了他们逐渐形成的务农与务工互补的最佳经济收益结构、城市与乡村相结合的美好生活方式。

或说直白点，回去耕种几亩整治过来的薄田，有的还是劣质田，有多少收入可言？衣食住行样样花钱，天灾疫情没有定数，靠几亩田如何让生活安稳度过风险？

谁来耕种

因此，全国多地基层干部都反映，很少有农民愿意耕种这些整治过来的土地，就不是一件怪事。但是，乡村干部不能不完成政治任务，于是只好另辟蹊径，大致找到两种解决办法。

最主要的办法是请大户耕种。

J省的一个山区乡镇，共有25000亩土地，小农户种点口粮田约占20%，大户种了其中的80%以上的土地。其实大户也不愿意耕种这些条件差、风险大、收益低的“新造地”。但是，一方面，乡村干部不断给他们说好话，请他们帮助完成政治任务；另一方面，从政策上给他们一些补贴，如29元/亩的耕种补贴、50元/亩的早稻补贴、36.9元/亩的稻谷收割补贴等，耕种下来，保证不亏本，靠量大或许还能有些收益。如此他们才勉强答应帮助复耕。

S省的一个村，刚杀完杨树的农民也不情愿种，村干部就动员村民将地以50元/亩的价格流转给大户种。先流转1-2年，将地养熟了，再说。

找不到大户来耕种，实在没有办法，乡村干部就只好自己下地，被逼成了种粮大户。

乡村干部耕种，都是为了完成政治任务，耕种打药下肥等程序都是请人工机械完成，自己主要做些零散的管理工作。J省的一位驻村干部说，一季早稻种下来，乡镇的包村干部和村两委干部共同承包的10余亩水稻田，每亩收益是一袋谷子，大家分了一点算是没有白种。

土地都去哪儿了

2006年，“十一五”规划纲要中首次提出18亿亩耕地是一个具有法律效力的约束性指标，是一道不可逾越的红线。2013年12月的中央农村工作会议提出，要确保粮食安全，坚守18亿亩耕地红线。2022年1月，《中共中央、国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中提出：落实“长牙齿”的耕地保护硬措施，实行耕地保护党政同责，严守18亿亩耕地红线。

国家为什么要反复强调耕地红线？耕地到底都去哪儿了？

所谓耕地红线，来源于多重因素的判断。

首先是要养活中国的需要。2006年，国家统计局与原农业部基于当时人口、粮食亩产与复种指数等综合因素，计算出若确保2010年和2030年我国粮食自给率稳定在95%以上，则至少需要18亿亩耕地。这是18亿亩耕地红线的起源。

其次是国际形势复杂，需要确保粮食安全。特别是当前俄乌战争仍在继续，与此同时台海局势趋紧，更是需要中国碗装中国粮，才能掌握国际博弈的主动权。

最后是自然生态环境恶化的影响。去年持续干旱，印度、越南等国都在限制粮食出口，中国需要应付恶劣自然环境带来的挑战。

如此考量，实施长牙齿的耕地保护硬措施，确实具有合理性。毕竟，没有饭吃，是天大的事情。

但是，守住18亿亩耕地红线，为什么要将池塘、河滩甚至公墓等这些本来不是耕地的土地，都当成耕地保护？真正的耕地都去哪儿了？

笔者及研究团队于2022年暑假在南方Z省某地调研，发现当地要造一个13万人的新城，要将1万名偏远山区的村民都搬到平地城市居住，还要建设工业园吸纳外地人来投资就业。在“人产城”的过程中，村民变市民，吸纳的外地人，都需要工作、需要生活住房、需要良好的基础设施等。这需要消耗大量耕地。

资料图

于是，当地就将搬迁后的宅基地进行还耕。但是那些搬空了的山区村庄还耕后根本就没有人去耕种，即使种了，因没有人照看，粮食作物也会受野猪、飞鸟等动物侵害，基本上没有什么收成。当地乡村干部只好花钱请人撒些草种或油菜种子，任其自生自灭，先过了卫星图片这一关再说。

当然快速发展并不是Z省一省的故事，全国各地都在发展。据国家统计局的统计公报显示，2022年全年，全国国有建设用地供应总量76.6万公顷，约合1149万亩。这些土地摊到69万个行政村，每个村需要造地16.7亩，按3万个乡镇算，每个乡镇需要造地383亩。所以全国各地乡村干部都在搞占补平衡。有的地方是为了本地发展而积聚用地指标作贡献，有的地方是为了通过造地增加土地，然后在增减挂钩中将土地转卖为建设用地从而获得本地的发展资金。

需要警惕数字治理的限度

要兼得经济发展与粮食安全，在不具备充分条件的情况下，上演荒诞剧就不奇怪了。而这些荒诞剧，若细究，在很大程度上是过于依赖数字治理造成的。

数字治理是随着数字技术在经济、社会、政治生活中日益广泛的应用而产生的新型治理，数字化被作为工具或手段应用于现有治理体系，其目的是提升治理效能。在18亿亩耕地红线守护中，就用到了数字治理。不过，当下看来，其中隐藏了两点问题亟待改进。

其一是利用卫星图班。

将当下的图斑与三调时的进行比对，凡是原来显示是良田、现在种树了或抛荒了，就下达整治任务。有时为了满足数字正确，就将池塘、河滩、墓地等都圈成了耕地，直接下达到乡镇，不听任何解释，先完成任务再说。

自动提取“非粮化”耕地复耕地块前后时相对比图（图/新华网）

其二是利用压力型体制，层层追责。

某省今年将非粮化整治作为非常强硬的任务，如果一个村或社区完成不了任务，就有可能层层约谈，省里约谈市长市委书记，市里约谈县长县委书记，县里约谈乡镇长和党委书记，乡镇约谈社区和村干部，越往下会越不客气。

一位基层干部说，面对“别人都能干好，你为什么不行”的质问，实在是难以辩驳，也实在是颜面扫地。所以有些乡村干部要给村民送礼，直接请上工人带着电锯到村民地里去杀树，向大户说好话帮助复垦……

在整个过程中，数字摇身一变由手段变成目标，在很大程度上形成了数字官僚主义甚至霸权主义，完全不顾乡村治理中的工具理性与价值理性。

比如，种上的黄桃树刚盛产，是否等个三五年再复垦，才最能照顾承包户的利益，也不需要政府出高额的补偿金？将河边滩涂地改造成耕地，将池塘当作耕地要求整治，在石头上盖上土造成“良田”，是不是可以停止这些劳民伤财的操作？从工具理性来看，损害了农民乃至当地的利益；从价值理性来看，这些耕地整治过度消耗了基层干部的工作能量，也伤害了与民众的感情。

应该说，数字治理可以提升治理精准化、规范化，但是如果不加限度地乱用，就有可能造成数字灾难。

技术，服务于人，更要服务于人民。人民的利益，应是技术发展和应用的最终目的，这点自始至终都不应被淡忘。

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