赵燕菁：征收房地产税，为什么中国如此谨慎？
【文/ 赵燕菁】
在“土地财政”开始的早期阶段，笔者是一直力主推行房地产税的。在2001年前后，笔者就曾在建设部的一次内部会议上建议征收房地产税，并在中央电视台一个对话栏目提到了这一观点。
但随着房地产税逐渐引起重视，并多次被写入中央文件，各方的态度也越来越积极，笔者的观点反而更倾向于慎重。在笔者看来，任何政策都有利有弊，如果只看到好处，不考虑坏处，极有可能在出现意外效果时惊慌失措。本文将从利弊两方面对征收房地产税可能产生的后果进行分析。
房地产税试点的“利”
房地产税提出至今20余年，直到2021年终于步入正轨。说“步入正轨”的一个主要依据，就是2021年10月23日发布的《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》。主要基于以下几点：
多地试点
文件特别提出，由“国务院制定房地产税具体办法，试点地区人民政府制定具体实施细则”，这一点非常重要。上一次只选择重庆和上海作为试点城市，实际上还是想把房地产税作为一个顶层设计税种，在全国统一实施。中国是一个全国统一税率的国家，几乎所有的地方税包括共享税，无论是税率还是征收标准，在全国几乎都是无差异的。
而这次表明，税制的设计者终于明白房地产的本质是为地方政府提供的公共服务定价，对应的是地方事权。中国各地资源禀赋千差万别，地方政府对公共服务的定价模式就应不同。因此，地方税应当是地方政府的事权，至少不应该是一个全国无差异的税制。
从各国经验来看，财产税的征收无不是因地制宜。在美国，不仅各州的税率和征收办法不一样，甚至一个城市中各学区的财产税税率都不一样。所以说，这次全国人民代表大会授权“试点地区人民政府制定具体实施细则”是一个非常重要的进步——表明政策制定者对房地产有了更深刻的理解。房地产税作为一种地方税，最终一定是各地根据自身要素禀赋和经营理念自主设计的结果。收不收、收多少、怎么收，都应由各地自主决定。
试点期限
由于房地产税的最优税率要通过试错才可能找到，因此，这次给了地方政府5年的期限进行探索是合适的。税收的效果在1~2年内可能无法显现，但如果试点期太长、跨越多届政府任期，决策者对政策后果缺少直接责任，这势必会影响税制设计的动机。而在5年内，调整2~3次大体上就可以试探出合理的税率区间。不仅如此，此次可以根据实施效果，再决定是否继续授权5年，反映出中央政府在出台这一重大税种时，并不急于求成。
西方国家的很多主力税种（比如所得税）往往需要经历几十年的调整，在多次废立后才能最终确立。确立房地产税关系重大，绝非一朝一夕就可以完成。中国国土广袤，各地资源禀赋、发展阶段差异很大，探索需要的时间可能更长。房地产税税率、征收办法等的确定，很难用成文法的方式，通过顶层设计来完成。分散独立的试点，实际上是借鉴了习惯法的一些做法。在习惯法看来，整个立法过程就是一系列试验。这次试点授权使得房地产税的立法过程可以在实践中不断试错，通过判例不断修正，可以极大地降低房地产税带来的风险。
地方竞争
改革开放以来，中国地方政府从高度计划的财政分配体制，转向竞争性的公共服务市场。地方政府间的竞争成为中国经济增长最主要的特色。在中央和地方分权的初期，竞争性公共服务市场还没有形成，为了防止地方政府“乱收费”，采用全国统一的税制是完全有必要的。但无差异税制的弊端，也使得地方政府不能根据自身的特点，发现和创造符合自身要素禀赋特征的公共服务定价模式。统一税制的结果就是资源禀赋和地理条件的先天差异，在一开始就决定了经济发展的最终绩效。长期结果必然是区域产业趋同、贫富差距加大，城市之间无法通过差异化竞争形成产业分工。
一个明显的例子，就是海南。海南的资源禀赋使其非常适合发展旅游业，但因为当前主要是对生产环节征税而不是对消费环节征税，这就迫使海南也要发展化工业之类和自己资源禀赋相悖的产业才能维持基本的公共服务支出。反观国际上一些著名的旅游城市，比如迈阿密，就可以通过房地产税，在消费环节为公共服务定价。三亚如果在消费环节有足够的税收，就可以专注于发展符合自己自然生态禀赋的休闲度假产业。中国其他自然生态禀赋优越但不适合发展工业的“落后”地区，实际上都面临同样的问题。从某种意义上讲，正是重生产、轻消费的税制决定了“绿水青山”难以变成“金山银山”。而房地产税可以在一定程度上赋予在消费环节拥有资源禀赋的地区更多的发展机会。
缺少差异化的税种，就不会有差异化的竞争。无论东西南北，都被逼到同一条赛道上。税收在很大程度上决定了地方政府可以选择的商业模式。过去我们的理解是：要发展某个行业，就要给这个行业减税。其实正相反，想发展什么行业就要对什么行业征税。税源不同，不同地区才可以实现差异化的发展，才有可能各擅所长，避免同质化的竞争。
此次授权进行试点，更主要的不是设置新税，而是开启了税权下放的进程。在这个意义上，房地产税试点很可能是一项堪比当年央地分权的伟大改革。通过房地产税试点，地方政府第一次获得了创设税制的权力。而差异化的地方公共服务定价模式，将会使原本只有单一项目的地方公共服务竞赛，发展出无数新的项目，不同地区的资源禀赋特征会因此被发现、利用，实现价值最大化。
制度迁移
房地产税还给地方政府提供了一个解决历史遗留问题的工具。国有土地和集体土地两分的制度，对中国土地资本市场的形成和原始资本的获取起到了关键性作用，也是中国和其他发展中国家绩效差异巨大的主要原因所在。但土地双市场结构也导致了中国特有的、介于国有和集体两个市场之间的“小产权”（比如集体土地上的大量“违章”物业）。有了房地产税这个工具，就给“小产权”入市提供了一个可能的渠道——只要交足房地产税（足以支付相关的公共服务成本），就可以通过城市更新给这些“违章”物业颁发“大产权”证书。
需要指出的是，这次房地产税试点将集体土地上的物业排除在外，反映出政策设计者还没有意识到房地产税的这一功能。目前，商品房大部分没有达到70年的所有权期限，作为房地产税的征收对象是非常困难的。此次房地产税恰恰应该从实际上已经在享受城市公共服务但却从未缴费的集体土地上的物业开征。以“大产权”换房地产税，可以以较小的阻力，消化已经被城市包裹的非正规物业，并为今后到期物业全面开征房地产税探索经验，创造社会环境。
推进房地产税要注意的问题
资本折损
现代经济增长的最大特征就是不依赖过去的剩余，而是依靠未来收益的贴现完成资本积累。贴现倍数（市盈率、售租比）的高低，取决于资本市场的信用。信用越好，资本估值越高，资本也就越便宜、规模越大。现代经济间的竞争，基本上就体现在资本方面的竞争，比的就是谁能创造更廉价的资本。因此，加/去杠杆、加/降息都必须放到全球竞争的大环境下才能做出正确的选择。
纵观世界各国，发展最快的时期基本都是资本充裕的时期。比如，日本是房价高的时候发展快，房价低的时候发展慢。韩国也是如此，日本房地产崩盘、泡沫破裂所导致的“失去的二十年”正是韩国房价飙升的二十年。折旧就意味着韩国的资本比日本的资本充裕。充裕的资本是韩国企业可以承受多年亏损，最后把日本企业拖垮的重要原因。
日韩大博弈背后是资本能力的较量。实践表明，资本价格高并不是坏事，崩盘才是坏事。相对而言，资本廉价的经济可以抵抗更强烈的冲击，承受更大的亏损，并在对手资本耗尽后抄底对手的资产和市场。
中美两国之所以是在全球化中受益最多的国家，背后的原因，就在于这两个国家有着世界两个最强大的资本市场：美国股票市场和中国房地产市场。美国股票市场的强大体现在，在泡沫膨胀时，总是超越对手市场，为产业提供最廉价的资本；危机时，又总能晚于对手市场崩盘，成为资本最安全的避险之地。在信用经济时代，谁的资本市场能挺到最后，谁就能笑到最后；反之，谁先崩盘，谁就可能被抄底。
而2008年的金融危机显示，中国房地产市场甚至比美国股票市场有更好的信用，中国企业当时抄底了很多国际资产（比如吉利抄底沃尔沃）和市场，逆全球经济趋势助力中国实现了经济的快速升级。房地产对中国经济的正向影响有多大，反向影响就有多大。2021年前三季度经济增速下滑有很多原因，在笔者看来最直接的原因就是多城房价暴跌和土地流拍。当时笔者预计，如果这两项指标持续低迷，不仅是第四季度，2022年上半年增速仍会持续下跌，被增长掩盖的许多社会问题都会凸显。
资本市场体现的是未来收益的贴现，即未来收益和贴现倍数的乘积。对资产加税，本质上就是未来收益资本化的逆过程。征收房地产税意味着提前支取未来现金流，因此，即使贴现倍数不变，资产也会贬值。
其他国家也有房地产市场，为什么它们的房地产市场没有成为和中国房地产市场一样强大的资本市场？
一个重要原因，就是大部分国家都有房地产税，而中国没有。在这个意义上，房地产税就是土地资本化的逆过程，征收房地产税就相当于把未来资产又还原为现金流。开征房地产税，就会对中国最大的资本来源造成打击。我国的股票市场、债券市场发育尚不成熟，真正强大的资本市场是房地产市场——几乎等于美国股票市场和房地产市场资本的总和。一旦资本市场因开征房地产税受损，将会对政府的很多重资产投资（包括补贴研发、参股创投、国防升级、高等教育、基础设施建设等）造成影响，我国很可能被迫回到传统的劳动密集型产业阶段，中美在高技术领域的竞争也可能随之结束。如果治好高血压的代价是把命丢了，那就应该学会与疾病共存。将住房市场结构解构为像新加坡那样的“双轨制”，是一种可行思路。
货币阻滞
开征房地产税另一个不容易想到的后果，就是会导致货币生成障碍。市场经济和计划经济的最大区别，就是市场经济分工主要依赖于货币分工，因为其效率更高。一旦货币不足，就只能转而依赖效率较低的计划分工。因此，从某种意义上说，计划经济不是由意识形态决定的政治选择，而是货币不足条件下的被迫选择。
历史上，中国长期处于货币饥渴状态。改革开放前，在面临外部封锁的情况下，中国被迫执行严格的计划经济。改革开放以来，中国进入国际经济大循环的一个重要目的，就是通过顺差外生货币。直到2004年房地产的资本化完成，中国的广义货币才得以通过商业银行贷款内生。可以说，正是因为有了房地产市场，中国才成为发展中国家中少数可依靠自身资本市场内生货币的国家之一。
依托房地产市场，中国不仅成功解决了困扰千年的货币不足难题，而且成为全球性的资本输出大国。特别是2008年之后，中国在大规模内债的基础上，逆势创造出天量货币，在极短的时间内超越日本，直追世界头号大国美国。可以说，没有房地产市场这一巨大的资本市场的支持，中国根本不可能在短期内内生如此规模的货币，更不可能在互联网经济和移动支付的加持下，实现相较于很多发达国家超前的资本深化。
房地产在我国货币生成中如此重要，以至于我们可以毫不夸张地说人民币就是房地产的本位货币。虽然中国的基础货币在一定程度上仍然是通过与美元挂钩、依赖顺差来生成，但通过银行贷款内生广义货币的机制，中国获得了事实上的货币主权。中国也成为少数几个可以逆美元周期的主要经济体之一。而其中，大量抵押物是不以美元定价的土地和房屋。这是中国货币最主要的信用基础，因为无论政府、企业还是家庭，社会创造货币的最主要抵押物就是房地产。过去20余年，中国房地产价格脱离美元周期逆势飙升，虽然广受诟病，但却支撑了中国经济从大基建到高科技的天量投资。中国第一次有机会跨入“重资产”的赛道，几乎和所有发达国家展开竞争。
在房地产市场中，房价的一项关键功能，就是通过给流通不动产定价来给所有未交易的不动产定价。政府土地使用权出让价格，也是在给未进入流通的土地相关资产定价。如果房价剧烈下跌、土地大量流拍，所有抵押给银行的不动产估值就会大幅缩水，中国经济就会像日本经济泡沫破裂时那样被银行坏账拖下水。这是在计划大规模开征房地产税时必须加以考虑的。
有人认为，面对货币难题，央行可以通过降息、降准等货币政策来恢复市场的流动性。但央行的这些货币政策工具只能用来创造基础货币。不通过银行贷款，基础货币就不能真正进入市场流通。一旦房地产市场萎缩，市场缺少优质的抵押物，贷款生成货币的渠道就会阻塞，基础货币再多也只能堆积在银行系统里。换句话说，货币政策只能在基础货币供不应求时起作用，一旦市场因缺少抵押物消失而出现货币需求不足，再宽松的货币政策也创造不出足够的货币。美联储面对的就是这样的困局：在逆全球化和新冠肺炎疫情冲击下，美元需求急剧萎缩，美联储大规模扩表与美元需求萎缩同步，美联储不得不通过前所未有的Taper回收滞留在银行系统内的流动性。
在中国，地方政府主导的城市化是货币需求最主要的创造者。而地方政府负债的几乎所有信用，都来自土地而非税收。一旦大规模开征房地产税导致房价剧烈下跌、土地大量流拍，地方政府的融资能力就会急剧萎缩，不仅无法开展新的固定资产投资，为之前的固定资产投资进行的融资也可能变为坏账。一旦社融出现断崖式暴跌，真正进入市场的货币就会大量减少，市场机制就可能衰退，中国经济就可能再次退回低效的计划经济。这是各地推出房地产税时要非常慎重考虑的——局部正确的改革，可能合成整体系统性风险。这是由中国独特的货币生成机制所决定的。发达国家房地产税没有出现问题，不等于中国采取同样的做法就不会有问题，毕竟中国经济的底层逻辑和西方不同。
制度错配
开征房地产税另一个容易被忽略的风险，就是制度错配。熊彼特说过，所有现代国家都是税收国家。税收的本质是公共服务的价格，是政府与社会的交易。现代社会以前，直接税征收是政府单方面强加给社会的。这样的机制无法显示社会对公共服务的真实偏好，因此征收效率极低，征税导致战争（美国独立战争）甚至革命（法国大革命）的案例不胜枚举。西方国家发展起来的宪政体制，实际上就是同直接税的征收相匹配的制度——通过民选的代议制确定公共服务的价格。房地产税是典型的直接税，是西方国家地方政府公共服务支出的主要来源。地方民主自治（类似中国的小区物业管理）是公共服务提供的基础制度。
中国改革与苏联解体后的改革的一大区别，就是维持了历史上传统的中央集权式政府模式。尽管这一模式被西方主流经济学所诟病，但实践却表明这一制度并没有像几乎所有西方主流理论预言的那样走向失败。在全球公共服务市场的竞争中，中国体制不仅可行而且高效。其中一个重要原因，就是中国政府的财政迄今为止主要是建立在间接税基础上的，纳税主体是企业和机构而非个人。在间接税制度下，购买公共服务的纳税者（主要是企业）可以选择用“脚”投票（自由），这使得政府可以在保有非常大的公共权力的条件下，显示消费者的偏好。这种权力在国家竞争（例如抗击新冠肺炎疫情的国家对比）中，显示出所有经典理论都没有预料到的巨大优势。
无论是在税收理论还是在政治理论中，税收和制度的匹配都属于其研究的盲区。在现实中，只要出现制度错配——间接税对民主，直接税对集权——就一定会导致社会运行的低效乃至混乱。新加坡直接税占政府公共服务支出的比例很低，政府在民选国家中保持了罕见的集权。英国最开始对北美征税时，其实税率并不高，但美国人宁愿打仗也不交税。独立战争后，美国实现了税制和体制的匹配，才成功转型为熊彼特所说的现代国家。
脱离税率谈房地产税，就像脱离剂量谈药效。税率高低和居民自治程度是正相关的。小区物业费本质上就是房地产税的一种，收费越高，就必须让渡越多的权力给业主委员会。否则，收取很高的费用，却不让大家决定如何使用，最终物业费根本收不上来。房地产税也是如此。如果税率很低，和电价、水费差不多，那推行起来就很容易，新加坡就有类似税种。但如果指望房地产税像在发达国家那样成为地方政府的主流税种，就必须同步对地方政治制度做出相应的调整。这种调整幅度取决于直接税占总税收的比重。除非是像三亚、迪拜、迈阿密那样本地人资产占比很小、外来人口购买资产占比很大的城市，否则本地人可能倾向于投票推行低税率的房地产税。一般情况下，高税率会遭到制度性抵制。
用地方政府锦标赛来解释中国特色的经济增长是近年来开始流行的一个理论。其实，“中国地方政府热衷于参与这种锦标赛”本身就需要被解释。间接税和中央集权制度的组合，是中国地方政府行为与众不同的根本原因。以真实财富为税基的间接税，决定了中国地方政府可以而且必须开展税收争夺赛。这就是中国地方公共服务市场竞争如此激烈的根本原因。一旦地方政府主要收入来源转向房地产税，中国地方政府的行为也就与其他国家地方政府的行为趋同。这一地方竞争形成的增长发动机也会逐渐熄火。
在更深的层次上，任何税收都是政府和公民之间的契约。新税种一旦建立，就会形成权利与义务的交易。一个例子就是农业税的取消。21世纪初，农业税占税收的比重就已经很低，在有的地方甚至覆盖不了征收成本。于是，国家拿下了这一千百年来加在农民头上的税负。房地产税是税收中少数几项涉及国家与公民之间契约的制度，但相关的理论研究还几乎是空白。
脱实向虚
税基是以真实财富还是以虚拟财富为基础，对经济是“脱虚向实”还是“脱实向虚”有着隐蔽而深刻的影响。在中国的税收制度里，几乎所有税种都是以社会创造出的真实财富为税基。但房地产税不是。房价体现的不是真实财富，而是和股票价格一样，体现的是这项房产的未来收益。
对虚拟财富征税，和透支未来财富没什么两样。在真实财富不变的条件下，增加税收的一个办法，就是提高资本的估值，结果就是房价越高，政府收入就越有保证，一旦资产价格下跌，政府就会入不敷出。如果政府税收的基础“脱实向虚”，其政策和资源就会向虚拟经济倾斜，并最终导致整个经济“脱实向虚”。而房地产税正是这样一种以虚拟财富为征收对象的税种。这是政府在推出这类以资本为税基的税种时必须考虑的。
房地产税之所以有“欺骗性”，就是因为通过会计规则连续计入政府收益，给政府带来现金流的错觉。实际上，房地产税并不是政府通过公共服务带来的真实财富增长，因为房价本身就是虚拟财富的度量。表面上看，房地产税是给政府带来了连续现金流，但由于是对虚拟财富征税，因此，对整个社会而言其实是连续负债。
对虚拟财富征税，会让政府不再关心实体经济的好坏，只要政府能放大未来收益，比如降息、发债，就可以从中抽成，增加收入。实际上，这种连续负债乃是一种伪装的“庞氏骗局”。正是因为这种对虚拟财富的依赖，西方国家的地方政府几乎不热心招商引资，它们更关注的是虚拟财富的涨跌。
有人说香港的差饷税类似于房地产税。其实，差饷税与房地产税有本质的不同，最主要的一点就是税基不同。差饷税的税基是房租，是真实财富；而房地产税与房价挂钩，是对房产未来收益的估值，是虚拟财富。前者是对现金流征税，后者是对资本征税。两个税种看似都以房地产为征收对象，但本质完全不同。正因税基不同，两者的剂量不同，差饷税创造的收入在政府税收中几乎可以忽略不计。现在各城市中的小区物业费本质上就是一种房地产税，但剂量不足以对整个房地产市场产生影响。
很多人认为拥有资本的都是富人，对富人征税可以“劫富济贫”，缩小贫富差距。这些都是想当然。把对公共服务的定价建立在虚拟财富的基础上，不仅不会缩小贫富差距，还会诱导政府乃至整个经济“脱实向虚”。希望通过对资本征税实现缩小贫富差距的目标，在西方国家有着广泛的实验，至少皮凯蒂在《21世纪资本论》中的研究表明，没有一个征收财产税的国家能够因此缩小贫富差距。事实上，征收财产税的国家不仅没有缩小贫富差距，反而带来贫富差距不可逆的扩张。表面上看，不对劳动征税、对资本征税是保护劳动、抑制资本，但结果却是整个经济“脱实向虚”，富的越富，穷的更穷。这就跟在中国企业面临的税率高于在美国（也就是所谓的“死亡税率”），企业反而迁往中国是一个道理——你要发展什么，就要对什么征税。仅靠对资本征税来缩小贫富差距，只能是杯水车薪、隔靴搔痒。
结语
尽管开征房地产税有种种好处，世界上几乎所有主要国家都把房地产税作为地方政府的一个主要税种，但将这一税种移植到中国仍然有许多根本性的问题需要解决。中国改革开放成功的一个重要经验，就是不搞休克疗法、不搞“一刀切”，而是尊重地方各自的探索。自上而下运动式的改革（比如物价闯关）几乎没有成功的。相反，那些源于各地实践摸索出来的改革（比如土地制度），都获得了出乎意料的成功。
和其他发展中国家一样，中国在发展过程中并没有通过股票、债券、期货这样的金融工具解决资本生成的问题。过去20余年，中国经济史诗般的增长，主要归功于房地产市场带来的资本。房地产资本化在给中国经济带来种种问题的同时，也让中国在全球资本竞争中握有一手好牌。正是在这种背景下，征收房地产税在中国变得和任何其他国家都不一样。一旦房地产行业出现问题，对中国经济的冲击也会远超任何其他国家。鉴于房地产税对中国核心资本市场的影响巨大，攸关全局，它的出台也就需要特别慎重。特别是当前国际局势动荡不安的情况下，更是如此。
《大崛起：中国经济的增长与转型》，中国人民大学出版社2023年1月出版