王丽惠：“他们是农民，也是弱势群体，去罚人家也不太合适”

【文/观察者网专栏作者 王丽惠】

“我爷爷种了一辈子地，考农业证的时候挂科了。”

“以后没有农业证的不准下地，叫农管逮着就没收农具。”

近日，“农管到底管什么”引发了大家的讨论，甚至还有网友总结了农管九条：包括不许农民在房前屋后种菜种瓜、在院子晾晒，要求农户考证种田、农机手持证驾驶等等。

网传农管工作内容，其实都是误读

“农管”到底是什么，对农村的事什么都管？这些看法既是对农业综合行政执法的误解，也反映出当前乡村治理和行政处罚权下放改革工作中的乱象。

农业综合行政执法是什么

网友们口中的“农管”，全称是“农业综合行政执法”，是我国“六大类”综合行政执法中的一类。根据行政执法“法无授权不可为”原则，农业综合行政执法是指将《种子法》《畜牧法》《农产品质量安全法》等40余部法律法规赋予农业部门的行政处罚、行政检查等权力，集中交由农业农村部门的特定执法机构统一行使。

农业农村部印发的《农业综合行政执法事项指导目录（2020年版）》授权的农业综合行政执法事项有251项，其中行政处罚230项，行政强制21项。251项执法事项听起来职权很多，乃至被网络误解为“什么都管”，但实际上，农业综合行政执法主要包括以下几类内容：

（1）农业生产投入品监管。管理种子、农药、化肥、兽药、兽饲料等农资的质量，打击假冒伪类投入品，保障农业生产者的利益。防止农民、大户等因购买假种药而导致损失。

（2）农产品质量监管。管理有毒有害防腐剂、保鲜剂、激素药物等添加和残留，监管农业生产过程的卫生状况，保护消费者的食品安全。

（3）渔业生态监管。禁止捕捞、电鱼和监管水域生态环境等。

（4）宅基地违法查处、土壤污染防治、农机驾驶安全等事项。

近年来，虽然农业执法的内容不断扩充，由最初的种子、农药、肥料等领域逐步延伸到农业知识产权保护、转基因生物安全、生态环境治理、宅基地和耕地管理等，但农业生产投入品和农产品质量管理仍是农业执法的核心职能。农业执法是种植和养殖等农业生产的产前、产中管理，销售流通领域的管理主要由市场监督执法负责。

农业综合行政执法改革的前世今生

农业执法自1993年《农业法》出台以来就一直存在。农业综合行政执法经历了两个阶段的发展过程。

第一阶段是以处罚权集中为基础的农业小综合执法阶段。

1996年《行政处罚法》第16条规定了相对集中行政处罚权，国务院随后多次发文要求试点推开。2002年，国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》要求在全国推进相对集中行政处罚权，并将其与继续深化行政管理体制改革结合起来。早期农业综合执法改革正是在此背景下展开的。

1999年，原农业部开始开展以相对集中行政处罚权为内容的农业综合执法试点工作。2002年《农业法（修订）》、2005年一号文件都明确提出实行“综合执法”。2008年农业部出台《关于全面加强农业执法扎实推进综合执法的意见》规定在全国农业县全部实行综合执法，实现行政处罚职能统一行使。

这一阶段的农业执法改革具有局部试点、部门综合、职能交叉的“小综合”特点：农业综合执法只在部分市县、部分领域开展。农业执法整合只是在畜牧兽医、农机、种子、水产等各独立部门内进行，“不跨部门综合”，比当前推行的农业综合行政执法“一支队伍”要零散得多。农业执法部门的执法职能未与检验检测、监督检查、行业管理、行政许可等职能剥离，甚至执法职能被其他职能吸收。

例如，2005年国务院《关于推进兽医管理体制改革的若干意见》提出对现有牲畜、家禽的防疫、检疫、监督等各类机构进行整合，组建动物卫生监督机构，扎口动物管理执法。北京、湖北等地开展动物卫生监督体制改革，加挂畜牧兽医综合执法大队牌子，实现基层畜牧兽医统一执法。全国更多地区只是在县农业局下成立了动物卫生监督所这一下属二级机构，并以承担行行政许可、行业管理职能为主，执法职能往往形同虚设。

（资料图）

第二阶段是以机构改革为基础的农业大综合执法阶段。

当前农业综合执法改革是国家行政执法体制改革和机构改革的一部分。2018年中共十九届三中全会公布的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，要求在农业、文化市场、市场监管、交通运输、生态环境保护5个领域组建综合行政执法队伍。加之后来纳入的应急管理综合执法，形成了我国“六大”综合执法队伍的格局。

2018年，中办、国办印发了《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》。农业农村部2019年、2020年、2022年分别印发《关于加快推进农业综合行政执法改革工作的通知》、《关于实施农业综合行政执法能力提升行动的通知》、《农业综合行政执法管理办法》，着力推进农业综合执法改革。2020年，财政部、司法部印发《综合行政执法制式服装和标志管理办法》要求6支综合行政执法队伍制服式样完全统一，不同执法队伍通过标志中的名称和图案加以区分，彻底解决长期以来不同执法部门着装五花八门的问题。此后，农业执法有了统一和专门的执法服装。

（资料图）

农业执法臂章通用图案由盾牌、松枝以及“中华人民共和国农业执法”字样组成，整体彰显执法权威性。臂章盾牌内图案由五角星、三支麦穗和梯田组成，象征“农业、农村、农民”三位一体

这一阶段的农业综合行政执法改革是“一支队伍管执法”的“大综合”。一是农业执法全线、全科、跨部门整合。通过机构改革，将分布在农业农村部门内设机构和下属二级机构的执法职能全部整合到综合执法队，同时撤销了部分下属二级机构。一般按照省监督处、市支队、县大队的模式设立综合行政执法机构。如笔者调研的安徽某县就撤销了县农业局下的农机监理站、种子管理站、动物卫生监督所、动物公路检查站，将其人员并入县农业局执法大队。

二是在全国省市县三级全面推开综合执法机构挂牌、出台“三定”规定，绝大多数省份也印发了全省综合执法改革实施意见[1]。

三是农业农村部印发《全国农业综合行政执法基本装备配备指导标准（2022年版）》、《关于实施农业综合行政执法能力提升行动的通知》，要求执法人员统一服装装备、持证上岗，推行“三项制度”，并制定了农业行政处罚程序规定、行政执法工作规程和操作手册等。

这一阶段的农业综合执法改革使农业执法有了专门、集中的归口单位和固定的执法队伍，使执法从检验检测、技术支撑、行业管理中分离出来，也防止了多部门执法的部门推诿。农业执法人员配备了执法服装、装备，执法内容也在不断延伸扩充。这使农业执法力量和权责得以质变性增强。

改革后农业执法的界线与重点

（一）农业执法应保持一定界线

农业执法力量增强后，农业执法是否什么都要管？《执法事项指导目录（2020年版）》中的251项执法事项是否都要覆盖到？农业执法虽然是“依法治农”的方式，仍应保持一定的权力界线和克制。

第一，这是由农业执法的特点和其所面临的对象所决定的。农业执法是行政执法的一种。行政执法是国家权力正式化、强制化、装备化运行，在面对执法对象时往往冰冷刚性、缺乏温度和灵活性，容易引发对立。城市管理执法刚推行时频发引发的社会冲突就足以成为农业执法的前车之鉴。

农业执法对象主要是农民群体，更容易引发执法冲突。正如在安徽调研时某农业执法队员所说的，“我们执法对象大多是种植户、养殖户、农资小店，他们是农民，也是弱势群体，面对他们执法太容易引发社会冲突了。再说了，一个县也不大，都是乡里乡亲的，你去罚人家太不合适了。我们一般不会频繁去检查，检查时遇到轻微的违法，也以劝说、教育为主，除非引发严重后果才会公事公办。”

第二，这是由农业生产的季节性所决定的。农业生产依农时节气进行。春耕秋播是种子、农药、化肥等投入的集中时期，农业机械化作业则主要在收割时期。长期以来，农业执法主要是紧盯春耕备耕、三夏生产、秋冬种等重点时点，围绕农资质量、农产品质量安全、动植物检疫等重点领域集中执法或者联合执法，以加大执法力度。比如，自2005以来，农业部几乎每年都会在2月下发开展农资打假专项治理行动的通知以确保春耕生产安全。

第三，这是由农业执法能力不可能全覆盖所决定的。农业执法对象主要来源于乡镇和各部门的线索移交、社会举报投诉、“双随机”检查，而不是来源于执法检查常态化。由于农业生产主体数量特别多，限于执法力量、成本的考虑，农业执法只能采取抽查的方式而无法全部覆盖。

如笔者调研的南京某乡镇内登记的农业执法对象有300个；安徽某县执法大队的种植中队四名队员要管理至少260家农资店、3万多台农业机械。据统计，河北省保定市899名执法队员，要管理5408个农畜产品生产基地、128个渔业生产基地、6266个规模养殖场、8581家家庭农场和合作社、2911家农资经营企业（户）、400余家饲料和兽药生产经营单位、68家屠宰加工企业、62个动物诊疗机构、2家病死畜禽无害化处理厂、19家种子生产企业、23家农药生产企业及14家肥料生产企业。[2]

第四，这是由农业执法是市场有序运转的保障而不是主要抓手所决定的。近年来，农资制假售假现象明显减少，在一些地区甚至几乎不存在。农资生产的规范化并不是靠农业执法，更多是市场充分竞争将假劣产品淘汰、政府的追踪平台建设和刑法打击的综合结果。笔者在南京某乡镇调研时了解，在1990年代，流动农资销售摊贩的存在还导致假农资充斥，但随着农资销售体系规范化，假农资已经几乎没有了。

因而，即便农业综合执法改革后，农业执法力量有所增强、农业执法事项不断延伸，也应使农业执法保持一定的被动性、侧重性、季节性，减少农业执法与农村社会群体的冲突。

（二）农业执法的重点

农业综合行政执法改革是同级农业部门内的机构整合。改革后，全国各地的普遍现象是，省市县三级执法人员数量明显倒挂，县一级执法人员数量非常少。例如，青海省西宁市编制37名，其下辖大通县核定执法人员编制26人[3]。湖北省有5000名执法编制，省级执法队伍有百人以上，市一级编制数为60-70人，县级编制数一般只有20-30人。[4]但是，农业执法的大部分任务量却在县一级。在县一级执法力量薄弱、任务重的现实下，要抓住农业执法的重点领域。

农业执法的重点之一是加强新型主体和新兴领域的管理。农业生产的传统主体主要是小农资店、小农户，随着大户规模种植和农资“厂家-大户”点对点销售模式的铺开，农业生产主体发生了变化。大户种植增加了农业风险化程度。如安徽某执法人员介绍，“以前种田人是成千上万的小农，他们买了假种子、假农药，虽然受损人多，但每个人损失不大。现在大户种着成百上千亩地，一旦发生风险就是巨大的损失。我们的执法责任是更重了。”保障新型农业主体生产安全就成为农业执法新的重要任务。

此外，在多地调研时发现，电商平台、网络直播等新兴销售模式引发的假冒伪劣农资也在增多，大多数农业执法在管理网络销售时都缺乏技术支撑、专业培训。加强网络执法也成为农业执法的新兴重点领域。

农业执法的重点还应加强薄弱领域建设。牲畜家禽防疫、检疫一直是农业执法的薄弱环节。改革前，动物卫生监督所和动物公路检查站执法时大多依赖联合执法，甚至许多地区站所未开展过执法。一些执法工作人员也反映，在非洲猪瘟等重大动物疫病防控中，动物卫生执法未能发挥应有的作用。[5]

村级动物防疫员开展蛋鸡免疫注射

所谓“农管”和乡村治理中的乱象

根据“法无授权不可为”原则，农业综合行政执法有特定的执法事项。由于行政执法“三项制度”即执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度的全面推行，农业执法过程也是有严格的规范化要求的。网络流传的“农管”各种“野蛮作风”,很难像是农业执法的“正常操作”。实际上，“农管”也是民间的说法，并不是农业执法的正式叫法。

网络上出现的“农管”不允许农民在房前屋后种瓜种菜、养鸡养鸭、晾晒摆挂现象，或许反映了当前农村人居环境整治跑偏走样问题。笔者调研时也发现，许多地方为了应付各类高标准检查考核，出台文件禁止农户堆放柴火、饲养家禽、烧柴做饭，禁止农户在自留地种菜、只能种花。乡村人居环境整治由农业农村部门或者市容市貌管理部门牵头，由乡镇属地负责，不属于农业执法的事项。

网络上出现的“农管”不规范管理现象，也可能是当前行政处罚权下放改革“一刀切”导致的。行政处罚权由县级及以上行政职能部门行使。2019年，中办、国办印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》后，我国各地开始推行行政处罚权下放到乡镇改革，在乡镇成立综合执法队伍。有的省市“一刀切”强行下放行政处罚权给乡镇，而不考虑乡镇是否有执法人员予以承接。乡镇组建的综合执法队伍大多由聘用人员构成且未经过完整的执法培训，由此也可能引发执法不规范问题。

当前农业综合行政执法改革中的一些历史遗留问题,也可能成为“农管”不规范执法的原因。农业综合行政执法改革时，一些地区农业部门将单位原聘用但财政不承担人员工资的人员全部分流到综合执法队，并要求这些人员“自收自支”，以至于一些执法队有罚款任务或者需要通过罚款来解决人员经费，这也会导致农业执法“以罚代管”现象的出现。

长期以来，我国农业执法都相对薄弱和消极，农业综合行政执法改革有利于加强农业执法建设。但农业执法面对的是广大农民群体、各类农业主体和乡村社会，具有较强的特殊性，探索能减少执法冲突、农民负担、有温度有尺度的执法模式，是农业执法要面对的重要议题。

注释：

[1]农业农村部：“关于农业综合行政执法改革进展情况的通报”，2019-07-05，http://www.zfs.moa.gov.cn/zfjd/201907/t20190705_6320375.htm，2023-04-23日浏览。

[2]河北省农业农村厅：“河北保定市农业综合行政执法改革成效显”，2021-11-26，http://nync.hebei.gov.cn/html/www/zlaq/20211100021961.html，2023-04-17日浏览。

[3]农业农村部：“部分省市推进农业综合行政执法改革的主要做法”，2019-07-05，

http://www.zfs.moa.gov.cn/zfjd/201907/t20190705_6320376.htm，2023-04-17日浏览。

[4]孙明阳：《农业综合行政执法体制改革的实践与内在逻辑》，中南财经政法大学博士论文第63页。

[5]农业农村部：“信访处答网民关于’ 咨询农业综合执法服装问题’的留言”,2020-03-05,

http://www.moa.gov.cn/bzxxlyhf/xfwy/netizen/replyDetail.html?strMinisterCode=W20200304010, 2023-04-17浏览。

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