吕德文：我们的干部“脱离实际、脱离群众”太久了吗？

“什么问卷调查、大数据之类的，没必要专门弄。调查主要用实地观察和访谈法就行。”

“别让基层搞接待，别给他们布置任务，他们挺烦的。”

在中共中央办公厅印发了《关于在全党大兴调查研究的工作方案》后，长期在基层做一线调研的武汉大学中国乡村治理研究中心研究员吕德文给领导干部了十条调研建议。此前，他有两篇反映基层真实问题的文章，在网上得到了很大的反响。

我们这次采访也从吕老师的调研谈起，和他聊聊基层那些事儿。

观察者网：最近您连续发表了几篇有关基层治理问题的文章，这些都是您调研过的真实情况吗？

**吕德文：**我刚刚去了鄂西，是一个大山里的贫困县，主要是去看看那里脱贫攻坚的后续情况。实际上，这几篇文章里反映的问题，不是哪一次调研时才发现的，而是在长期调研中发现存在的普遍问题。我们每次调研都会碰到问题，如果只是某个地方的特殊问题，并不会引起我们特别的关注，但如果是全国各地普遍出现的问题，我们就会特别留意，也有必要把它搞清楚。

对于我们做社会学研究的学者来说，尤其是做基层研究的，调研是一个常规化的工作。而且在调研中，我们会遵循基本的学术规范，第一条就是实事求是，一方面我们作为学者做学术研究工作，要保证客观性，不受价值判断和利益的干扰；另一方面在具体的调研过程中，要尽可能访谈到和这件事情有关的所有利益方，从不同角度全面了解问题的来龙去脉，不能说只访干部不访群众，或者只访群众不访干部。我们一般都会在村里或者乡里住上一段时间，确保工作的饱和度，时间长了，接触的人多了，避免形成一些比较片面的看法。

另外，其实我们每次调研，并不会特意预设主题，更不会预设结论，而是真正的在实践中发现问题、寻找解决问题的办法。

受访者调研基层耕地“进出平衡”整改情况，村民挖好的池塘又被填

观察者网：这几篇文章发布后，引发了很大的共鸣。这也是我们一直以来观察到的现象，近年来大家对基层治理越来越关注，也有一些不满情绪。另一方面，基层干部也在诉苦，他们夹在中间两头受气。为什么基层工作这么难做？总是基层充当受气包、背锅侠？

**吕德文：**我们一般所说的“基层”指的是县乡村三级，在城市就是指社区、街道、行政区。其实判断是不是基层有一个很好用的标准，就是基层一定是面对面做群众工作的，田间地头、工厂车间，是直接面对群众的。而不是依靠官僚体系的指挥命令系统来做工作，这是中层和高层的工作模式。基层一般是事务官，负责执行决策，处理具体的事情。

所以基层工作要面对的矛盾更大，复杂性也更高，这也导致基层工作没有办法标准化，需要根据实际情况进行因地制宜的调整。这同时又要求基层要有一定的自由裁量权，来适应具体情况的变化。

所以我们经常会看到基层和群众抱怨政策“一刀切”，从基层的视角来看，当然是希望有更多的自主权，我根据自身的情况自由决策，选择适合自己的方式，当然最后也对自己执行的结果负责。但从自上而下的视角看，又要求工作规范化、标准化，按照一定的程序走，这样才能保证过程可控、结果可预期，避免基层治理失控。

所以这里面就有一个平衡的问题，要在上下之间达成一种均衡。这是一门艺术，即便对于我这个常年做基层治理的人来说，也很难讲明白这个均衡点到底在哪里。我们国家目前处于社会转型期和改革深化期，自上而下的制度改革和自下而上的社会结构变化都处于过程中，很难找到一个比较稳定的均衡点，也不可能用科学的方法把它测量出来，只能在治理实践过程当中通过不断的试错来寻找这个合适的点，这也是今天基层治理面临的一个挑战。

比如我在《当前基层治理十大怪现象》文章里提到的“十大怪现象”，某种意义上也是寻找这个平衡点所不可避免的代价，从我们研究者的角度来讲，出现这些问题都是正常的，但是从实践的角度来讲，我们需要去解决它。

这次中央提倡“全党大兴调查研究”，也是因为调查研究讲究没有调查就没有发言权，讲究具体问题具体分析，只有先通过调研把问题搞清楚了，找到问题的原因，才能从政策层面进行解决，让决策和执行之间寻找到一个比较合理的均衡点。

我现在比较担心的是什么？很多问题我们有可能是视而不见，见了也不敢讲，比如我在文章里提到的，“基层有很多‘红线’‘底线’，上级动不动就拿出来说事。有些红线，大家都懂，也理解，比如，意识形态，安全生产，粮食安全，环保。有些底线，也不用说，比方说不违规违法。但上级对‘红线’‘底线’的认定，却很有弹性。有些在基层再正常不过的工作上的‘小事’，一经演绎，也可能是‘大事’”。

因为是红线问题，是底线问题，大家就觉得需要无条件执行。红线、底线问题，是在政治层面讲的，作为原则是没有问题的。但治理是一个科学过程，就得讲究有没有可行性，我们不能因为政治原则干扰了具体的治理活动，出现不实事求是的现象。

其实这些问题，体制内的各级政府干部都是可以理解的，但在群众的观感中，这就是在“瞎折腾”，反而会影响党和政府的形象。

因为讲红线，最终反而失去了民心，失去了最大的政治。

观察者网：您刚才提到了中央印发的《关于在全党大兴调查研究的工作方案》，您常年在基层调研比较了解情况，这是不是意味着目前各级政府干部的工作中，缺乏调查研究？从您的调研来看，基层是否已经“脱离实际、脱离群众”太久了？

**吕德文：**这个问题我觉得比较难回答，可能实际情况和大家通常的认识还有出入。至少从我的调查实际来看，我觉得基层干部的调研并没有少，执行层就更不用讲了，他们是了解基层实际情况。因为今天是一个信息特别发达的社会，基层的情况是不可能反馈不到决策层的，所以要说我们的治理体系漂浮于社会之上，中间隔了一层油，这是不对的。决策层和执行层都了解基层实际情况，知道群众所思所想，也知道政策执行的实际效果怎么样。

但是我们又看到，很多政策和治理活动是脱离实际、脱离群众的，这是因为我们整个国家治理的体制机制存在一些问题，或者存在一些不完善的地方。简单来讲，我们自上而下的命令服从系统和自下而上的群众参与系统，没有有效的连接。

具体来说，我们现在的很多治理活动都变成政府科层体系内部的活动，这样哪怕基层干部再了解情况，也只在科层体系内部进行循环，不可能有效的反馈给群众。

比如说人居环境治理。基层干部其实是知道该从哪些方面进行改善的，也配备了足够的资源去做这件事，但是为什么最后结果并不如人愿？因为他在实际工作过程中，并没有做群众工作。就像我们一开始讲的，基层工作最核心的就是面对面做群众工作，但因为现在我们的整个治理体体系和行政体系超级庞大，能力也超强，他就想通过这个体系自己去完成任务。搞人居环境治理，政府立了一个项目，然后承包给第三方去执行，某种意义上只是在内部循环，是在办公室里完成规划的，并没有动员群众参与，也没有详细向群众解释说明。

观察者网：为什么不愿意去做群众工作，怕麻烦，怕引发更多矛盾？

**吕德文：**这是很关键的一点。客观上来讲，我们今天的社会确实发生了非常大的分化，群众内部也形成了非常多不同的想法，甚至有不同的利益和立场。

这是客观现实，我们今天没有一个标准化的群众，群众内部也是分化的，要凝聚成一个统一的认识，肯定得花非常大的精力去做，这也导致我们的基层干部惧怕做群众工作，害怕接触解决矛盾。

而今天我们整个政府的治理活动，都有非常明确的时间压力，一个项目一定要在几个月、一两年内完成。所以从治理工具的选择来讲，倾向于一些可以控制的治理工具，比如项目制、绩效制，用倒排工期的过程控制法来完成治理。而群众工作是不可能标准化的，我们今天的治理行为又对意外的容忍度很低，基本都是要求100%完成。时间紧任务重，这个时候再去做群众工作，就有很多不可控性。

我们现在有一种迷信，都是希望管理活动更加科学，更加可控，再加上技术化的治理手段越来越发达，用一个APP，几张卫星遥感图，就可以做到非常精细，强化了上级对下级全覆盖的监控，基层就更加没有灵活度了。

观察者网：这次方案里提到“县处级以上领导班子成员每人牵头1个课题开展调研，同时，针对相关领域或工作中最突出的难点问题进行专项调研”，这种硬性规定会不会给基层带来新的负担？

**吕德文：**我也看了这个文件，倒没有这方面的担心。因为基层本来就是做实际工作的，几乎每天都在调研。至于中高层，每个领导都有自己分管的领域，他也要了解自己分管领域里的突出问题，或者对一些重要的政策，有一些科学的分析和研判。所以这个调查研究，其实是和自己的本职工作结合特别紧密的，而不是突然安排一个毫无关系的项目给他去做。所以从这个角度来讲，不会给基层增加负担。

当然也有可能在执行过程中，有些领导会觉得是个负担，或者给有些地方增加负担。比如有些调研规定的特别死板，变成上面交代的活动了，那肯定就又变成形式主义了。在执行过程当中，也不应该有很多的条条框框，而是根据自己的分管领域或者自己关注的问题，包括自己的工作习惯、个人特长来进行调研，比如有人对数据很敏感，有人就喜欢做访谈，都可以灵活处理。

在最后的调查成果展现形式上，也可以不拘一格，可以是很规范的调研报告，也可以是一些感悟式随笔，应该趁这个机会让党内的文风学风生动活泼起来，在党内形成实事求是的风气，聚焦在具体的问题上，把工作做踏实，就可以摆脱刚才我们讨论的很多形式的束缚，也不再依赖技术、考核、督查。

我们现在基层大量的形式主义都是因为过细的规定，还有过于死板的过程管理所导致的。如果一个领导对自己分管的领域非常熟悉，也知道下面会执行成什么情况，还有必要要求下面事事汇报吗？还有必要进行非常详细的过程控制吗？之所以这样，就是因为他对这件工作心里没底，担心最后下面拿不出成果牵连到自己。这都和缺乏对基层的了解有关系，和缺乏信任有关系，和党内缺乏实事求是的风气也有关系。

观察者网：除了形式主义，群众还比较头疼的是“运动式调研”，我们的读者@-梦里客-就在您的文章下面留言说：“顶层发起调查之风，得顶层身体力行才有用，顶层要亲自对从基层往上至顶层整个链路做真实具体的调研，如果还是下文件开大会填报表的方式，那只能说又整了一出头脑发热式的运动，除了加重基层的无谓劳动和压力，没有实际意义。”包括之前我们的专栏作者左玮也写过基层文章，也是认为“问题出在基层，但根源不在基层”。要真正落实调查研究之风，避免运动式调研，解决基层面临的这些问题，需要从制度设计上做哪些改变？

**吕德文：**我们国家是一个大一统的单一制国家，是一个自上而下、一竿子插到底的体系。它的好处在于可以集中力量办大事，哪怕是最难办的事，比如说贫困问题，都可以通过这个体系调动社会各方面的资源来集中攻坚，这是我们的优势。

但这个体系还有个缺陷，就是船大难掉头，一旦资源投入后，很难撤回。还是以贫困问题为例。我们现在已经完成了脱贫攻坚，转向了乡村振兴。实际上这和脱贫攻坚工作是两码事，因为脱贫攻坚的对象很清楚、目标也很明确，而乡村振兴是一个更宏大、更复杂、更包罗万象的工程。这也导致我们现在基层不知道该怎么入手。

我刚刚调研回来，发现脱贫攻坚时期留下的那些制度遗产正还在延续，比方说第一书记驻村工作队不仅没有撤走，反而加强了，本质上是想通过集中力量办大事，把乡村振兴工作衔接做好。但实际上，第一书记驻村工作队下去又没什么事干，县乡就只能不断派发工作清单和工作提示让他们有活干。但他们一旦干活，村支两委又没事干。那么多干部扎在村里无所事事、无事找事，群众看着都着急，造成了极大的行政资源浪费。

这个时候，就应该从集中再走向分散，让各个地方去探索它的乡村振兴应该怎么做，结合地方实际来开展三农工作。那种集中力量办大事的一些制度，可以稍微往回撤一点，比如把第一书记工作队撤回来，把绝大部分第一书记也撤回来，只给那些村级组织面临瘫痪的地方保留第一书记，其他的都可以村干部自己做了。

所以我们今天已经到了新的一个治理周期，应该是巩固完善、回归常态的这么一个过程，充分发挥基层的自主性和群众力量，让他们自己去解决自己的事情。而国家和政府应该去解决那些更复杂、更重要的问题，比如养老问题、生活革命问题，至于微观的具体问题，比如人居环境治理之类的，应该充分发挥村民自治力量，让他们自己解决。

其实虽然我们是自上而下的大一统系统，但由集中走向分散也不是一件特别难的事情，关键是对治理周期要有一个判断。当一个社会治理体系有点僵化了，比如出现官僚主义、形式主义，就是一个非常明确的信号，说明这个治理体系到了该调整的时候，重新回到均衡状态。

观察者网：如果让您给领导干部建议，会建议他们调研些什么？您认为现在基层最迫切需要解决的问题是什么？

**吕德文：**中国很大，每个地方情况不太一样。从抽象的角度来讲，最迫切需要解决的问题是重新树立实事求是的学风文风，避免体系空转、内耗，影响治理效率和效果。这在全国上上下下，无论是东部还是西部，南部还是北方，都是一样的。

但要具体到各地来讲，每个地方不一样，城市和乡村也不一样。我主要做乡村治理研究，从我的角度来看，我们现在迫切需要解决的是脱贫攻坚和乡村振兴的衔接问题，最核心要解决的是乡村振兴应该干什么，怎么干的问题。我们目前已经出台了《乡村振兴战略规划》、《乡村振兴促进法》，顶层设计已经完成了，但基层对于怎么去执行还不是很清楚。大家普遍的想象是乡村应该建得比城市还好，从我做农村研究的体会来讲，这不切实际也没有必要，因为我们大部分人口还是要实现城镇化，而且以我们现在的国力，也支撑不起这样的想象。

所以我们应该实事求是一点，我认为现在乡村振兴最重要的就是保底线，把三农压舱石压得更紧一些，把农村建设成适合农民返乡居住的战略蓄水池。今天中国面临一个非常大的问题就是未富先老，还有很大一批的农民现在进入养老阶段，农村的老龄化程度比城市还高，他们养老的阶段恰恰是我们乡村振兴的阶段，所以处理好这个问题非常重要。

要服务好这一部分留守农村的老年人，主要的目标就不是说产业要多振兴，乡村建的多像花园，而是要建立一系列和老年人退养农村相关的配套制度。比如说农业基础设施，要有一些适老化的改造，要适合老年人去从事农业生产。再比如说公共服务，得提高他们的医疗保障，互助养老、居家养老这些服务设施也得跟上。甚至包括乡风民俗建设，怎么样在农村里形成一套尊老爱老的社会风气，这也很重要，因为现在农村的主流思想就是抛弃老年人，这种风气非常不好。

我们现在时间非常紧，很多工作基本上还没开始做，只是有一些试点。我们现在乡村振兴的重点都在搞人居环境治理、产业发展，其实这些都偏离了刚才我讲的农村未来的实际情况。不是说这些不重要，也不是说只关注老人不关心年轻人，而是相比这些，农村老人得到的关注太少了。

我们现在是把很多问题都屏蔽了，而且是“头痛医头、脚痛医脚”，没有一个系统性的应对。我们要找到这些社会问题背后的共同原因和它们之间的联系，透过现象看本质。只有在这样一个系统性的全盘考虑之下，才能够找到准确的切入点解决问题。

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