夏日：为什么会产生9000亿元的村级债务？

【文/观察者网专栏作者 夏日】

民盟中央在今年两会提交的提案显示，据农业农村部抽样调查，截至2019年上半年，在全国70万个行政村中，村级债务总额已达9000亿元，村级组织平均负债130万元。

根据武汉大学中国乡村治理研究中心在全国多个村庄的调研，村级债务分布范围广泛，无论是东部发达地区，还是中西部欠发达地区，都有村级债务，且呈现出总额持续上升的趋势。

有数据显示：2020年，在东部沿海，浙江杭州临安区村均负债112万元，广东梅州、河源地区村均负债70.52万元，福建省村均负债47.5万元；在中西部地区，根据湖南省2020年2月的统计，负债村占全省总村数的72.49%，村均负债108万。另据了解，陕西某镇共有25个村，其中有债务的村18个，债务总额达1600余万元，其中最高达900余万元。

至此，可能大家心里都有个疑问：这些债务怎么来的？

资料图来源：新华网

债务来源

在乡村振兴与精准扶贫背景下，全国各地开展轰轰烈烈的建设与发展运动。在这个过程中，不少乡村尤其是明星村、示范村和中心村出现大量发展型债务。

根据对多个村庄的调研，乡村债务主要分为三种类型。

一是示范性负债。

示范打造，是全国各地基层政府推动乡村建设的主要方式。为了能够成为示范村，很多村干部想方设法积极向上申请各种示范项目，并前期垫付大量的资源。一旦上级政府的承诺没有兑现或项目资金有限，村集体就会面临大量债务。此外，乡村示范任务越多，示范等级越高，村庄负债规模也越大。

比如位于中部H省的S村，人口约2000人，村集体年收入50万元，主要来自于生态补贴。该村从2015年开始积极申报各种“创建活动”，获得“省级美丽乡村示范村”、“一二三产业融合发展示范村”、“文明示范村”等荣誉称号。为了完成示范性任务，该村前期垫付及项目配套支出，包括村庄环境打造等。截至2020年，S村的村级债务为709.74万元。

二是配套性负债。

在国家资金投入有限的背景下，乡村基础设施建设往往需要村级提供部分配套经费，同时还需承担项目实施过程中的一些额外成本，比如土地整理、附属房拆除、树木砍伐补偿等。

同位于中部H省的J村，人口3100人，耕地2400亩，1990年代初到2000年初是L县的明星村。随着村办企业的衰落，该村集体收入大幅下滑，如今每年收入20万元，主要同样来自生态补贴。

J村积极争取了道路建设和拓宽、自来水管道铺设等项目。其中，村级道路建设花费了200万元，政府只补贴20万元，缺口180万元；自来水项目耗资210万元，三峡总公司资助80万元，村集体自筹130万元。截至2020年，J村的村级债务为911万元，主要是在基础设施建设和提档升级过程中产生的。

三是经营性负债。

产业发展被认为是发展农村新型集体经济的主要途径。在这种思路指导下，各种专项扶持资金涌入村庄，加剧了下乡资源的经营化转向。但是，在这过程中，乡村若忽视产业发展的客观规律，一旦经营失败，必然会产生各种债务。

比如位于H省东部的A村是省级重点贫困村，人口2235人，耕地2156亩，山场18134亩，几乎没有集体经济收入。自2015年以来，A村依托政府产业扶贫资金及帮扶单位扶持资金发展地方特色产业，包括花卉苗木、特色种羊养殖等。

其中，特色种羊养殖产业项目需要总投入145万元，政府出资100万，村集体需配套45万。为吸引资本下乡发展产业，J村也需要垫付“三通一平”的前期投入资金。截至2021年9月，A村累计投入320万，目前仍未盈利，且负债20万元。

深层次原因

近些年全国各地掀起了“强富美”的乡村建设热潮，虽然上级一再要求控制和化解村级债务，但村级债务仍通过各种或明或暗的方式继续增长。

笔者认为，导致这一现象的深层原因在于：地方政府以项目分配为核心的多目标政绩考核压力，与村集体以项目获取为核心的经营村庄的发展动力，双向“合谋”。

首先，在乡村振兴与精准扶贫背景下，大量国家资源以各种项目的形式向基层转移。与此同时，地方政府以行政发包制的方式向基层配置各种行政任务，如产业发展、乡村建设、环境整治等。

在锦标赛体制下，地方政府为了晋升激励，鼓励甚至期望基层组织能够申请各种带有示范性、创新性的特色项目，以引来更上级政府的关注与项目倾斜。因此，他们往往会层层加码布置任务或者设置开放性空间，构建一套以中心工作为核心内容的考核体系，推动基层积极执行。因此，普遍的情况是一个项目包含多个行政目标，给基层带来很大的申请压力。

如2014年，A村村集体为了配合乡镇政府建成区域性“一镇一品”的产业布局、完成精准扶贫的任务，利用山地资源带动村民发展吴茱萸产业，2015年种植面积1000多亩，2018年增加到4000多亩，2021年已发展到6000亩，其中集体经济组织直接经营的面积占1000亩。据了解，产业投资主要来源于政府产业扶持资金；截至2021年，共投入项目资金320万元。

吴茱萸（资料图/HKBU）

地方政府对于村集体的考核指标包括：一是不允许产业资金流失，必须实现保本增值；二是带动集体经济发展，实现5万元的集体经济收入目标，并带动农民收入增长；三是带动贫困户就业。

作为经济作物，吴茱萸价格波动很大，从10元到100多元不等，根据种植成本，每公斤售价要达到40元才有盈利。2021年，吴茱萸每公斤20元，给集体经营管理带来很大压力。为了给贫困户分红，以及支付包括地租、人工、肥料等在内的成本，2020年A村直接负债20多万元，村干部还面临产业扶持资金保本增值的问责压力。

其次，面对大量的项目下乡，村干部不会无动于衷，也是想方设法申请各种特色项目，争取获得县乡政府领导和部门的关注。

按照上级的意图，相比基础性的工作，创新创意性、典型示范性的工作成为基层组织的主要谋划方向。值得注意的是，调研了解到，在村庄产业发展规划中，每一届新任的村干部都会有自己青睐的新型产业项目。

然而，从现实来看，这些操作必然会产生很多超越政府项目资源和脱离地方经济实力的额外支出。

不论是地方政府的项目资源，还是村集体的资源，都是有限的。同时，很多乡村尤其是中西部地区的乡村，因地理劣势，并不适合发展各种产业，经常是一时风光，最后走向失败，没有可持续收益支撑。最典型的就是近几年，为了推动一二三产业融合发展，各地都在全力打造乡村旅游产业。

即便如此，村集体干部依然积极申请项目。在他们看来，一方面，“项目毕竟是机遇，有机遇就要抓住”；另一方面，“要是在任上不做点事情，老百姓也不会觉得你是好干部。”他们心里也清楚，面对借债发展，地方政府为了激励基层干部的积极性，也多持默认态度。

比如M村，位于中部省会城市远郊X区，户籍人口1600人，常住人口400多人，空心化程度较高。村庄有耕地1700亩，村集体经济收入达到38万元/年。作为市委组织部挂点示范村和首批乡村休闲旅游示范村，M村依托500亩的经济林发展乡村旅游产业。为吸引十几个工商资本主体，村集体对村庄道路和环境进行提档升级。截至2020年，M村有村级债务105万。

具体说来，如2019年，M村实施4号农村公路建设项目，其中一期工程2公里，二期工程1公里。公路测算造价70万元/公里，而项目资金只有40万元/公里，村集体需要配套30万元/公里。实际上，一期工程总审计造价153万元，村集体配套了73万元；二期工程2020年建设完成，测算造价72万元，配套资金32万元。

资料图

一些建议

巨额的发展型村级债务，不仅导致有限的国家资源大量浪费，而且也不利于乡村的可持续发展，相反会造成很多潜在隐患。因此，控制村级债务一事可谓迫在眉睫。为此，笔者有几点建议。

首先，需正确定位乡村发展战略。

受到区位资源、人才等条件的约束，大部分乡村尤其是中西部乡村难以走“强富美”的发展道路；更多应是推进保底建设，继续发挥农村蓄水池和稳定器的作用。围绕保底建设的发展战略，地方政府相应地要立足当地发展实际，尽快调整基层任务考核体系。

其次，谨慎开展乡村经营活动。

乡村建设应坚持正确的政绩观，以村庄村民为主，以普惠性投入为原则，严格控制高标准、高投入的建设项目，避免脱离地方经济条件和村民的实际需求。

最后，明确县市乡建支出责任。

一方面，明确市县建立公益事业支出责任，纳入两级财政框架，避免地方政府以项目的方式把支出层层转移给村集体；另一方面，在“村账镇管”的既有制度基础上，规范集体经济管理，把是否出现新增村级债务作为基层干部的重要考核内容，并与报酬、评优、提拔等挂钩，从而减少村集体擅自举债、盲目发展的情况。

（特别感谢武汉大学中国乡村治理研究中心博士生夏冬对本文的贡献。）

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