个税新一轮改革酝酿中：综合所得将扩围、完善专项附加扣除

距离上一轮个人所得税（下称个税）改革已经过去四年多，新一轮个税改革正在研究中。

近日，《第十四届全国人民代表大会财政经济委员会关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的审查结果报告》建议，优化个人所得税综合所得征收范围，完善专项附加扣除项目和标准。此前预算草案报告在今年财政改革发展工作中也提及，研究优化个人所得税综合所得征税范围，完善专项附加扣除项目。

多位财税专家告诉第一财经，这意味着中国将要进行新一轮个税改革。在共同富裕目标下，中国需要充分发挥个税收入分配调节效应，因此需要逐步扩大综合所得范围，而哪些收入类别纳入是下一步研究的重点。另外，随着经济社会发展，2019年引入的6项专项附加扣除标准、扣除方式也可以进一步完善，更好体现量能负担原则。

综合所得扩围势在必行

2019年中国全面启动了一轮个税改革，其中一大举措是将工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得和特许权使用费所得4项劳动性质的所得，合并为综合所得，按相应税率纳税。由此，中国也迈出综合税制第一步。

除了综合所得外，中国对经营所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得，偶然所得以及其他所得，仍采用分类征税方式，按照规定分别计算个人所得税。因此，中国当前施行的是综合与分类相结合的个税制度。

不同类别的收入，适用税率、扣除方式不同，使得税负不同，显然不利于公平。比如，以工资等劳务收入为主的综合所得最高边际税率为45%，而利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得和偶然所得统一适用20%比例税率。

劳动所得和资本所得、财产所得等税负不均，不利于发挥个税收入分配调节作用。而中国已经明确要扩大综合所得范围，前述预算报告和全国人大财经委审查结果报告的相关表述，意味着这项改革将提速。

“十四五”规划明确提出，要合理扩大纳入综合征税的所得范围。财政部部长刘昆去年11月撰文也提及，适当扩大综合所得征税范围。

北京国家会计学院教授李旭红告诉第一财经，随着我国进入全面建设社会主义现代化国家的新阶段，宏观政策也相应进行与时俱进的调整，其中促进共同富裕是重要的内容，收入分配是促进共同富裕的基础性制度，而个人所得税能够发挥重要的收入分配调节作用，因此个人所得税改革也就随之提上了重要的制度改革安排日程。

“近年来，我国一直致力于研究优化税制结构、提高直接税的比重，其中也包括个人所得税制度的完善。但是，进入新的发展阶段，制度改革的紧迫性更为显现，所以也就由‘研究’阶段进入实质性的进一步推进改革的进程。综合所得征收范围的扩围是基于总结2018年我国实现了个人所得税从分类计征转向综合与分类计征的成功经验的基础上，进一步优化的一种制度安排。”李旭红说。

她研究发现，世界上经济发展水平较高的国家大多数采用综合税制。综合税制的适当扩围更有利于调节收入分配的平等。在改革的过程中需要综合考虑的因素很多，包括经济发展水平、人均收入水平以及征管技术水平，总体而言，统筹以上因素之后而采取的渐进式扩围将更有利于发挥税制与经济社会的协调性作用，并稳健促进经济社会的发展。

未来究竟哪些收入率先纳入综合所得范围内？这成为政策研究和市场关注的焦点，因为这将直接影响获得这些收入人群的实际税负。对于资本所得、财产所得等是否并入综合所得，业内也有不同看法。

国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长冯俏彬告诉第一财经，政府预算报告和人大财经委审查报告都提及个税改革，说明个税可能要启动比较大的改革。而这与两个背景有关，一是数字经济形态下，一些人通过网络平台取得的收入归属（综合所得还是经营所得）存在争议。另一个是当前居民收入差距较大，共同富裕导向下，各方认为需要加强资本所得税收管理。

“未来综合所得扩围，就跟第一个问题有关，一些生产经营所得可以考虑放入综合所得范围内。”冯俏彬说。

也有专家认为，经营所得不必并入综合所得。因为经营所得最高边际税率为35%，较为适中，同时经营所得在特殊情况下可以适用综合所得基本减除费用、专项附加扣除等规定，与综合所得的税负相对比较均衡。

资本所得是否并入综合所得，业内也有不同看法。比如，有专家从强化收入分配、促进社会公平的角度，建议利息股息红利所得等资本所得并入综合所得。

上海财经大学公共政策与治理研究院副院长田志伟告诉第一财经，未来可以考虑将偶然所得也纳入到综合所得的范围之中。但考虑到资本的高流动性以及我国现阶段发展的阶段，不建议将资本所得纳入到综合所得之中。

李旭红发现，目前在大多数经济发展水平较高的国家，个人所得税对劳动报酬按累进税率征收，对资本所得按低于累进税率较高档次的比例税率征收。这反映出劳动报酬是各国调节收入分配的重要税收来源，而资本所得由于其对于经济增长的贡献，以及其具有较强的流动性，现代化国家通常采用较低的比例税率去维持资本的中性。这在某种程度上反映出我国个人所得税税源主要依赖于劳动报酬所得的现象与国际实践基本符合。

“但这并不意味着对资本所得征税没有调整的空间及必要性。资本在企业及资本市场上运转对经济的贡献度，与投资收益及资本利得留存于个人层面对经济的贡献度，具有差异。因此应进一步优化对于资本所得的征税，增强收入分配的调节效应，促进共同富裕。”李旭红说。

专项附加扣除项目、标准调整

由于个人或家庭实际支出负担不同，为了体现个税公平性，上一轮个税改革引入了子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或住房租金以及赡养老人6项专项附加扣除，去年新增了3岁以下婴幼儿照护费用专项附加扣除，符合相关条件的个人每月可以获得几百元或几千元抵税金额，从而降低个税税负。

此次政府预算报告和全国人大财经委均提出，完善专项附加扣除项目。其中全国人大财经委还建议完善专项附加扣除标准。

冯俏彬认为，目前不少专项附加扣除采取的定额扣除标准，它于目前经济社会发展实际情况以及家庭实际负担情况来说，有一定的调整余地。未来需要研究根据哪些标准如物价等来对此进行动态调整，这方面需要细化。

在今年全国两会上，上海代表团向大会提交了关于优化完善与人口长期均衡发展相适配的个人所得税制度的建议。

上海代表团建议，首先，建立动态调整机制，根据各地经济社会发展状况调整子女教育等专项附加扣除金额，形成有利于鼓励生育的税收政策环境。对三岁以下婴幼儿照护、子女教育等专项附加扣除根据地区经济发展情况予以动态调整，可以让个人所得税税负与区域经济发展、个人收入及消费支出水平相适应。

具体可借鉴“三险一金”等专项扣除与本地社会平均工资挂钩的做法，参考各地居民人均可支配收入、居民人均消费支出等指标，建立动态调整机制，从而保持税负的相对合理平衡。

也有专家建议，对80岁以上老人的赡养老人专项附加扣除标准提至3000元。住房贷款利息专项附加扣除可按照经济发展、房价高低设置不同扣除标准，如可设置1000元、1500元和2000元三个定额扣除标准。对大病医疗专项附加扣除设置差别扣除限额。比如老年人和残疾人等特殊弱势群体医疗需求较大，其扣除限额设定为普通纳税人扣除限额的1.5～2倍，并允许递延扣除。

田志伟认为，现阶段不同人群从专项附加扣除中的获益程度取决于其适用税率，因此高收入群体更容易从专项附加扣除中获益更多。

他建议，短期内先将部分专项附加扣除由税基式扣除，改为税收抵免制，如从子女教育、婴幼儿照护，以及老人赡养扣除进行改革，将扣除额按一定比例（如10%）折算为抵免额。从加大再分配调节力度，促进共同富裕的角度考量，还可以进一步，在抵免额大于抵免前税额时，将未抵额退给（补贴给）纳税人，成为针对老龄化和低生育社会福利的组成部分。

李旭红表示，由于我国的专项附加扣除大多数采用定额扣除的方式，所以就有“标准”一说，根据经济发展水平、物价水平进行“标准”的完善将更有利于发挥个人所得税促进公平的作用。但是，个人所得税的改革是一项系统工程，需要兼顾税基、税率、计算方法等多方面的因素，发展整体的收入分配调节效应。

财政部数据显示，2022年全国个人所得税为14923亿元，比上年增长6.6%。

“共同富裕是我国现阶段以及未来一段时间内的重要目标，从发达国家的经验来看，各项税收中，个人所得税在调节收入分配方面的效果最为明显，因此，依靠个人所得税改革来帮助实现共同富裕是未来的重点任务。”田志伟说。

（作者：陈益刊）