亨利·保尔森：美国对华政策行不通，因为没有国家真正愿意遏制中国

【文/亨利·保尔森 译/观察者网 由冠群】

尽管人们一直在讨论如何进入一个新全球时代，但过去的一年却与2008年有着惊人的相似之处。在2008年，俄罗斯与邻国格鲁吉亚发生战争，美国与伊朗、朝鲜的关系持续紧张，当时的全球经济也面临着严峻的挑战。

然而，一个明显差别是中美关系的状况。当时，虽然存在政治和意识形态分歧、安全利益冲突以及对全球经济抱持不同看法（对人民币估值和产业补贴），但中美两方为维护各自利益仍有展开合作的可能性。我当时担任美国财政部长，曾在2008年金融危机期间与中国领导人合作，一起防止危机蔓延，尽量减少损失，恢复宏观经济稳定。

今天，这样的合作是不可想象的。与金融危机期间不同，新冠疫情并未能激发中美合作，反而加剧了日益严重的中美对立。中国和美国互相指责，互称对方的政策糟糕，并在两国以及全球经济仍未复苏之时，彼此讽刺挖苦。

世界显然已经发生了变化。中国有了一个截然不同、更加自信的领导集体。自2008年以来，中国的经济规模扩大了两倍多，现在有了更强的能力去推行对抗性政策。与此同时，中国经济的开放力度却远未像许多西方人倡导和预期的那样。同时，美国的对华态度和美国政治一样，都变得非常消极。然而，不变的是，如果美中关系不稳定，那两国就不可能在互惠互利的基础上展开合作，世界局势也将变得动荡不安前景黯淡。

亨利·保尔森呼吁中美两国管控分歧

与2008年不同，在2023年，中美两国几乎都从国家安全的角度审视两国关系的各个层面，甚至包括曾被认为是两国积极面的事情，比如互相投资以创造就业机会或共同研发突破性技术。北京认为美国旨在保护本国技术的出口管制措施威胁到了中国的经济增长，而华盛顿则认为任何可能提高中国技术能力的东西都有助于中国这个战略竞争对手崛起，并有助于北京进行咄咄逼人的军备建设。

中美两国正从一种竞争激烈但时有合作的关系，一头滑向一种几乎全面对抗的关系。因此，美国面临着这样一种前景：相对于盟友的公司，美国的公司将处于劣势，美国公司商业化创新成果的能力将受到限制。美国可能失去其它国家的市场份额。对于那些担心美国对华竞争失利的人来说，美国的行动可能会让这种担忧成为现实。

“同志联盟”

美国正试图将志同道合的国家组成联盟，特别是亚洲和欧洲的民主国家，以制衡和施压中国。但这一战略没有奏效，反而伤害了美国和中国。从长远来看，美国人受伤害的程度可能还要超过中国人。很明显，中美两国在某些领域展开合作或互相补台，美国与世界第二大经济体保持有益的经济关系，都符合美国的利益。

尽管许多国家都和华盛顿一样对中国的政策、做法和行为感到反感，但没有一个国家会在解决这些隐忧时效仿华盛顿的做法。诚然，几乎所有主要伙伴国都在加强对敏感技术的出口管制，审查并经常制止中国的投资，并谴责北京的强制性经济政策和军事施压行为。但即使是华盛顿最亲密的战略伙伴也不准备像美国那样广泛地对抗、试图遏制或在经济上瓦解中国。

实际上，许多国家的做法与美国强硬派的呼吁背道而驰。尽管多国为了预防中国可能的施压，已使其商业活动分散化，在它国建立新的供应链并降低了最敏感领域的对华开放度，但这些国家非但没有在经济上与中国脱钩或切割，反而仍在深化与中国的贸易联系。也许这就是为什么，尽管美国警告多年，但中国还是在2020年超越美国成为欧盟最大的贸易伙伴。2022年，欧盟对华进出口规模都有所增长。德国总理奥拉夫•朔尔茨于2022年11月访问了北京，受此刺激，亚欧多国领导人现在似乎已迫不及待地要去叩开中国的大门。菲律宾总统小费迪南德•马科斯已经成行，法国总统埃马纽埃尔•马克龙和意大利总理乔治•梅洛尼如顺利到访中国可能会使访华之旅蔚然成风。

而在发展中国家，华盛顿“驱离中国”的做法表现更糟。中非贸易额在2021年达到历史新高，比2020年增长了35%。美国大力驱逐华为等中国科技公司退出各国电信主干网建设，这一做法对欧洲和印度较有成效，但在世界其它地区却几乎都无功而返。

以沙特阿拉伯为例，该国最大的贸易伙伴是中国，其《2030年愿景》改革计划能否成功在很大程度上取决于中国科技公司（包括阿里巴巴和华为）是否愿意与其合作，甚至是在华盛顿紧盯的敏感领域进行合作，如人工智能和云服务。华盛顿一直谋求拉拢印度尼西亚这个亚洲民主大国去平衡中国的影响力，而实际上印尼却已将华为列为其网络安全解决方案、甚至政务系统建设的首选合作伙伴。

随着中国重新向世界开放，美国的这些努力可能会更加失败。为了应对华盛顿的“驱离中国”策略，北京正推出本国的“团结多数孤立美国”战略。

北京正转变其严格的防疫政策，重新开放边境，并寻求外国资本和投资来华以重启其经济。去年，习近平开启了自疫情爆发以来的首次外访之行，前往中亚和中东，突显其有意加强中国与全世界的联系；三年后再次出国访问，在每一站都做出新的承诺，将加强中国对外国的投资、基础设施建设和贸易联系，随之而来的可能是华盛顿、而非北京，会很快感到沮丧不安。

贸易规则就是一个很好的例子。2017年，美国总统唐纳德•特朗普退出了《跨太平洋伙伴关系协定》。六年后，华盛顿显然无意重新加入。但北京现已申请加入这个改名为《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》的条约。中国还批准了《亚洲区域全面经济伙伴关系协定》，申请加入《数字经济伙伴关系协定》，并与厄瓜多尔和新西兰等国更新或开始谈判新自由贸易协定。现在，中国是全世界最大的贸易国。全球近三分之二国家的对华贸易额超过对美贸易额。

与此同时，美国正在推行“以劳动者为中心”的贸易政策，这看起来非常像保护主义。华盛顿提出的“印度-太平洋经济框架”也在相比之下显得非常保守。该“框架”目前处于勉力维持状态，主要原因是它拒绝再让某些国家进入特定市场，只因为这些国家加入了华盛顿回避加入的贸易协定。

华盛顿有可能在逆势而为。美国已经成功控制了某些最敏感的技术，包括先进的半导体技术。但如果其预设策略是与中国在技术领域更全面地脱钩，那它不太可能取得成功，因为大多数国家都没有效仿它的做法，它们最终可能会随机应变。

这些将中国拒之门外的做法肯定会伤害中国，但也会伤害美国。美国企业在竞争中处于下风，为此付出代价的是美国消费者。改正这一问题的一大明智做法是限制加征中国输美消费品的关税，加征关税只会让美国消费者付出更多的钱来买这些商品。这些措施在政治圈很受欢迎，但它们却不是明智的经济措施。这些措施伤害了中国，但也伤害了美国那些创造就业机会的普通公司，这些公司依赖中国供应商，应变能力有限，且已被通货膨胀和高额的能源账单压垮。不过，美国不应在未获回报的情况下取消这些措施。例如，华盛顿应推动中国遵守《中美2020年第一阶段贸易协定》，其中就包括要中国购买更多的美国农产品。美国还应要求中国向更多的美国商品开放市场。

有话直说

归根结底，对华竞争始于国内。美国和中国有着截然不同的政治制度。美国的政治制度是优越的，但必须通过结果来证明。这意味着美国要坚守那些让美国经济举世称羡并能确保美国国家安全的原则。这也意味着美国要在国际舞台展示其经济领导力。

至关重要的是，华盛顿要赢得技术开发和人才招募竞赛。经济成就将在很大程度上由技术优势驱动。这就要求美国不仅要开发未来的技术，还要将其商业化，而不是将其搁置一边。这就要求美国制定全球标准，而不是将竞技场拱手让给中国。美国应该在贸易方面发挥领导作用，而不是退出那些中国申请加入的协议，并断绝美国工人出口商品的机会。

平心而论，安全局势确实影响了两国关系，如今的中国是一个强大的竞争对手，美国必须对其采取非常坚定的态度。北京在许多领域推行不利于美国利益的政策，短期内不太可能做出调整。华盛顿需要态度坚决但通情达理，愿意对话且秉公无私，并准备在维护各自利益的基础上与中国展开艰难而漫长的合作。

这种合作在过去是有意义的。在2008年金融危机最严重的时候，中国是美国企业、银行、房利美和房地美证券的重要持有者。通过中美战略经济对话，美国与中国领导人建立了亲密的合作关系，这帮助华盛顿说服北京不要出售美国证券，避免了另一场大萧条的出现。2008年第一次G20会议之后，中国的刺激计划也有助于抵消危机的影响，帮助全球经济复苏。

金融危机是不可避免的，但全球两个最大的经济体和经济引擎如能沟通协作，预测和预防经济乱局并减轻其危害，那么金融危机对两国以及世界经济的损害也会很有限，从而使其更易受到控制。这样做符合中美两国的利益。但这需要美国财政部长珍妮特•耶伦及其同事与中国同行定期对话，讨论和监测国内外宏观经济和金融风险。

如果实体经济受到冲击，金融体系可能很快就会受其影响。如果“金融支持过度”问题不解决，它就可能对民众的生活造成严重损害。在现代金融中，货币能以光速在世界各地流动，这让世界看起来越来越小。中国经济规模如此庞大，全球一体化程度如此之高，以至于在2015年和2021年，中国经济初现扰动就立即波及全球金融市场。显然，中美各层级的经济和金融联系既广泛又紧密以至于这些联系根本无法消除，这使得两国凝聚共识共同应对宏观经济风险变得尤为重要。

中国是美国国债的第二大持有者，也是其它美国证券的大型投资者，因此，要中国了解美国的经济政策并对美国决策者有信心（尤其是在国会就债务上限问题争论不休的时候），符合两国的利益。中国到底是如何向陷入困境的经济体提供贷款的，以及美国企业对华投资的规模有多大，对外部分析师来说，这些问题就像黑箱一样琢磨不透，而任何重大的政策变化都能打市场一个措手不及。这意味着美国决策者要更好地了解中国经济政策及中国经济面临的挑战，这一点对两国来说都至关重要。

在两国关系急速下滑之际，美国还需要巩固拜登政府尝试设立的安全垫。这一点至关重要，因为那些被华盛顿拉来一起向中国施压的盟友和伙伴仍真诚地希望，在可能的情况下与中国进行合作。这就是为什么，美国总统乔•拜登去年11月在印度尼西亚与中国国家主席习近平会晤时，仍试图在为不断恶化的两国关系建立护栏。

2023年1月初，达沃斯论坛期间，国务院副总理刘鹤会见美国财长耶伦

为了提升两国协调水平，中美决策者应该更频繁地会面，更坦诚地交谈。两国即使不是朋友也可以进行这样的协调。很显然，政治、安全和意识形态对抗并不妨碍两国为了维护各自利益，在宏观经济稳定、防疫、气候变化、打击恐怖主义、核不扩散以及保护全球金融体系免受未来危机和疫情影响等方面展开合作。美国国务卿安东尼•布林肯即将与中国国务委员王毅会面，这将是一个很好的起点。耶伦应该定期与中国发改委主任何立峰碰面。美联储主席杰罗姆•鲍威尔也应与中国央行行长展开对话。

此外，北京不能因对其它问题感到不快就拒绝在气候变化等国际议题上展开合作，并以此为筹码来要挟美国。将各种无关的外交政策问题混为一谈，不利于展示中国建设性解决国际问题的形象。

美国还需要仔细区分，哪些东西是美国从盟友那里势在必得的，又有哪些东西是聊胜于无的。美国必须得到的是，控制武器相关技术以及军民两用或多用途技术出口中国，更严格地审查中国对国外科技公司的投资和并购。但华盛顿不需要鼓励盟友与中国在不重要的领域脱钩，如在那些对保护国家安全或保持民主国家科技竞争力无关紧要的领域。

当然，一定程度的脱钩是不可避免的。比如在高科技领域，一些有针对性的脱钩是绝对必要的，但全面脱钩是没有意义的。美国人会受益于国际贸易，而中国仍将是一个巨大的市场，美国人或者参与其中，或者拱手让于竞争对手。中国是全球第二大经济体、最主要的制造业大国和最重要的贸易国。在未来几十年，它将深度融入全球金融体系。华盛顿不应坐以待毙般地接受经济铁幕落下，而应该积极与中国谈判，为美国人在中国市场赢得一席之地。美国政府的官员应该与中国领导层认真讨论如何管控脱钩，为互利贸易留下一线生机。目前，两国主要是在互相指责，而没有采取行动来提高双方互利的可能性。

中美之间的安全紧张局势不可能凭空消失，美国人有理由担心，尤其是在俄乌战争爆发后，台海紧张局势会否升级。为应对这一局面，加强美国的威慑力是主要对策，改善美国与盟友的关系也是一个办法。但美国的盟友和伙伴毫不掩饰他们不愿孤立或遏制北京的想法。从世界各国拒绝与中国脱钩，到中国卖力离间美国和其它国家的关系，华盛顿从中吸取到的教训正是上述这一点。

形势比人强，现在连许多美国议员也有了为惩罚中国而不惜鱼死网破的想法。拜登需要拿出巨大的勇气才能胆大心细地应对这些挑战。

（观察者网由冠群译自美国《外交事务》杂志）

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