海雯娜：瑞典实施“歧视性核酸政策”，中国游客可以起诉吗？

【文/观察者网专栏作者 海雯娜】

当地时间1月27日，瑞典政府发布声明，将针对自中国入境者的临时限制措施延长至2月18日。

这件事情要追溯到2022年12月，当时随着中国更新优化其疫情防控政策，欧盟国家更新了其对中国的入境政策。瑞典作为欧盟轮值主席国于1月4日向成员国做出声明，建议加强对从中国进入欧盟国家的航班进行更为严密的疫情监控，并建议各成员国自行要求入境的旅客在来欧洲前进行核酸检测。

瑞典政府也于1月7日出台限制措施，要求所有自中国入境的人均必须提供新冠病毒检测阴性证明，无论是否接种过新冠疫苗。

欧盟：“强烈建议”各国要求自中国入境者提供新冠阴性证明、检测入境航班废水。图源：视觉中国

瑞典政府的政策是否构成歧视中国民众？

瑞典政府的这些做法在中国社交媒体上激起了很多人的愤怒。这是因为相比于德国的政策（凡是从中国（包括澳门）出发并入境德国的12岁及以上的旅客，离境中国时必须出示核酸阴性证明），瑞典的政策上加入了对一些人士的核酸检测豁免:

“瑞典或其他欧盟/欧洲经济区国家的公民、具有欧盟和欧洲经济区长期居留身份者（包括持有欧盟和欧洲经济区居留许可者）和外交官除外。”

很多中国民众指责瑞典政府在公开实行针对中国人的歧视。瑞典政府官方微博还于1月9日特地在该微博下的评论里备注：

“临时入境限制并非仅适用于中国公民，而是适用于所有从中国到瑞典旅行的人。例如，从中国出发入境瑞典的美国公民和澳大利亚公民，需提供阴性证明。对于儿童和瑞典/欧盟/欧洲经济区长期居民的豁免，亦适用于中国公民。例如，常居瑞典（持有居留证）的中国公民无需阴性证明。”

瑞典的核酸政策。官方截图

我认为，瑞典政府这一政策在法律上是否构成针对特定国别公民的歧视，是一个非常有意义的探讨议题。我将在此文中向读者展示“歧视”在欧洲的人权法体系中是如何定义的，并提出在面对一个欧盟国家系统性歧视政策时可以采取的法律应对手段。最后，我想就这一政策制定的背后政治因素发表一些我个人的看法。

事实上，歧视并不是一个非常容易被定义的概念。只有法律上认定的歧视才有可能导致歧视行为的实施者接受纠正甚至惩罚，在自己国家法律认定的歧视，在别的国家未必就会被他们的法律认可。因此在本文中，我们探讨的是瑞典对中国前往瑞典的游客所实施的入境限制措施，是否构成盟法律上认定的歧视行为。

瑞典是欧盟成员国。原则上，欧盟所制定的法律其优先级均高于欧盟成员国的国内法，包括欧盟成员国的宪法规定。这样就是说，只要是欧盟法律认为瑞典的政策存在歧视，无论瑞典国内的法律是否对此有争议，瑞典的法院需要执行欧盟的法律裁定。

这是欧洲的国家自愿加入欧盟的前提条件，即让渡一部分国内的法律权威并将部分司法管辖权交与欧盟法院。

当然，在现实层面上，基于协定议题的类别和内容，这种权威性也会进行各种易于被成员国接受的调整或者豁免，除此之外成员国宪法和欧盟法律产生一些冲突的案例也时不时发生。

在欧盟的现有司法体系中，反歧视是人权保护议程的重要组成部分。涉及到这一议题的具体条约(treaty)、法规(regulation)、指令(directive) 和判例(case)非常丰富。这其中比较有代表性意义的反歧视法律条款有:

《欧盟基本权利宪章(EU fundamental right charte）》第21条：

1. 任何基于性别、种族、肤色、民族或者社会起源、基因特征、语言、宗教或者信仰、政治或者其它观念、是否是某一国的少数民族、个人财产、生育信息、残疾、性别以及性取向的歧视都应被禁止。

2. 在条约的适用范围内以及在不影响其它具体规定的情况下，基于国别的歧视应被禁止。

《欧盟基本权力宪章》第21条。

《欧洲人权公约(EU Convention of human right)》第14条：

公约所界定的人的权力和自由，应当在不受以下类别的歧视下得到保障: 性别、种族、肤色、语言宗教、政治或者其它理念、国籍以及社会来源、是否是一国国家少数民族的一员、财产、出生信息或者其它身份特质。

《欧洲人权公约》第14条。

需要请读者特别注意的是，虽然上述两个反歧视法律条文都是欧洲发起的，但是它们分别隶属于完全独立的两个司法体系。假设欧盟是一个三权分立的国家，那么《欧盟基本权利宪章》可以简单地理解为欧盟宪法的重要组成。

因此，如果一个欧盟成员国政府或者欧盟的政府机构违反了《欧盟基本权利宪章》法律条款，欧盟法院(Court of Justice of European Union)会具有对这类案例的司法管辖权并裁决这类政策和政府行为是否“违宪”。

总之，欧盟法院对欧盟成员国的政府行使国家权力起到监督和合法限制作用。而欧洲人权法院(the European Court of Human Right)是一个只对签署了《欧洲人权公约》这一国际法的成员国有管辖权的法庭。

在这个体系下，只有某一国家的侵犯人权的直接受害者，在穷尽了其国内的其它可能手段都无果的情况下，才能够起诉人权侵犯国政府。很少有纠纷会走到欧洲人权法庭直接判决的层面。

在纠纷发生的时候，通常“欧盟平等和人权委员会”介入并施压可能的违法组织或者个人，使得不当措施得以及时纠正。

有了这两项法律条文作为参考，我们回顾瑞典政府的入境政策。当一个人从中国前往瑞典，进入瑞典的领土即享有瑞典和欧盟法律所保护的各项基本权力，其中就包括不受歧视的权力。

需要着重强调的是，欧盟法律认定的歧视类别，包含基于国别的歧视。这一点在上述两个法律条文中都清晰写明。

那么瑞典大使馆微博辩称他们的入境限制政策不是基于国别的歧视，而是基于防疫需要而采取的必要措施:

“由于围绕在中国COVID19疫病传播所带来的不确定性，政府决定引入临时限制措施。”

瑞典对于来自中国旅客的临时入境限制。

我们需要承认的是，拒绝特定外国人入境确实是一个国家主权权力，但是这种权力不能被移民和边检部门滥用。即使一个人没有欧洲的签证、或者基于可证可查的安全理由被拒绝入境，他丧失的只是入境权力，而法律保护的其它基本权力则并没有丧失。

这些基本权力就包括免受基于国别的歧视。他被拒绝入境是因为没有签证或者具有安全风险等其它合理的理由，而不是因为他的国籍。

瑞典政府的入境政策中将一部分人员进行了“豁免”，看似并不是针对中国人的惩罚。但是我们应该清楚，豁免并不是免除歧视指控的理由。当你对一个人群中的一部分人进行惩罚，豁免就是对另外一部分人施加惩罚。这种不平等的差别待遇是显著地存在着的。

实际上，论辩的焦点在于确定瑞典政府豁免的人员类别，是否能够被其所声称的防疫需要所支撑。在欧盟层面，目前没有强制性的规定要求成员国如何对待从中国而来的航班，因此目前瑞典的入境政策是其作为欧盟成员国单方面制定的。

确保一个自己的国家免受传染病威胁而采取预防性措施(precautionary measures)确实是一国政府的权力，但是预防性原则的使用通常都要求防范对象和防范程度都有依据并且不能损害人的基本权力。这一点在诉讼实践中通常需要瑞典政府来自证他们的措施得当且得体。

事实上，瑞典政府拟定的所谓豁免名单，跟防疫的需要基本上没有任何关联。仅外交官豁免这一项就让人匪夷所思，难道一个人成为了外交官，就能使得它免受病毒的传染吗? 瑞典大使馆在微博上的一条回复让人见识到瑞典政府是如何强词夺理的。

他们辩称在中国飞往瑞典的航班上的美国人和澳大利亚人不会被豁免，他们的待遇同普通中国人一样，因此他们并没有歧视中国人。但请允许我发问，在一趟从北京飞往斯德哥尔摩的飞机上，你如何能够找到美国人或者澳大利亚人的存在? 以这种不存在的环境来证明自己无辜，这是侵害者常用的伎俩，法庭上的判例不胜枚举。

瑞典政府豁免了持有瑞典居留许可的中国人，这貌似是一种对中国人的“一视同仁”。但是中国民众需要知道的是，持有瑞典居留许可的中国人很可能持有欧盟认定的疫苗签证。

欧盟的规定中要求持有疫苗签证的个人入境欧盟各个成员国不受限制。为了避开与欧盟规则之间的冲突，瑞典政府选择了豁免这一部分人群。这也不是基于防疫的需要。

因此我认为，瑞典政府实施的对其豁免名单之外的人核酸检测强制要求，是一种没有正当的理由的差别待遇，它不科学，不道德而且不合法。

中国民众可以起诉瑞典政府吗?

我认为基于现有的证据来指控瑞典政府实行了基于国别的歧视，是有比较坚实的支撑的。

当事人既可以通过欧盟法院系统来提起诉讼，但通常律师会建议先通过瑞典国内具有管辖权的宪法法院或者行政法院来起诉(当然你也可以直接向欧盟法院就瑞典政府的这一政策发起诉讼)。

当事人也可以通过欧洲人权法院系统，直接指控瑞典政府通过针对中国人的歧视，侵犯了当事人的人格尊严基本人权。这两条路径都是可行的，而且都具有比较好的法理支撑。

但是必须承认，我个人并不是法律专业人士。对于上述路线的实际执行困难，我无法给出评估。在咨询了相关专业人士后，我总结出了除了巨大金钱投入之外的其它潜在困难之处。它们并非不能克服，但是会比较折磨人。

首先，诉讼的辩方为瑞典政府。这决定了应诉对象的应诉实力将会是国家级的，这对诉方的法律团队实力有比较高的要求，请不要忽视有些律师可以颠倒黑白的卓绝口才。

其次，此条例的执行时间应该不会很长，可能在诉讼还没有进入到正式程序之前，此政策就已经发生变更了。

第三，目前欧盟正在忙于同俄罗斯的对抗中，大量对人权和国际法有经验的律师和学者都忙于整理材料以发起对俄罗斯的审判中，因此可以找寻到的优秀律师可能会很少。

另外，本案实际上是国际地缘政治所导致的，这决定了案件的胜诉方很可能将案件结果转化为政治上的弹药打击对方。基于各种原因，很多在欧洲活跃的人权律师不愿意看到中国政府在这一案件中获得优势，因此合作的动机不足。

实际上，有专业人士更建议寻求更低对抗性的举措来反对这类歧视现象。例如，向瑞典国内、欧盟、甚至联合国的有关机构对上述歧视入境政策的进行投诉。欧盟委员会都可以接受这类投诉。你只需要一个书写格式正式、事实充分、指控清晰、措辞得体的投诉信。如果没有直接的经济损失，可以以人格尊严受损为依据发起投诉。我在此附上投诉链接，不论处理结果怎样，料想都可以对瑞典政府造成压力。

西班牙将要求中国入境旅客提供核酸阴性或新冠疫苗全程接种证明。图源：视觉中国

通过法律和行政手段反对歧视性政策

在欧洲人的观念里，我们认为政府和法院是相互独立，法律具有权威而政府则没有。虽然我不鼓励人们变成诉棍，但是不断通过法律和行政途径给政府“找麻烦”，是确认欧盟国家的政府是否在走在民主和法治道路上的重要方式。

我们认为欧洲的政府非但不应该记恨我们，反而应该感激我们。因为是我们通过发出反对的声音，才给予了欧洲的政府兑现自己所宣称的“坚守欧盟法治、民主和人权价值观”的机会。否则政客们整天所谈到的维护欧盟价值观就只是虚伪和空洞的政治宣传。

瑞典从今年1月份开始成为了欧盟轮值主席国，未来的六个月，瑞典将主导欧盟的工作日程。在瑞典政府的工作计划中，巩固人权和法治价值观作为接下来六个月的工作的四项重点任务之一。

可是这一口号宏伟的任务，恰恰是以自己出台了一部明显违背《欧盟基本权利宪章》和《欧洲人权公约》的政策为开始，这可真是巨大的讽刺。

我有时候在想，欧洲的防疫专家们要求欧洲的政府不要对中国的疫情状况过度紧张，希望政府们要“体面地”应对这一局面。这或许就是在暗示有一些国家和政府的举措做得太过分了。

作为欧盟公民，我鼓励中国的民众使用欧盟的各种法律和行政通道，反对瑞典政府这一具有明显国籍歧视色彩的入境限制政策。这些反对声音既可以由当事人个人、也可以由民间组织来发起。因为只有带采取行动并对侵害方施加压力，才有可能带来实质上的变化。

所有的霸凌都始于第一次小小的试探上。受害者一旦妥协，各种升级后的侵害会源源不断。直到受害者不能忍受了而爆发出过激的举动，侵害者同时获得伤害他人和占据体面的双重收益。

基于我对欧洲社会规范的了解，我认为瑞典政府的这一做法具有相当不人道的动机。我敢保证，瑞典政府绝对不敢这样对待美国人或者德国人。不论怎样这件事后续如何发展，这套政策背负着一个不人道、歧视和反人权的指控。它将始终伴随着该政策的推出者在瑞典这样左派自由主义浓重的政治环境中存续下去，成为政治对手攻击的政治足迹。

请瑞典政府的公务员自己设想这样的情景，当中国的普通民众到达斯德哥尔摩机场后发现自己被差别对待，人格上会有怎么样的屈辱感？当同行的欧洲民众看到中国人因为国籍遭遇到歧视，他是应该为欧洲变得更加种族主义而沾沾自喜，还是对瑞典政府践踏欧盟法治和人权价值观而愤怒？

注释：

1.《欧盟基本权利宪章(EU fundamental right charte）》第21条链接：https://fra.europa.eu/en/eu-charter/article/21-non-discrimination

2.《欧洲人权公约(EU Convention of human right)》第14条链接：https://fra.europa.eu/en/law-reference/european-convention-human-rights-article-14

3.欧盟委员会投诉链接：https://commission.europa.eu/about-european-commission/contact/problems-and-complaints_en

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