左玮：好好的政策传到基层就走样？一些干部道出心声

【文/观察者网专栏作者 左玮】

每年年底，随着层层考核的到来，基层单位的节奏也随之加快，收集汇总、加班整理、提炼上报成为工作常态。在此过程中，常有上级怪下级工作不扎实、职业素养差；下级怨上级要求不明确，爱抠细节，“拍脑袋”想一出是一出。上下两级相看两厌，负责沟通和对接岗位的疲惫不堪，《半月谈》曾把这种情况称为“基层折腾式治理”。

今年，笔者听取了大量基层干部、部门分管领导或部分中层领导的心声，撇开“会海文山”等老生常谈，其中也不乏病症剖析、优秀经验及切实可行的建议意见，这里略作总结提炼、以供参考。

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为何基层感觉“被折腾”？其中一个原因便是政策层层传达下产生异化。

整合诸多同志的反馈，近些年政令传达时现两种情况令下级尤为苦恼：

第一种，部分中间层级在布置工作时，“以文件落实文件”，追求“号令即出、即刻反馈”。看似高效响应，实则把上级发文作为附件立即转发至下级并要求落实。

这种务虚行为并非新鲜事，被严打之后，有的中间单位便“学聪明了”。它们将上级文件复制替换、稍作修改，变为本级文件后再下发。但这里又出现了新问题：政策落地基层时，政令过于宽泛、“上下指导一般粗”，而且有时也没有辅以相应的资源保障。一位基层干部坦言：“从上面发到中间，中层根本不拿出方案和细则，只提要求，叫基层自己想办法，他们考核时挑挑问题喊整改就完事了。”

与第一种情况相反的则是指令太多、太具体、太精细。“不仅规定了要做什么，还卡死了怎么做、何时完成。下面只有被动执行的份，没有时间思考如何因地制宜、怎么让群众满意。”

此外，部分领导“层层加码”、“一刀切”，或是在“天马行空的想象力”下制定的具体对策，也令基层难以落实。有干部感叹：“执行也不是，不执行也不是。一旦严格执行，可能会折腾群众、造成更大的不确定；不执行，督查考核过不了关，有你好果子吃。”

因此，“不当二传手”、“政令接地气”是很多人对上级传达政令的期待。从某个角度来看，最上级政治决定是愿景、目标、要求，它本身代替不了执行。传达政令时，越偏上层，越是要吃透会议精神、原则性强一些，重点在于将一些指导层面、宏观抽象的指令转化为各部门的政策，少提一些细枝末节的具体要求，或者将具体要求交由对应的专业领域人士把控，切勿“外行指导内行”。

而政令越是传达至基层，政策的清晰度和灵活性也要越高，处理重点在于结合地方实际，将政策分解落实。这样政策执行才不容易脱离初衷，也有更大的实效及调整空间。例如，“数字中国”是一个宏观布局及远景目标，部分地方在开展“数字赋能”基层治理创新时，若只理解表面，简单地把信息技术生搬硬套地嵌入当地，而抛弃了接地气的群众工作方法，则无异于缘木求鱼。

基层干部帮贫困户打扫卫生

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地方能否下好一盘棋，不仅取决于地方领导是否有吃透精神传达政令、统筹布局的能力，也取决于中层是否有良好的治理生态。

我们都知道“集中力量办大事”是我们的制度优势，这一制度优势转化为基层治理效能时，要在中层实现分工与统一。中层任务的分解组合是否合理，是基层能否理解和执行到位的前提。

如今，基层常会遇到一个问题：工作没有中心，分不清轻重缓急，好像个个都是重点。“就像一个棋手同时下八个棋盘，我就是章鱼也搞不定啊。”一位基层干部自嘲。

城市基层与农村基层有不同的现象。城市基层集中反映的现象是：不同层级不同部门，甚至同一部门不同科室往往会自行下发任务，到了基层承接的时候，便是典型的“合成谬误”——各项任务单看合理，合成在一起却冗杂重叠甚至彼此矛盾。乡村基层近年则有一个明显趋势，防疫、扶贫、环保、党建、维稳、宣传等都成了重点工作，基层同时应对几个“中心工作”变成常态，时时有“攻坚”似乎成了一些地区乡村治理的重要特征，村干部则疲于应付、压力倍增。

乱象表现在基层，根源却不在基层。不管是城市还是乡村，发生乱象的中层治理生态都有一个共性：管理职能与功能碎片化、不同部门间竞争互斥、信息封闭分割，甚至联席部门内部都存在资源争夺或责任推诿。

以城乡基层都头疼的上报统计数据为例，有时候，中层将基层数据一汇总，发现纰漏并批评基层。然而，有些时候，上级单位的一些做法正是纰漏产生的原因：如中层“各个部门一盘棋”使得统计口径不清晰；同一部门不同科室多头管理，重复收集导致重复汇总；通知发出后，不断下发补充通知要求补充或删除某项数据，增加误差几率等。

毛泽东主席曾在《关于领导方法的若干问题》里提过：“上级机关也不要不分轻重缓急地没有中心地同时指定下级机关做很多项工作，以致引起下级在工作步骤上的凌乱，而得不到确定的结果。”

因此，领导班子联席制定任务时，首先应分清“地区一盘棋”的轻重缓急，在分解布置工作之前先进行内部协同，各部门各司其职、能合并的合并，清晰下达。同时，联席内部需要其他部门配合衔接的部分，职能部门之间提前做好沟通，保证口径和要求一致、解释和传达一致。这样才能让基层把精力和时间用于实践上，而不是理解和分析上级的文件通知上。

而每个地方都有自己的“具体问题”，执行时自然需要 “具体分析”。所以，在基层实践过程中出现特殊情况和紧急状况，上级要及时响应，为基层把控好原则尺度，改进方法、赋能增效，而非“一推三五六”地让基层自行解决和担责。

以人口大省S省今年暑假“双减”实践为例，经济发达的C市，今年暑假“双减”重点是严打校外培训机构补课班和巧立名目的各类艺体考级或非法竞赛。但老少边穷地区的G地，暑期“双减”重点是“留守学生托管”和“五育并举”。实践中，C市和G地均有学生以违背“双减”为名，将相关单位举报至高级别的“双减”督查平台，此刻，地方主管部门若不联系两地实际情况加以区别，就可能造成与“双减”初衷适得其反的结果。

同样是“双减”，不同地区的情况完全不同，需要针对性安排工作（资料图）

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但不管是政令传达还是中层分解整合，最后执行靠的是政策的“最后一米”。

那么，目前，基层干部们最焦虑的是什么？

一位同志心情复杂地感叹：“首先作为一名基层干部，我很反感一些同事把喊苦喊累作为一种时尚。基层干部是距离人民群众最近的，喊多了只会产生更多的消极情绪和对抗，你整天叫苦连天、哭天抢地说累，群众更看不到希望，只会消弭更多群众曾经有过的同情、理解和支持。”

实际上，基层怕的不是苦累，很多基层干部用自己的“辛苦指数”换群众“幸福指数”是无怨无悔的，他们真正怕的是“无法聚焦本职工作”、“折腾自己又折腾群众”带来的“劳无所得”。

很多基层干部感叹，若地方的大领导“接地气”而非“空降的高学历理论派”，了解民生烟火及基层情况，布控全局能“抓大放小”、直击痛点，基层也能轻装上阵、实干为要。

这令笔者回忆起一位同志：2019年精准扶贫期间，当他驻扎的村庄遭遇特大山洪泥石流时，他凭借平日累积的经验及对当地村民的了解，在凌晨时分，带领村民翻山越岭，绕开了中途变道的山洪和短暂出现的堰塞湖，将200多名村民转移至安全地带。山洪过后连夜暴雨，此后几天，县上的灾后应急抢险指挥部高效运转、快速反应，全乡820名群众得到了及时救援、妥善安置，创造了特大山洪泥石流中“零伤亡”的奇迹。

那位带领200多名村民成功避险的驻村“第一书记”，正是当时深耕在扶贫一线的某位县委常委。有这样一位“起于州郡的宰相”，确实是地方之幸。国家有更多这样深耕过基层、从群众中来到群众中去的“县委常委”，则是国家人民之幸。反之，基层则会在不接地气领导的枷锁及“一言堂”织密的闭塞网中，丧失了自主性。

究其原因，上级官僚主义和基层形式主义只是表象。若在过去，领导统筹能力不足、基层工作无序可以由更上一级党委政府调整，即通过组织和人事工作这一行政手段解决。现如今，更深层的问题，或许与当前基层治理体系更新迭代有关。当前国内外形势变化天翻地覆，中国基层治理也在经历一个迭代，由此带来结构和方法的巨大转变。

我们首先来看结构：如今，职能部门和属地政府关系已悄然发生变化。过去，职能部门是业务部门，政策与行政任务需要自己执行，属地党委、政府起协助作用。以笔者自身经历为例，十年以前，笔者曾抽调至某山区参与脱贫攻坚项目，啃过“征地拆迁”的硬骨头。当时，哪怕是最基层的乡镇党委、政府，也是有较大的治理空间和话事权。它们不仅可以结合当地实际情况，灵活转化上级政策，还可以调配上级各部门分配到一线指挥部的资源（人、财、物）。

但近些年，一些职能部门借着规范化、数字化的东风，通过各种办法将自己从行政执行者，变成监督考核的“上级部门”，把具体业务工作下压给基层。

例如，一些同志反映，一项政策要实行，上级决策机关倾向于首先建立一个“领导-督促-考核”机制，然后开发一个系统平台，对政策的落实进行动态管理。动态管理规范化、现代化、公开透明，在预防腐败、依法治国按章办事等方面成效显著，但在嵌入不发达地区基层尤其是乡村两级时，执行起来却困难重重。基层为了数据准确及时，往往会耗费大量行政资源，“专人蹲守数据刷新”甚至干扰了群众生产生活。再如办事留痕技术，有时候基层为了满足留痕的要求，不得不在办实事过后，腾出大量时间精力做大量不产生实际价值的文牍存档工作。

笔者并非反对规范办公及科技赋能，这符合客观发展规律，但具体操作中却不一定都符合基层实际。当情况不一的基层，都要嵌入上级制定的有一定门槛的版块、条例中时，当上级通过一系列智能技术对基层“数字赋能”时，同时也加强了上级对基层具体做法的控制力。职能部门对乡镇的支配力越来越强，督查检查考核的力度越来越大，乡镇政府事实上就失去了“事权”，只能机械执行，体现为“数字账面”。

如此，在执行过程中每个乡镇的“具体问题”，也无法生动反馈到决策层的视野进而调整或纠错。这些为了方便上级监督，借规范和技术而施加的形式工作，以及难以产生实效的反馈纠错机制，值得我们高度警惕。

基层干部几乎每天都要被文件包围（资料图）

另一方面，群众工作也在更迭。近些年，我国经济增长已不能再依靠扩大需求的三驾马车，供给模式表明新型政府和社会正在形成，政府服务对民众的回应性日渐增强，也显著提升了社会服务的人性化及民众满意度。

但同时，过去基层治理的强靶向性已转变为多元目标的复杂性。典型表现是，基层治理从生产治理转换到了生活治理。过去多年，基层治理主要是谋求地方经济发展，大量工作集中在发展经济、基础设施建设上。这就意味着，基层治理并不会深度介入群众的日常生活，对私人生活的干预较浅，很难和群众发生矛盾冲突。而今，中国已实现全面脱贫，基建更是全球翘楚，因此基层治理不能再过多倚靠国家分配到各地的项目，而变为了提振质量。无论是环保、创文创卫、乡风文明建设，都需要基层干部深度嵌入到群众的生产生活方式之中。

因此，基层治理在过去有效的一些方法及工具，很可能在目前收效甚微甚至南辕北辙。而伴随着网络技术带来的政务公开和全民受教育水平的提高，社会公众对社会事务的关注度逐步提高，参与治理的意愿也逐步增强。如果基层干部没有紧密联系群众、关键时刻依靠发动群众，靠着规范标准的执行流程，效果可能适得其反，这在“人情化”最为明显的乡镇两级尤为明显。

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为基层减负，是一件迫在眉睫的工作。其中，北京市平谷区下辖镇金海湖乡镇首发的“街乡吹哨、部门报到”举措便是一个正面案例。它在没有增加治理资源的情况下，完全通过完善基层治理体制机制提高了治理绩效。

这是如何做到的呢？简而言之，是在机构减肥、基层赋权、双向考核、动员群众四方面做文章。

一位干部对我说：“基层干部累的累死、闲的闲死，一味增加人手就如同小朋友搭积木、垒高高。但保持平衡的最好办法，是夯实基础，是做减法。”

成功街乡首先做的正是“机构减肥”。街乡机构从原来“向上对口”的25个精简为“向下对应”的6个，并优化了人员配置。精简后，扁平化的组织结构取代了多科室碎片化，减缓了信息阻隔、利于协同；另一方面，同类事务合并在同一部门一并解决，便利了群众。

“街乡吹哨、部门报到” 模式提高了基层治理绩效

其次，赋权基层。街乡是接触民生，解决实际问题的直接单位，重构后的街乡获得了一定的调度指挥权，也成为了管理和调度职能最为综合的一层。例如，社工对群众反应的问题进行收集整理，按共性问题和个性问题分别入库。入库后，街道负责统筹协调以及监督协作，具体事务由职能部门解决（共性问题综合治理，个性问题特殊治理）。

绝招，双向考核。以前层级式的考核督查制度，一定程度上造成了“对上负责”、“材料考核”的顽疾。改革后，赋予基层考核上级职能部门的权力。例如，职能部门响应街道及解决民众具体诉求的情况，成为职能部门目标督查考核的重要部分，职能界定及业绩考核的初衷从对上回归对下，业绩和街道互为制约。

同时，从始至终发扬枫桥经验。发动群众、依靠群众是亘古不变的工作法宝。回归本职的基层干部，有更多精力时间与群众互动交流、打成一片，不仅了解各地情况，在危机面前也能依靠群众、发动群众参与基层共治，并形成积极反馈。

例如，今年某天，D街道网格员小圆，发现上级设置的核酸点位分布不合理。因小圆与居民互为“熟脸”，很快征集居民意见后，果断对自己网格内点位进行调整，实践证明，调整后较之前和其他网格更为高效省力，也赢得居民交口称赞。但调整当晚，上级对“出头鸟”小圆的做法提出异议、进行批评，网格内业委会知晓后，居民们便自发接龙为小圆请愿正名、向上级反馈。此后，上级部门根据小圆的建议优化了点位和人员设置。

总而言之，“街乡吹哨、部门报到” 模式，立足于与群众联系最紧密的街道或乡村党委，赋予基层可以自下而上调度上级职能部门的权力，有效解决了街道因“属地管理”而无限担责，同时却“有事无人、有人无权”的难题，也利于基层干部回归本职，联系动员群众。

目前，“街乡吹哨、部门报到、接诉即办”已被写入“十四五”规划《纲要》名词解释之139。但也应看到，此模式推广以来，取得明显成效的皆为北京、深圳、浙江等地的街乡或新农村。一个成功案例的总结及推广，只有落地在困难地区仍取得成效，才称得上圆满。

总之，基层治理要返璞归真。基层深耕好自己的一亩三分地，各行各业的“根系”才能越扎越深，抵御风暴的能力才能越来越强。基层治理贵在不折腾、善作为、适时调整，不搞“基层折腾式治理”方能彰显治理水平。

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