王鹏：巴西骚乱背后，卢拉能推动“联盟总统制”改革吗？

【文/观察者网专栏作者 王鹏】

2023年初，博索纳罗支持者发动的一场严重暴乱震惊世界。巴西最高法院1月15日宣布调查前总统博索纳罗涉嫌鼓励右翼暴徒对巴西国会、最高法院和总统府的冲击事件。

过去10年间，巴西一直处于一种扰攘不安的局面。2013年，该国爆发20年间最大规模抗议活动。2014年以来，“洗车行动”以空前力度揭露腐败丑闻，震撼该国政商两界。由于选民对政党和政治人物产生强烈的不信任感，极右派政治人物博索纳罗出人预料地赢得2018年总统选举。2022年，该国经历一场前所未有的激烈总统选举，两位候选人以该国历史上最小的第二轮得票数差距决出胜负，卢拉当选。

凡此种种现象都折射了巴西面对的政治困局。该国何时能够走出动荡、迎来变局？这仍然是一个充满悬念的问题。

博索纳罗支持者1月8日骚乱现场。图/Victor Moriyama

博索纳罗何以实现政治崛起？

2018年，极右派政治人物博索纳罗出人预料地当选巴西总统，引发世界范围的关注。他所以能够取得这场选举胜利，在很大程度上归因于该国民众的强烈反建制情绪。

巴西经济在2014年以来陷入低谷，大众的生活水平随之出现倒退，新兴的中间阶层担忧自身的经济脆弱性。“洗车行动”暴露的腐败丑闻尤为强烈地引发大众的受挫感，导致他们在选举中投下“愤怒票”，以示“反对某事”而非“支持某人”，用选票惩罚建制派和发泄不满情绪。

博索纳罗连续7次当选联邦众议员，却一直是巴西政坛的边缘化人物。他敏锐捕捉社会心理的变化，作为一个小党候选人参加总统选举。政治边缘人物地位和极端保守立场使博索纳罗能够轻松地与政治阶层形成切割，给自己披上“局外人”的外衣，依靠反民主体制、反左派、种族歧视和性别歧视的挑衅言论进行政治动员。

博索纳罗借助社交媒体与选民保持直接互动，迎合那些对生活状况不满、痛恨政治阶层的选民，一路提升自己的选举影响力。最终，他在不被外界看好的情况下以显著优势赢得总统选举。

反建制是竞选的利器，却是执政的缺陷。博索纳罗2019年就任总统之后，强调实行财政紧缩和市场化改革，但取得的经济改革效果有限，国家的经济表现依然低迷。他声称自己的政府是“零腐败”，但他、他的子女和政府部长屡屡爆出涉腐丑闻。

在新冠肺炎疫情爆发之后，博索纳罗绝采取一些重大防护措施，导致巴西沦为因疫情而死亡人数最多的国家之一。他依靠各种极端言论动员选民，打造了一批核心支持者，却导致整个国家的民意变得愈加分裂。

随着国会弹劾总统的呼声越来越高，博索纳罗越来越多地依靠与“中间派”政党做交易稳定自己的地位，也就是重拾他曾誓言反对的“旧政治”。此类政党长期在国会活动，以投票表决向总统换取利益回报。

巴西媒体在2021年5月揭露，博索纳罗设立总额数十亿雷亚尔的“秘密预算”，交给一批有影响力的国会议员使用；作为交换，他们同意阻止那些针对博索纳罗的弹劾案。

2022年总统选举是巴西几十年来最为两极分化的一次总统选举，从一开始就呈现两强争霸的格局。此次选举的核心驱动力是是否允许在任者连任，形成一场博索纳罗反对者和支持者之间的决战。

前总统卢拉组建十党选举联盟，形成一个包含左派和中间派的广泛阵线，在选战中全力狙击博索纳罗，最终使其沦为巴西再民主化以来第一位谋求连任失败的在任总统。

博索纳罗不会就此从巴西政坛消退。他的政治崛起和持续影响力折射该国社会的“向右转”趋势。这种趋势源于再民主化以来新老政治精英竞争的加剧。新千年以来，以左派政治人物、工会领袖、社会运动代表为主体的新政治精英逐渐发挥越来越大的作用；现阶段，传统精英迎来回潮，主张更多考虑工商业、金融界、军队和官僚的诉求。

1月8日，巴西圣保罗的游行队伍打着横幅，上面用葡萄牙语写着“我们是民主政治”。

这种趋势也源于崛起之中的中间阶层及其精英统治倾向。该阶层成员倾向于认为，下层民众应当为其贫困承担责任，政府的众多社会福利项目是在让下层民众无功受禄。此外，网络媒体的发展成为“向右转”的催化剂，为散布传播的相关言论看法提供了便利条件。

建制派缘何遭到反对？

20世纪70年代末以来，拉美经历历史上最广泛和最持久的民主化浪潮。巴西的再民主化是这一浪潮的重要组成部分。随着再民主化的到来，巴西开始定期举行各类选举，政党政治呈现空前活跃之势。

再民主化以来，巴西逐渐形成左右两大阵营对垒的政党格局，左派的劳工党和右派的巴西社会民主党成为其中的两个“极”。在1994年以来的总统选举之中，两党候选人都是主要争夺者。从1995年至2002年，连续2届总统都来自巴西社会民主党（卡多佐）；2002年至2016年，连续4届总统都来自劳工党（卢拉和罗塞夫）。

连续4届总统选举（1994年至2006年）的第一轮投票统计结果表明，两党通常能够赢得超过80%的选票。巴西民主运动党在赢得1985年总统选举之后未能再次通过选举赢得总统选举，但能够凭借自身控制的众多国会席位和州市长职位而多次进入执政联盟，从而能够成为关键性的“第三党”。

上述三大政党都是现状的受益者和维护者。政治上，它们致力于维护现行民主体制；经济上，它们维护“增长+再分配”的发展模式。这些做法保障了巴西的政治稳定和宏观经济稳定，并带来社会发展状况的改善。

另一方面，三大政党都无力破解制约巴西经济增长的瓶颈。研究显示，严重的不平等和民主体制的组合意味着，巴西不得不面对较低的短期和中期经济增长率。再民主化以来，巴西的经济增长表现平平，其2011年至2020年国内生产总值年平均增长率不及1%。

如果说近年持续的经济低迷是民众不满的基础，腐败丑闻则是点燃反建制情绪的导火索。巴西司法机构在2014年实施“洗车行动”，由此揭露有史以来“困扰一个民主国家的最大腐败丑闻”，三大政党的许多重量级人物都牵连其中。

2015年11月，劳工党人德尔西迪奥·阿马拉尔因牵涉腐败而沦为1985年以来第一位被捕的在任巴西参议员；巴西民主运动党人爱德华多·库尼亚因涉腐而在2016年被迫辞去众议长职务，后被定罪入狱。前巴西社会民主党候选人阿埃西奥·内韦斯涉嫌多间腐败案，在2017年两度被暂停参议员职务接受调查。

总统和国会的声望受到严重的损害。特梅尔被控牵涉腐败，在2017年沦为巴西历史上第一位遭到刑事起诉的在任总统。大量的国会议员卷入腐败案件之中。2017年媒体报道显示，40%的巴西国会(2015-2019)议员不得不回应联邦最高法院的某种形式质询。

极为严重的腐败丑闻严重损害了民众对巴西政治人物、政治体制、尤其是政党的信任。“拉美晴雨计”的调查(2017年)显示，巴西人对政党的信任度在拉美18国之中最低（仅为7%），远远低于地区平均值（15%）。在2017年进行的一项民调表明，59%的巴西人希望看到一位不属于三大党的候选人当选总统。这种状况无疑为博索纳罗的崛起打开了政治空间。

联盟总统制：碎片化的政党格局

始于20世纪70年代末的拉美民主化浪潮带有浓厚的保守色彩。向民主体制的转型主要以自上而下方式进行，也就是由执政者而非反对派主导，政治精英发挥主导作用，在很大程度上是一种“通过交易达成的转型”。

巴西的民主化进程同样如此。在军政府的主导之下，该国先是以间接方式产生21年以来的首位文职总统（1985年），然后颁布新宪法（1988年），再到1989年以普选方式产生总统。

传统政治的三大支柱（庇护主义、地方主义和个人主义）没有受到触动。尽管民主化使新的精英集团崛起，传统政治精英仍然强大，足以抗拒那些试图改变权力分配的政策调整。

巴西现行政治体制的核心安排是联盟总统制。再民主化以来，碎片化政党格局导致总统所在政党总是处于国会少数。历届总统必须构建和维系一个多党执政联盟，才能在国会取得多数支持，从而保障体制运转和政局稳定。

相较于其他多党总统制国家，巴西构建多党执政联盟的必要性尤为突出。这首先是因为，该国国会是世界上碎片化程度最高的国会之一。1990年以来，没有任何一个政党能够在众议院赢得超过25%的席位。其次，巴西的历史经验表明，当总统所在政党或政党联盟属于国会少数派时，总统不仅难以有效治理国家，甚至难以完成任期。

巴西在近十几年间的政治动荡凸显了联盟总统制的局限性。它集中表现在以下三个方面：第一，总统和国会之间的合作关系具有浓厚的庇护色彩，损害了国家政策的负责任性和社会整体利益；第二，总统和国会之间的合作有赖于一系列非正式规则，为权力寻租和腐败开辟了空间；第三，以联盟总统制为核心的巴西政治体制包含大量的政党“否决者”，使那些触动现状的改革难以付诸实施。

巴西正面对这样一种政治困局：一方面，联盟总统制不利于实现良好的国家治理，而对它的修正和完善势必触及现行政治体制的主要支柱，意味着一场全面、重大的政治改革；另一方面，该国在第三波民主化浪潮之中延续了保守政治格局，难以形成启动改革所需的整体环境。

在这种困局之下，行政部门与立法部门、联邦政府和地方政府、执政联盟与在野党无法形成合力、共同推动提振经济社会发展所需的重大改革。

民众在这种困局中挣扎越久，越会失去对建制政党和政治人物的信心，也就越有可能在大选中投下“愤怒票”，越是指望政治“局外人”或极端主义者带来改变。

巴西总统府，卢拉走过被暴徒砸碎的玻璃窗

卢拉能否推动政治变局？

巴西需要进行重大政治改革是一种长期存在的学界共识。巴尔瓦拉·赫德斯等人在20世纪90年代指出，巴西不进行体制变革，就难以形成行政部门-立法部门之间的合力，也就无法解决长期存在的经济问题。

达纳·德拉丰泰內等人在2016年指出，巴西现在的最大问题是政治问题，该国在过去十几年的巨大经济社会发展尚未实质改变制度环境。爱德华多·梅洛等人表示，政治规则必须得到修改，以便民选官员不仅仅效力于他的支持者，而是致力于服务大多数人的利益。

巴西著名的政治研究学者塞尔吉奥·阿布兰谢斯同样是政治改革的倡导者。他在1988 年率先使用“联盟总统制”定义该国政治体制的这一核心特点，并对其效果予以肯定。时至今日，他认为一系列弊病（延续政治寡头，刺激庇护主义，政治活动变得越来越昂贵，等等）表明，联盟总统制的成本可能已经大于收益。因此，他呼吁进行重大政治改革。他指出，巴西在1988年以来对选举制度和政党制度进行14次改革，但整体性政治改革仍然是悬而未决的。

有关巴西政治改革的讨论越来越流行开来。美国耶鲁大学教授布鲁斯·阿克曼认为，巴西需要一部新的宪法，因为越来越多的巴西人丧失对民主体制信任感。在阿布兰谢斯看来，成立制宪大会、重订宪法是一种必要的选择，但在短期内不可行。特梅尔在总统任内提议修改宪法、实行半总统制。在他看来，此举能够增强立法行政两大部门之间的合作、提高国家的治理能力。2018年，巴西劳工党总统候选人费尔南多·阿达一度提出成立制宪大会、制订新宪法，但在第一轮投票之后放弃了这一立场。

巴西在近年围绕选举制度进行了力度有限、规模较小的政治改革。2017年，国会批准一项旨在减少国会政党数量的宪法修正案。它引入“门槛条款”，要求一个政党必须在全国选举中赢得至少1.5%选票或是拥有来自至少9个州的国会议员，才能够获得国家提供的资金支持和免费电视/电台广告时间；到2030年，这一“门槛”比例将从1.5%提高至3%。

同一项修正案还规定：从2020年起，没有共同选举纲领的政党选举联盟为非法。此举意在大党和推动小党的合并。另一方面，一些明显触动现状的改革措施（例如把国会众议员的选区从大选区改为小选区、减少小州的众议院席位）在短期内难以付诸实现。

鉴于政治改革的复杂性和敏感性，本届卢拉政府（2023-2027）难以有大的作为。

在竞选期间，卢拉对政治改革问题的关注度很低。新政府成立之后，卢拉需要维持一个成员数量多、意识形态异质性高、利益分歧大的执政联盟，将在国会面对保守政党的制约，并面对宏观经济持续低迷带来的压力。维持执政联盟的团结将是卢拉政府的第一要务。在这种情况下，卢拉政府难以形成推动战略改革、复杂改革的意愿和动能。

换言之，政治改革的紧迫性已然十分清晰，但问题的解决依然需要漫长的时日。

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