沃利·阿德耶莫：对俄制裁取得巨大成功，这得益于我们使用了创新性方法
【文/沃利·阿德耶莫 译/观察者网 由冠群】
2022年2月27日星期日上午，美国财政部长珍妮特•耶伦与包括我在内的一众财政部高级官员挤坐在一个安全屋里，商讨对俄罗斯联邦实施一系列非常规的经济和金融措施。
就在几天前，俄乌战争爆发，俄罗斯的行为严重违反了国际法。在美国总统拜登的指示下，美国财政部已对俄罗斯多家大型银行实施了全面封锁制裁，对俄罗斯进行敏感技术出口管制，对某些俄罗斯精英实施个人制裁，并做出决定，所有俄罗斯金融服务公司都可能成为下一步被制裁的目标。为了应对俄罗斯的咄咄逼人，拜登要求我们采取进一步措施，切断俄罗斯政府获取资源的渠道，阻止战争。
在周日会议举行前一天，我们与美国的亚欧盟友以及我们在国务院、国家安全委员会和美国政府各部门的同事通力合作，制定出了一系列新制裁措施：冻结俄罗斯中央银行的资产，成立国际特别工作组追查和冻结俄罗斯在世界各地的资产，并将俄罗斯主要金融机构清除出全球 SWIFT系统。其中许多制裁措施的规模和范围都是前所未有的。但最重要的是我们这个国际联盟迅速采取了这些行动。在俄乌战争爆发的三周内，包括澳大利亚、新加坡、韩国、台湾（地区）、欧盟和七国集团各成员国在内的30多个伙伴国与美国携手对抗俄罗斯。
西方国家向乌克兰提供援助物资
这么多国家支持制裁俄罗斯是有原因的。为促进和平、繁荣和经济一体化，美国及其盟国在二战后共同建立了以规则为基础的国际金融架构，而当前的国际经济体系正是这一架构的体现。该体系旨在使参与国有能力阻止违反该体系原则的国家获益，从而使上述目标互为表里愈加稳固。美国财政部之所以能威慑俄罗斯，并在之后使克里姆林宫的战争行动举步维艰，靠的是美国及其盟友、伙伴在该体系中占有中心位置。绝非偶然的是，在这一联盟里有世界可兑换货币的主要发行国，有大多数重要金融中心和全球超过半数的经济体。
美国的遏阻行动正在取得成功。美国及其盟友、伙伴向乌克兰提供了总值数百亿美元的安全和经济援助，乌克兰人民借此得以英勇顽强地抵御了俄罗斯的军事行动。此外，经济制裁也起到了关键的支持性作用。在过去十个月中，华盛顿及其盟友、伙伴已阻止俄罗斯的主要金融机构接入全球金融体系，并切断了俄罗斯的商品和先进技术进口渠道，使俄罗斯无法维持现代经济生产能力。
多边主义对这些经济措施的有效性起到决定性作用。2014年俄罗斯在克里米亚推动“公投”入俄后，美国对俄实施制裁，莫斯科花了八年时间努力减小美国金融体系对俄罗斯的影响力，希望使俄罗斯经济免受未来美国制裁的影响。尽管俄罗斯能够减少自己对美国和美元的依赖，但无法避开国际经济体系和在该体系中起核心作用的其它主要可自由兑换货币——这使莫斯科极度脆弱。
除了世界金融基础设施外，生产某些关键产品（如半导体和其它先进技术产品）的公司主要位于七国集团国家、欧盟成员国和其它与美国一道制裁俄罗斯的经济体。其结果是该联盟的制裁和限制措施对克里姆林宫的杀伤力更大。俄罗斯现在正面临着长达数年甚至数十年的经济衰退。外国公司大量撤出该国，导致俄罗斯的经济基础大为削弱。如果无法获得这些关键进口产品，俄罗斯的制造业将萎缩。一项外部分析预测，从长远来看，俄罗斯经济可能会比战前水平收缩30%至50%。最重要的是，制裁措施将削弱俄罗斯的军工能力并降低俄罗斯的军事进攻能力。
这些制裁措施给出的启示是，它们能否有效不仅取决于美国金融体系的规模大小或美元能否被广泛使用，还取决于整个国际经济体系的影响力和弹性。实施国际联合制裁绝不是为了破坏国际经济体系，而是要突出其影响力、有效性和重要性。
学习实践
在过去80年里，美国的制裁政策发生了翻天覆地的变化。1940年，当阿道夫•希特勒的德国入侵丹麦和挪威时，美国财政部冻结了丹麦和挪威在美国的资产。次年，它还冻结了其它遭德国入侵国家的资产。但与今天的制裁不同，这些行动只是为了防止这些资产落入纳粹政权之手。直到美国正式参战，财政部才更广泛地禁止美国与德国进行贸易或金融交易。
在整个二十世纪，美国越来越多地将经济制裁作为其外交政策的核心工具，而不仅仅是将其作为一种支持措施。例如，它从 1940年代开始就对苏联和苏联势力范围内的国家实施了一系列制裁和出口管制措施，并在1980年代因南非施行种族隔离政策而制裁南非。在911袭击发生后，华盛顿进一步升级了本国的制裁政策。2004年，美国政府在财政部内部成立了“恐怖主义和金融情报办公室”，以此来协调财政部的制裁和情报活动，使财政部能够进一步使用复杂的制裁策略来打击恐怖分子、恐怖组织和庇护他们的国家。
促使美国改变制裁政策的不仅仅是恐怖袭击。在过去二十年里，国际金融体系的规模和重要性都在增长，这就需要美国创立更复杂的制裁机制。从2001年到2021年，全球对外资产占GDP的比重几乎翻了一番。从2011年到2021年，在银行或移动金融服务提供商处拥有账户的15岁以上人群比例从50%跃升至76%。与此同时，加密货币和去中心化金融模式的扩张为在传统金融系统之外持有和转移财富创立了新方式，为国家、个人和组织提供了洗钱的替代方法。这一变化也导致规避制裁的新方法出现，削弱了各国使用经济措施制裁流氓国家的能力。
鉴于这些变化，耶伦在2021年春天让我与财政部、国务院的同事合作，全面审查美国制裁实施机构、制裁战略和执行过程应如何顺势做出改变——这是自911恐怖袭击发生以来，美国首次进行此类研究。去年10月，我们发布了这项研究的成果：《2021年财政部制裁评估报告》。该报告给出了许多重要发现，其中之一是美国在与盟友和伙伴国联合制裁时，制裁才最有效，这既是因为联合制裁加强了外交合作，也因为多边制裁措施使被制裁国更难以逃避制裁。该报告的结论是，制裁应与明确阐明的外交政策挂钩，而外交政策又要与各项目标挂钩。该评估报告认为，美国应对制裁可能产生的经济后果（包括附带影响）进行详细分析。
今天，这些结论看起来像是显而易见的。但过去实施的制裁并非都是精心策划的。总的来说，从2000年到2021年，被制裁者数量增长了900%以上（其中一些制裁案经过了更精心的设计），制裁案数量增长了2.5倍以上。我们的评估发现，对制裁后果进行更精细的分析将使制裁官员更好地实施限制措施，并更精准地达到制裁目的，同时最大限度地减少意外伤害。
在这份评估报告出台后不到一个月，美国情报部门透露，俄罗斯有可能计划对乌克兰发起战争。幸运的是，此时我们已完成了自己的工作。无论是公开声明还是私下表示，拜登都明确表示，如果俄罗斯发动战争，美国的主要应对措施将是制裁。为确保我们做好准备，他责成耶伦部长制定一套制裁策略，最大限度地损耗俄罗斯经济，同时要最大限度地减小美国及其盟友、伙伴以及全球经济受到的影响。
对付俄罗斯
2022年2月24日，俄乌战争爆发。从一开始，制定既有效又计划周密的应对措施就明显具有挑战性。尽管对克里姆林宫的行动要进行有力回击，但俄罗斯的经济规模和国际一体化程度使得外界很难使其付出惨重代价，尤其是在不对全球经济造成广泛损害的情况下。俄罗斯是世界上人口最多的国家之一，在全球能源市场发挥着核心作用。为了使用经济工具破坏俄罗斯的战争能力，美国需要从过去实施的制裁行动中吸取教训，而且必须是越快越好。
首要教训是制裁措施应与明确阐明的外交政策和各项制裁目标挂钩。在此情况下，总体目标很明确：削弱俄罗斯总统弗拉基米尔•普京发动非法战争的能力。为此，美国采取了一系列极具创新性的全面制裁和出口管制措施，阻止俄罗斯获得入侵和投射武力所需的资金和资源，包括削弱其军工联合体。美国及其盟国还展开了积极的外交接触，向乌克兰提供了总额达数百亿美元的军事和经济支援，拜登政府还要求国会额外拨款380亿美元以备将来援助乌克兰。这些目标反映出这样一个事实，即单靠制裁不太可能完全阻止普京的入侵。但这些制裁措施让普京的战争难以为继，并大大降低了他在战场上取胜的几率。
看待这些制裁措施的一个思路是将这些措施视作美国对俄罗斯的战争能力进行了一系列有针对性的外科手术式打击。它使美国能够对俄罗斯产生重大影响（挫败莫斯科的军事行动能力和经济潜力），同时减小制裁措施对全球经济的附带影响，尤其是对美国盟友和发展中经济体的影响。
我们决定打击俄罗斯经济的三个组成部分：金融体系、精英阶层和军工联合体。为了打击俄金融系统，我们在战争发生后的几天内就制裁了俄罗斯的主要金融机构，冻结了俄中央银行的外汇储备，并切断了俄国多家银行与SWIFT系统的联系。为打击支持俄罗斯政府并充当其代理人和工具的俄精英阶层和寡头集团，我们成立了一个国际工作组——俄罗斯精英、代理人和寡头（REPO）工作组，该工作组由来自八个国家和欧盟委员会的代表组成，目的是查明并没收这些人在世界各地的资产。这一工作将阻止俄罗斯寡头获得资源以支持普京政权。为了打击俄罗斯的军工联合体和关键供应链，我们实施了出口管制和其它限制措施，这些措施使得俄罗斯无法从外界购买到维持其战争机器运转的物资，迫使俄罗斯军队逐步转向使用过时且不太可靠的武器。
美国财政部副部长、本文作者接受媒体采访
为了使该打击策略发挥作用，财政部必须与全球盟友和合作伙伴密切合作，这与制裁评估报告的结论一致。从一开始，拜登和耶伦就以多边主义为制裁基础，力图以实际行动重建美国联盟并恢复盟友对美国全球角色的信任。在拜登的指示下，我们早在战争爆发前就开始建立我们的联盟，接触了我们在撰写制裁评估报告时曾咨询过的许多盟友和伙伴。11月，美国情报界迅速与美国在欧洲的盟友和伙伴分享了俄罗斯可能发起军事行动的情报，并开始准备应对措施。尽管我们没有在2022年2月之前定下所有措施，但美国已和众盟友制定出了一套全面的初步应对措施。
这个联盟的组成对制裁是否有效起到了至关重要的作用。从金融角度看，全世界可自由兑换货币的主要发行国都在这个联盟里。这些可自由兑换货币连通了全球银行业和支付体系，实现了高效和低风险的跨境金融和贸易活动。俄罗斯需要使用这些货币进行交易，这就解释了为什么金融制裁如此有效，以及为什么俄罗斯使尽全力也无法规避制裁。例如，截至2019年，俄罗斯87%的外汇交易都以美元计价。同时，欧盟是俄罗斯最大的贸易伙伴，这使得欧盟在经济上孤立俄罗斯的行动非常有效。因为这个联盟还包括日本、韩国、和台湾地区（它们和美国都是全世界最重要的关键技术生产者），所以这个联盟实施的出口管制措施成功切断了俄罗斯获得半导体等关键进口产品的渠道并在此过程中严重削弱了俄罗斯的军事实力。就单边制裁带来的风险而言，美国对俄罗斯制裁的教训是，与七国集团成员国以及横跨欧亚的盟友和伙伴国一起行动是减轻风险的最佳方式。
新剧本
华盛顿及其盟友、伙伴一直以创新方式执行这一战略。例如，为了阻止俄罗斯获得战争所需的财政资源，联盟冻结了俄罗斯的主权财富基金和央行外汇储备。这一举措产生了深远的影响。在过去八年中，俄罗斯积累了6300亿美元的主权财富和央行资产，以保护其经济免受可能制裁的影响。联盟的行动使得这笔战争资金大部分被冻结，削弱了俄罗斯先发制人的能力。
该联盟还在寻求一种新方法，既能限制普京从俄罗斯石油出口中获得收入，又不让俄罗斯石油退出市场：欧盟、七国集团和澳大利亚在本月早些时候实施了石油价格上限政策。实施价格上限政策旨在克服表面上的困境。自冲突开始以来，美国及其盟友在制定制裁措施时故意允许俄罗斯的石油和天然气产品进入全球市场，尽管美国和其它一些国家的政府已禁止将这些商品进口到本国。这样做是有充分理由的。美国和世界各地的消费者、企业已经因能源价格上涨而承受压力（这在很大程度上是由克里姆林宫的行动造成的），这些政府不想再增加压力了。但这意味着俄罗斯能继续从其能源出口中获得可观的利润，尤其是石油出口。有一段时间，俄罗斯每桶石油收入超过 100 美元。在去年夏天，俄罗斯每桶石油的价格比前一年高出60%，这意味着俄罗斯的石油出口量虽然下降了，但盈利却增长了。
如果使用传统的制裁策略，既要限制俄罗斯获得收入，又要继续允许其石油产品进入市场，这两个目标将是无法兼顾的。但价格上限政策则通过一种新方式平衡实现了这些目标：除非俄罗斯以特定价格或低于特定价格出售石油，否则俄罗斯将无法获得与石油海运相关的重要服务，例如保险、贸易融资和航运服务。实施价格上限政策不是完全禁止俄罗斯出口石油，而是实质上为俄罗斯石油出口创造了两个市场：在一个市场里，俄罗斯以特定价格或低于特定价格继续出口石油，并享有上述服务；在另一个市场，俄罗斯以高于特定价格的油价出口石油，但只能使用替代供应商提供的服务进行运输，而这些供应商的服务可能更昂贵且更不可靠。
这项政策以制度化的方式，为正式加入联盟并执行该政策的石油购买者设定价格上限，使其能以折扣价购买到俄罗斯石油，同时又能为联盟外的石油买家提供更大谈判优势来压低价格，即使他们没有正式接受价格上限政策。全球所有石油净进口国和石油消费者都将从油价下跌中受益，而克里姆林宫的收入则减少了。另一个额外好处是，最需要便宜石油的中低收入国家可能是价格上限政策的主要受益者。
价格上限政策除了具有创造性，还象征着美国在制定制裁措施时会进行缜密的经济分析，这正体现出我们制裁评估报告中的第三大重要发现。我们除了与国务院进行常规合作，财政部的制裁专家、经济学家和金融市场专家团队还在美国能源部的协助下，与欧盟委员会、七国集团金融部门及其它部门的经济分析专家紧密协作，重新精准评估了海运服务禁令对石油价格的影响；参考历史定价模式，校准了石油上限价格；并根据俄罗斯的石油产量、设备和其它变量评估俄罗斯的可能应对措施。这种部署制裁的新方式（分割俄罗斯石油市场而不是完全禁止）需要分析方法的相应创新。在此次制裁经验的基础上，财政部目前正在招聘一名首席制裁经济学家，他将帮助建立一个成熟的部门并开发出相应的分析方法，以增强美国在其它情况下进行此类周密经济分析的能力。
为扰乱俄罗斯军工联合体的关键供应链，制裁政策也为此发生了翻天覆地的变化。美国一直专注于结束俄乌战争及俄罗斯在乌克兰的战争行动。美国的目标，简而言之，是挫败俄罗斯使用本国资金去制造它想要的武器。但是，财政部并没有把心思全放在削弱俄罗斯经济实力方面，而是与国防部、商务部以及美国的盟友协调合作，利用制裁和出口管制措施来追踪俄罗斯到底需要哪些专门技术和零部件来打这场战争。这些物资包括半导体、晶体管和软件等，它们只在俄罗斯境外制造且在许多情况下仅由美国及其盟友制造。
美国国家情报总监办公室估计，华盛顿及其合作伙伴采取的措施削弱了俄罗斯更换6000多件军事装备的能力，迫使关键的国防工业设施停产，并导致坦克、飞机、潜艇的关键零部件短缺。全世界都看到了这些零部件短缺将对战局造成何种影响。乌克兰士兵顽强作战，迫使俄罗斯迅速耗尽了自己的现代化武器库存，转而使用过时的苏联时代装备或从朝鲜和伊朗采购低质量替代品。
俄军被迫使用上世纪60年代生产的火箭炮
这些方法共同构成了一项特定战略，旨在阻止俄罗斯获得战争经费，切断俄罗斯获取经济发展资源的渠道并削弱其军事实力。设计和实施这些行动需要专门技术并进行周密的外交协作。实施这些行动的国家必须持续合作，特别是要防止俄罗斯规避各项限制。但这些经济措施已经削弱了俄罗斯的武力投送能力并将影响未来几十年的国际经济政策。
前路漫漫
当我们开始使用全部经济和金融工具来追究俄罗斯的责任时，我们遭到了一些人的批评，批评者认为我们的行动有可能破坏全球金融体系。在这场冲突发生十个月后，我们现在已能得出相反的结论。这些制裁非但没有割裂美国与其盟国，反而使我们在面对俄罗斯的战争行动时展示了团结一致的坚定决心。实施这些制裁措施表明，华盛顿及其合作伙伴愿意捍卫国际经济体系的核心原则——民族自决、领土主权和自由开放的经济交流，即使实施制裁有可能会让他们自己付出经济代价。实施这些制裁措施就是在投资建设未来的国际经济秩序。
西方联盟对俄罗斯做出的反应既体现出我们制裁评估报告的结论，也反映了国际经济体系的特定设计要素（从美元扮演的角色到便利体系内部交易支付的代理银行网络，再到支持真实经贸交往的庞大服务商体系），这些设计要素使该体系能带来巨大好处。这些特点也使得那些被隔绝在此体系之外的国家受到极大损失。面对我们这代人的最大威胁，自始至终为联盟行动提供了有力支持的多边协调机制（从战略到战术再到执行层面）增强了现在这个国际经济体系。
这并不意味着国际经济体系不需要革新。为了适应二十一世纪的新形势，我们需要对该体系进行新的投资。对支撑这个国际体系的国际机构，例如各个国际开发银行，美国及其盟国应该对其进行现代化升级。去年秋天，经济合作与发展组织有超过135个会员国就全球最低税率达成了一致，美国及其盟国应最终完成这一国际协议。美国及其盟国还应升级国际支付体系，使其更快、更便宜、更具包容性。这些行动将有助于确保现在这个国际经济体系继续推动全球繁荣，实现这个体系创建时的初心使命，并在摒弃恶意行为者的同时保持自身的强健稳定。
当然，我们还有更多的工作要做。但毫无疑问的是，美国及其盟友取得的成就具有历史意义且令人振奋。这个联盟不仅让俄罗斯为这场不义战争付出了代价，而且这一联盟还以多边合作的形式让俄罗斯付出了代价，展现出当下这个国际经济体系的强大实力以及投资建设这个体系的必要性。
因为俄罗斯发动了残酷的战争，我们将继续专注于追究俄罗斯的责任，并将在乌克兰需要援助时继续支援乌克兰。几年或几十年后，俄罗斯的战争以及由此产生的集体反应将被视为国际经济体系的高光时刻，该体系在面临重大挑战时不负众望地发挥了重要作用。
（观察者网由冠群译自美国“外交事务”网站）
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