这个居民区改造方案为啥两次搁浅？代表委员谈上海“两旧一村”改造

2022年7月，上海中心城区成片二级以下旧里走进历史，城市更新迈向一个全新阶段。政府工作报告提出，未来五年，上海要实现“两旧一村”改造取得阶段性成果，中心城区零星二级旧里以下房屋改造、小梁薄板房屋改造、中心城区周边城中村改造全面完成。

当前的“两旧一村”改造面临哪些困难？如何探索更高标准、更高效率的创新改造方案？在两会会场，代表委员们纷纷提出建议。

“美丽家园”需要内在升级

“成片旧改收官后，生活在老公房里的居民就成了迫切需要改善居住环境的人群。”市人大代表、杨浦区大桥街道党工委书记邵波说，在大桥街道，建于2000年以前且2009后未经过大修的小区共有52个，目前待改造的有37个，涉及14231户居民。

“这些老公房内部环境陈旧，墙皮脱落，电线暴露，有些还存在厨卫合用……生活在这样的环境中，居民谈何幸福感？”邵波说，以往的老公房改造主要依靠“美丽家园”和成套改造等模式，但两者都各有短板。

“‘美丽家园’项目更关注硬件和外观上的‘涂脂抹粉’，对居民社区内部软件提升有限。而在成套改造中，还存在一些‘假成套’房屋，比如大桥的杏花村，有一半是成套房屋，一半是非成套，因政策限制而无法纳入‘成套改造’。”

如何破局？最近，大桥街道在市区有关部门的支持下，以幸福村居民区为试点探索创建“绿色社区”。“‘绿色社区’的标准比‘美丽家园’高出很多，除了外观改造，还引入绿色节能减排设施以及海绵城市理念等，并在小区管理中侧重精细化和数字化管理，让老房从软件和内涵上得到提升。”邵波说，该项目计划春节后正式动工，试点成功后，有望逐步推广，成为“美丽家园”的升级版。

创新模式打破改造僵局

从旧改到“两旧一村”，无论在政策法规还是资金投入等方面都提出了新的要求。“当前，部分城市更新政策仍然存在模糊区间，在实施过程中会出现推进速度和难度不同的情况。”市人大代表、大众交通（集团）股份有限公司党委副书记、董事长杨国平说，田林新村改造方案两次搁浅就是一个例子。

田林新村旧住房改造的设想由来已久。2010年，田林二村的12幢旧房即被列入旧房成套改造计划。2015年，徐汇区相关部门对第一批90户居民启动了旧改签约工作，但由于居民签约率没有达到100%而无法启动。2019年，徐汇区房管局公告了田林二村成套改造方案，并重新启动旧改，但是签约率仍未达到100%。2021年9月，相关部门再次对田林二村成套改造工作开展居民意愿征询，但此后一直未形成最终方案。

杨国平发现，造成田林新村旧住房改造工作推进缓慢的主要原因是：田林二村的房屋不属于二级旧里，不纳入之前的旧区改造范围，只能实施旧住房综合改造即成套改造。而成套改造的方案设计受制于环境条件、政策因素、资金配备等，存在一定局限。

田林二村内部楼栋密度较大，空间较为狭小，如果采用“贴扩建”模式，在现有住房基础上进行重新划分，居民住房条件改善空间不大，获得感有限；如果采用“拆落地”模式，拆除旧房，原地重建小高层或高层电梯房，受到绝大多数居民欢迎，但是在容积率、建筑高度等指标上需要有所突破，施工上也存在一定难度，这才使得改造方案迟迟未能通过。

如何推进此类旧住房综合改造？杨国平建议，在机制模式上探索创新，“由市区两级政府介入，协助解决历史遗留问题，对纳入旧住房改造范围的全部房屋进行成片改造，同时将周边房屋实际状况老旧的小区纳入综合改造规划，一次规划，分步实施”。

规划牵引实现资金平衡

市政协委员、上海金外滩集团董事长陈永亮指出：“目前，上海的城市更新和‘两旧一村’项目仍缺乏健全的系统性政策机制，项目推进主要依靠‘一地一策’‘一事一议’。”此外，在“两旧一村”改造过程中，城中村项目的资金能够基本平衡，但是“两旧”项目几乎无法实现收支平衡，主要依靠财政资金及国有企业投入，而社会资本缺乏参与积极性。这些问题都制约着“两旧一村”改造的推进。

陈永亮建议，由规划部门牵头，明确近年上海城市更新和“两旧一村”工作的总体目标，形成完善的专项规划；而各区则负责全面摸清各类项目底数，统筹制定和实施若干轮零星旧改、旧住房成套改造和“城中村”行动计划。

陈永亮认为，“两旧一村”项目若要实现资金平衡，加强规划政策牵引是最为有效的举措。除了允许两旧项目“贴扩建”“加层扩建”“拆除重建”外，还应通过实施开发权转移、供地手续分层办理、放宽容积率限制及容积率奖励条件等多种举措，鼓励土地复合化利用、集约化利用，增加可售、可经营面积，实现项目资金自平衡或跨项目平衡。

“我们还在大力引入社会资本参与，在土地出让方式上做创新尝试，鼓励全社会参与到‘两旧一村’项目中来。”市人大代表、上海市规划资源局局长徐毅松说。

“在每个‘两旧一村’项目改造过程中，不是盯着某一个老旧小区或某一个城中村改造，还要扩大到该项目所涵盖的街坊进行整体升级。不仅仅是拔点，更要把相邻的区域纳入规划当中。”在徐毅松看来，“两旧一村”的更新改造，将有利于改善上海社区生态，实现城市空间的全面提升。