澳门特区与国家《海域使用法》有同有不同_风闻

　　在李克强前总理颁布665号「国务院令」，中央向澳门特区划拨八十五平方公里海域后，澳门特区终于拥有了同样可以行使高度自治权进行管理的海域，结束了澳门没有海域的历史。而在《中华人民共和国海域使用管理法》并没有被纳入《澳门基本法》附件三成为在澳门特区实施的全国性法律的情况下，澳门特区就必须为海域管理立法，以填补国家海域管理立法的「真空」。正因为澳门过去没有海域，就凸显了澳门特区的海域管理立法，是一个前所未有的新生问题。

　　实际上，在过去长期以来，由于澳门没有自己的海域，因而在海域管理方面的法律完全空白。但是，长期的行政管理和对海域的使用所需，如填海造地、疏浚河道、船只停泊、港口交通、水警履行职务维护水道秩序、反偷渡等，都涉及到海域航道管理的问题。于是，就在形成了习惯性的海域管理线的同时，在各种相关的施政领域的法规中，「顺带提上一笔」地对海域管理的事宜予以规范。尤其是在一九七九年二月八日中葡两国建交，附带的备忘录规定，「澳门目前是在葡萄牙国管理之下的中国领土，将于日后交还中国，至于日期及交还方式，可在将来适当时期由两国政府通过谈判解决。在澳门交还中国之前，葡萄牙国政府应尊重及维护澳门华人的权益。」葡国拥有对澳门进行管理的正当性之后，在前澳葡政府颁布的有关澳门水警稽查队和澳门港务局的组织法例中，就有「负责在海事管辖权范围内巡逻」、「监察海事活动及港口活动」、「监察对航海安全规定之遵守」，及「保障海上安全，尤其有关船舶及其他漂浮物之海上安全」、「负责海上航标，尤其处理关于浮标及灯塔之工作」、「对航行进行监察及监管」、「对航行提供援助」、「负责引航工作」、「保护水下文化财产」、「研究并建议年度性疏浚工作」、「就将于海事管辖权范围内展开之任何工程及基础建设发展意见」、「负责促使遵守有关系商业娱乐等海上活动，船舶制造及维修业，港口活动及水域公产之使用的规定」……等。在上述法例中，赫然含有诸如「海事管辖权范围内」、「水域公产」等带有「合法使用澳门水域」内涵的术语。

　　在澳门回归后，中国政府已对澳门地区恢复行使主权。在主权归属的问题上，澳门半岛、凼仔岛和路环岛已连同原来「习惯控制线」之内的水域一道，置于中国政府的主权之下。一九九九年十二月二十日当时的国务院总理朱镕基签发的第275号国务院令《中华人民共和国澳门特别行政区行政区域图》文字表述中，就有「澳门特别行政区维持原有的习惯水域管理范围不变」的表述。因此，在澳门特区政府的具有水域管理权限的各相关部门，尤其是由水警稽查队和港务局升格或整合的澳门特区海关或海事及水务局的组织规程中，都基本上承袭了上述的各项规范表述。而在第665号国务院令颁布后，澳门特区拥有面积较大的海域，原有的只是针对「沿岸管理」的法律体系已不适应这个变化。因此，必须为中央政府向澳门特区正式授予水域管理权制定法律法规，就是应有之义。这是不单止是依法治澳、依法施政、依法行政的要求，而且也是进行具体行政管理的实际需要。

　　实际上，作为最高国家权力机关的全国人大常委会，为了加强海域使用管理、维护国家海域所有权和海域使用权的合法权益，促进海域的合理开发和可持续利用，于二零零一年十月二十七日第九届全国人大常委会第二十四次会议审议通过了《中华人民共和国海域使用管理法》，并经国家主席签署公布后，于二零零二年一月一日起施行。该法律涵盖了海域使用管理的一系列重大问题，确立了海域权属管理、海洋功能区划和海域有偿使用三项基本制度，明确了海域属于国家所有，国家实行海域所有权和使用权分离的管理制度。《海域使用管理法》还明确了海域权属统一管理与行业部门管理的关系和中央与地方在海域使用管理工作中的关系，规定了海域使用管理实行中央统一管理和授权地方政府分级管理相结合的管理体制。

　　《中华人民共和国海域使用管理法》是一个全国性的法律，但并不适用于实行「一国两制」的特别行政区。在此情况下，倘澳门特区只是制定部门性的海域管理行政法规，而没有制定全面性的《海域管理法》，可能将会在国家海域管理的政务上，在澳门特区出现「法律真空」。就像澳门特区在为基本法第二十三条立法之前，在维护国家安全的范畴内，出现「法律真空」那样。实际上，海域是属于国家的，因而为海域管理立法，同样也具有维护国家主权、统一、安全、发展的利益的重要意涵。

　　现在，澳门特区在已经制定《海域管理纲要法》的基础上，决定制定《海域使用法》并已经形成谘询文本，并连同《海洋功能区划》及《海域规划》的谘询文本一道，开展公众谘询。在完成公众谘询并进行立法之后，国家在海域管理立法领域，就可实现「金瓯无缺」，形成整体，就像澳门特区的《维护国家安全法》与中央的《国家安全法》实现有机结合那样。

　　正因为《中华人民共和国海域使用管理法》不在澳门特区实施，而《海域使用法》是澳门特区的本地立法，因而在这两个法律（谘询文本）之间，就有所同也有所不同。在立法宗旨上，两者是完全相同的。即使是某些具体内容，也有近似之处。比如我们主要到，《海域使用法》和《海洋功能区划》、《海域规划》谘询文本都有提到，「坚持总体国家安全观，优先保障国防安全和军事用海需要」，这就与《中华人民共和国海域使用管理法》第十一条「保障国防安全，保障军事用海需要」的规定完全相吻合。而在过去，笔者就是根据国家海域法的这项规定，提出澳门特区的海域法必须要有这项规范内容。

　　在其他的一些技术问题上，澳门海域法谘询文本也参照了国家海域法的一些规范。比如在海域使用权、海域使用金、监察与处罚等方面。

　　但也有许多不同之处。比如，国家海域法是包含了「海洋功能区划」的，而澳门特区则另行制定《海洋功能区划》。又如，国家海域法规定，国务院、省级行政区划的填海、围海等用海审批权，但作为省级行政区划的澳门特区并不享有内地省级行政区划的填海、围海等用海审批权，即使是进行很小面积的填海工程，都必须向中央政府申请。

　　在具体的技术内容上，也有许多不同之处。国家海域法规定，单位和个人可以向县级以上人民政府海洋行政主管部门申请使用海域，也可以通过招标或者拍卖的方式取得海域使用权，因而就曾经有人「购买」无人小岛。而澳门特区海域法的谘询文本则建议，海域不能批给私人个体，即使海域批给私人实体也只能作于公益用途，亦即无任何公益或公共事业背景的私人实体是不会获得海域批给的。

　　另外，国家海域法有条文内容规范风力发电、采沙、盐业、渔业、箱网养鱼等用海，而澳门特区的海域很小，可能无法进行上述经济活动，因而《海域使用法》的谘询文本，就未见有相关的内容。