制定具有「一国两制」及澳门特色的《海域使用法》_风闻

　　海事及水务局昨日举行新闻发布会，公布《海洋功能区划》、《海域规划》及《海域使用法》的谘询文本，并宣布由今日起至二零二四年二月十六日，开展为期五十天的公开谘询活动，让社会各界了解特区政府在海域管理方面的政策取向及立法构思，并听取公众的意见。在谘询期内，为向市民及业界充分介绍谘询内容和收集意见，海水局将于外港客运码头演讲厅举办三场谘询会，包括一场社团及业界专场、两场公众谘询会，向市民及业界充分介绍谘询内容和收集意见。海水局还将在全澳多个地点巡回展出介绍谘询内容的展板，市民亦可到海事及水务局综合服务中心、公共行政大楼、政府综合服务大楼、中区市民服务中心、离岛政府综合服务中心索取谘询文本，或从海事及水务局网页下载谘询文本，并可于谘询期内透过电邮、传真、邮寄或亲临海事及水务局提交意见。

　　有点凑巧的是，正在北京举行的十四届全国人大常委会第七次会议，其中的一项议题是审议《关于授权澳门特别行政区对广东省珠海市拱北口岸东南侧相关陆地和海域实施管辖的决定（草案）》。受国务院委托向全国人大常委会对草案作说明的国务院港澳事务办公室副主任王灵桂表示，澳门特区政府正在推动建设澳门轻轨东线项目，该计画涉及一块属于珠海市行政区域的V形不规则地块。该地块总面积三千零一七八平方米，其中陆地面积一千四百三十九点一三零平方米、海域面积二千二百六十一点零四八平方米。澳门特区政府请求国务院提请全国人大常委会授权澳门特区以租赁方式对该地块依澳门特区法律实施管辖。王灵桂表示，为支持澳门特区加速基础建设，更好发挥澳门轻轨东线项目的经济社会效益，加强澳门与内地基础设施互联互通，国务院港澳办结合该项目建设实际情况，会同全国人大常委会法工委、全国人大常委会澳门基本法委、司法部、自然资源部、广东省等相关方面研究认为，由全国人大常委会授权对该地块依澳门特别行政区法律实施管辖，符合「一国两制」方针，也有全国人大常委会授权澳门特区对横琴岛澳门大学新校区、横琴口岸澳方口岸区及相关延伸区实施管辖的先例可循，并在此基础上起草了草案。草案已经国务院同意。

　　这两项公务活动，都提到了「海域」，但其性质和内涵都有着微妙的区别。具体来说，在全国人大常委会通过上述「决定」之前，位于珠海市行政区域的V形不规则地块中的海域部分，是属于《中华人民共和国海域使用管理法》所规范；在全国人大常委会决定将其授权澳门特区实施管辖之后，由澳门特区租赁使用，将根据轻轨东线项目计划，将之实施填海工程，变成陆地，并在此兴建轻轨的地下车站，因而不再是「海域」。

　　而澳门特区的《海域使用法》，是为执行国务院令第665号由中央划拨给澳门特区八十五平方公里的管理海域，将之管理好、利用好、保护好的法律。一方面，由于澳门特区实行「一国两制」，《中华人民共和国海域使用管理法》也并未有被列入《澳门基本法》「附件三」，因而不是在澳门特区实施的全国性法律，这就需要澳门特区自行在《海域管理纲要法》的框架下，制定《海域使用法》，及《海洋功能区划》、《海域规划》，成为特区政府规范管理海域的重要依据，当然更是填补《中华人民共和国海域使用管理法》不在澳门特区实施的的「真空」。

　　另一方面，国务院令第665号只是授权澳门特区使用这八十五平方公里海域，因而并不像内地沿海的省级行政区域那样，依据《中华人民共和国海域使用管理法》的规定，凡是填海五十公顷以下的项目用海、围海一百公顷以下的项目用海、不改变海域自然属性的用海七百公顷以下的项目用海，可以拥有由国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府审批的权限，而是每一项填海工程，哪怕是只有「鸡碎」那么大的面积，都必须向中央政府申请并获得批准。因此，这也是澳门特区的《海域使用法》，不像《中华人民共和国海域使用管理法》那样还有「管理」两字的重要原因之一。

　　这也折射了澳门特区与香港特区使用海域权限的不同。实际上，由于大清政府与英国政府先后签署的三个「不平等条约」，尤其是《新界拓址条约》，是有水域界线的，因而香港在回归时，国务院总理李鹏签发的的《香港特区行政区域图》，是在香港特区周边海域上，画出香港特区的海域界线的。而由于《中华人民共和国海域使用管理法》并未被列入《香港基本法》附件三「在香港特区实施的全国性法律」，因而香港特区政府对使用属于自己的海域可以「自把自为」，无需向中央申请。如香港特区政府要在大屿山港珠澳大桥香港口岸人工岛附近兴建新的商业用途人工岛，及在南丫岛等附近海域填海，都无须向中央申请，自己就可以决定，也不须与邻近的兄弟省市商量。

　　但澳门特区的情况就完全不一样了。由于在葡国逐步占领澳门的过程中，葡方虽然也曾提出「划界」诉求，并曾为此而与中国政府发生磨擦以至武装冲突，但毕竟都成了中国政府「军事战」和「政治战」的手下败将，因而都达不成目的。因而长期以来澳门没有自己的水域，严格来说在岸边一下水就是珠海的水域。但为了方便进行治安和航行管理，就有默契地实施「习惯控制线」。

　　而在澳门回归时，国务院总理朱镕基颁发的《中华人民共和国国务院令第275号》，并附以《中华人民共和国澳门特别行政区行政区域图》及附件《中华人民共和国澳门特别行政区行政区域范围文字表述》，并未像「香港特区行政区域图」那样标示了「水域管理界线」，亦即在澳门水域与珠海水域之间，并无明确标示「分界线」，连「文字表述」中所指的「习惯水域管理范围」，也未以制式地图常用的界域线标示出来。由此，澳门特区要使用水域，除了是日常的治安及航道等行政管理之外，都受到严格的制约。

　　只是在二零一五年十二月中央政府向澳门特区拨划八十五平方公里海域，李克强总理签发第665号「中华人民共和国国务院令」，内含新的《中华人民共和国澳门特别行政区行政区域图》及附件《中华人民共和国澳门特别行政区行政区域界线文字说明》后，澳门特区才拥有「海域」及其界线，因而在此后出版的《中华人民共和国地图》、《广东省地图》、《粤港澳大湾区地图》及《珠海市地图》等涉及澳门特区的地图，都像香港特区那样，划有一圈海域界线，结束了此前澳门「没有海域」的历史。

　　但由于澳门的海域不是自然天生的，是中央授权澳门特区使用的，因而使用权限也就受到若干限制，如不具自行决定填海的权限等。因此，现在要制定的《海域使用法》，就必须是具有「一国两制」及澳门特色的「海域法」。