王清 | 将国家带回来：地方政府行为变化的新解释_风闻

王清｜中山大学中国公共管理研究中心、政治与公共事务管理学院教授，北京大学国家治理研究院研究员

本文原载《探索与争鸣》2023年第7期

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具体内容以正刊为准

问题提出

改革开放后，随着行政分权的深入，作为国家代理人的地方政府，在经济繁荣和社会稳定中做出了巨大的贡献，这一点已经成为研究的共识。大国治理使得地方政府行为呈现多样性，市场经济的发展，央地关系的进一步调整，加剧了地方政府行为的复杂性与变动性。学术界围绕“地方政府行为”这一议题，从央地关系、市场化、结构功能、治理过程、组织制度等方面进行研究，形成地方政府行为的研究脉络。已有研究具有相同的问题意识：在中国独特的制度约束下，地方政府的行为具有什么样的特征？按照解释路径的不同，已有关于地方政府行为的研究，主要从激励和压力两条路径展开，形成激励论和压力论。激励论和压力论关注科层体系内部要素对地方政府行为的影响，但是，两者强调的是地方政府的偏离行为，没有解释新时期地方政府的执行行为，忽略了国家角色对地方政府行为的影响。在此基础上，**本文尝试提出地方政府行为研究的新路径——国家政权建设论。**三者的研究问题和理论贡献既有相似性，又有不同。本文遵循“制度—行为”的分析框架，详细阐述每种理论之下地方政府面临的制度安排，分析这种制度安排如何影响地方政府的行为（表1），重点分析为何和如何从国家政权建设的角度解释地方政府行为的转变。

**激励论和压力论主要试图解释地方政府的行为偏离。****一方面，激励论围绕“地方政府如何促进经济繁荣”这一理论问题，从激励的角度研究地方政府的积极却偏离的行为。**激励论讨论的激励包括经济激励（财政分权制）和政治激励（行政逐级发包制），对应的地方政府行为是援助之手、攫取之手、政治锦标赛。无论是经济激励还是政治激励，地方政府都热衷于推动本地经济发展，由此解释了改革开放之后中国经济的繁荣和发展。正是在这个意义上，这类研究被称为“关于增长的政治经济学”。但是，在这个过程中，地方政府出现行为偏离。**另一方面，压力论从约束的角度解释地方政府的行为变通。**围绕“地方政府如何实现有效治理”这一理论问题，压力论从约束和压力的角度分析约束和冲突机制对地方政府的影响。压力论分析的约束制度包括宏观上的压力型体制、中层意义上的权威主义与有效治理的悖论、微观意义上组织任务与组织资源的紧张。在制度的约束和压力之下，地方政府通过变通的方式执行政策，导致地方政府的行为异化。

激励论和压力论对地方政府行为进行了有力的提炼和概括，但是，这两类研究过多关注科层体系内部要素，忽略了激励和压力的施加主体——国家及其影响，无法解释新时代地方政府行为的变化，即地方政府为何从行为偏离转变为有力执行。国家政权建设论尝试超越激励论和压力论，从国家的角度解释地方政府行为的变化，分析权力配置、激励方向和压力结构三要素对地方政府行为的影响，探讨地方政府从行为偏离走向忠诚执行的转型逻辑。

激励论与压力论：积极地方政府的行为偏离

在中国市场化转型过程中，地方政府面临哪些制度约束？这些制度对地方政府的行为带来了哪些影响？围绕这两个问题，激励论揭示了在强激励下，积极的地方政府是促进经济增长的重要推动力量，但是这个过程也造成了地方政府的行为偏离。压力论则强调地方政府面临的压力与约束条件导致了地方政府的行为偏离。

（一）强激励下地方政府的行为异化

改革开放前三十多年，中国的市场经济体制是“有中国特色的市场经济体制”，处于计划经济向市场经济转型的过程之中，面临体制断裂。在这样的背景下，中国的市场主体发育不充分，更需要地方政府的保护、扶持与支持。地方政府运用计划经济遗留下来的行政资源，为市场经济中的主体提供支持与保护，由此造成地方政府在经济过程中发挥了比较大的作用。一方面，在政治权力上，中央政府通过人事权控制地方政府主要官员的职位，形成政治锦标赛。另一方面，在具体的行政事务上，中央政府通过行政发包制，将自主权下放给地方政府。中央政府和地方政府形成可置信承诺，地方政府越促进经济发展，越有可能获得晋升。强激励促进了地方政府重视经济发展。地方政府伸出援助之手，实质是保护和维护市场经济，形成市场保护型联邦主义。

**第一，在强激励下，地方政府在经济发展中过度积极，出现地方公司主义（Local State Corporatism）。**地方政府深度参与市场经济，甚至成为市场经济的一个重要主体，形成“地方政府即厂商”， 即政府作为所有者，类似于公司中的董事长，而企业的管理者则类似于厂长或车间主任的角色。地方政府通过合同责任制的管理形式，有选择地扶持地方大企业的发展，动员政府部门为企业服务。例如税务部门不仅为企业提供税收征管服务，而且帮助乡镇企业寻找技术人才。地方政府成为乡镇企业在银行贷款的贷款担保人。

**第二，在强激励下，地方政府促进经济的增长的同时却带来行为偏离。**地方发展型政府是对1990年代出现的地方公司主义的发展。地方公司主义肯定地方政府对市场经济的高度参与及其对经济发展和繁荣的促进作用。但是，地方发展型政府理论则关注地方政府卷入市场经济带来的负面效应。林南认为地方性组织不仅是地方经济利益的代表，也是国家代理人，但是，这些组织主要完成经济发展和福利分配的任务，没有完全贯彻国家意志，而成为地方利益的代表。这种观点被地方发展型政府理论所继承和发展。地方发展型政府理论是对地方政府参与经济带来的负面效应的一种分析，“更多侧重于政治激励所导致的积极后果和非预期后果的讨论”。在强激励下，地方政府形成多任务下的激励扭曲，倾向于执行有利于考核的指标，这些指标被称为硬指标。地方政府热衷于为流动性强的资本提供服务，不愿意为流动性弱的要素提供服务，例如劳动力和民众的需求，形成偏好替代。一些从短期来看与经济发展不紧密的，但是民众有迫切需要的服务得不到有效供给。地方政府重视短期内能带来效益的要素（例如大企业的税收贡献），不重视其他要素（例如环境保护）。地方软预算约束促使地方政府积极融资，而不考虑金融风险，形成地方债务。

激励论讨论在强激励之下，地方政府在经济发展中的行为及其积极后果和意料之外的后果，它认为在强的物质和晋升激励下，地方政府积极促进本地经济的发展，由此解释了中国经济的发展与繁荣。但是，这一过程也带来了意料之外的结果，地方政府的角色从援助之手演变为攫取之手，市场保护演变为地方保护主义，地方政府逐步演化为地方发展型政府，出现偏好替代、激励扭曲等行为偏离的问题。

（二）压力论下地方政府的行为变通

压力论强调地方政府面临的压力与约束条件及其对地方政府行为的影响。以治理面临的约束条件为标准，地方政府面临的约束条件可以分为宏观、中观和微观三个层次。在这些约束条件下，地方政府通过变通的方式执行政策，造成政策执行偏差。

**第一，压力的三个分析维度。**首先，宏观意义上的压力型体制。压力型体制是对地方政府面临的约束性制度的总体描述。压力型体制具有四个基本特征：数量化的任务分解机制、各部门共同参与的问题解决机制、物质化的多层次评价体系和条块广泛存在。其次，中层意义上地方治理面临权威主义与有效治理的矛盾。一方面，中国政府的权力集中在中央政府，另一方面，地方政府是政策的实际执行者。中央政府和地方政府是委托与代理关系。作为委托人的国家面临代理人的信息约束，即代理人掌握信息优势，大国规模加剧了代理人的信息优势。为了克服代理人问题，中央政府至少采取两种方式。一是，中央政府通过权力集中的方式将权力收回，但是代理人存在自身的激励，委托人不得不赋予代理人一定的灵活性。二是，中央政府通过运动式治理的方式，以集中治理的方式，吸引地方政府的注意力分配，导致运动式治理常态化、仪式化。最后，微观意义上组织任务与组织资源的紧张。中央政府的权力上收缩小了地方政府的自主权，但是运动式治理又加剧了考核的压力，形成组织任务与组织资源的紧张。一端是上级政府不断派发的任务，且都是可以考核的硬指标，另一端则是没有配套财政支持的政策任务。治理任务激增与资源不足的矛盾，伴随着社会不稳定因素，形成双重压力，使地方政府处于科层压力与社会压力的夹缝之中，对地方政府形成巨大的挑战。

**第二，三维压力导致地方政府的变通行为。**以公开性和与政策内容的吻合性为标准，变通包括敷衍、附加、替换和抵制，政策不执行的程度由低到高排列。压力型体制下，地方政府优先执行可以量度且急需考核的硬指标，暂缓或不执行难以测度的软指标，形成政策敷衍。随着考核压力的加大，地方政府完全无法完成考核的硬指标，又面临来自社会的强大压力，此时，地方政府有多个选择。一是因地制宜，将国家逻辑与地方逻辑结合起来的变通。二是通过非正式关系完成政策，例如通过关系进行诉苦，试图得到上级职能部门的理解，形成政策附加和政策替换。与激励论揭示的不一样，当组织任务从经济发展转变为维持稳定时，强风险约束导致地方政府不是追求政绩与促进增长，而是规避风险和责任，遵循不出事的逻辑。

为何引入国家政权建设论

不同于激励论和压力论，国家政权建设论从体系—结构—行为的视角，分析地方政府所处体系的变化及其对激励和压力结构的影响，从而影响地方政府行为。为什么要从激励论与压力论转换到国家的视角来理解地方政府呢？国家如何调适体系与结构，从而影响地方政府的行为呢？本部分将围绕这两个问题展开分析。

（一）国家政权建设论解释地方政府行为的变化

**第一，激励论和压力论无法解释新时代地方政府行为的新变化：从偏离到执行。**激励论和压力论试图在中央权力和地方自主之间寻求一种平衡，对改革开放后地方政府的行为偏离进行有力地挖掘和研究。激励论不仅解释地方政府积极角色的发挥，而且揭示了地方政府的行为偏离：在强激励下，地方政府出现偏好替代，重视经济发展，不重视民生，重视硬指标，忽视软指标。压力论解释地方政府在政策执行中的变通。因此，激励论和压力论的共同点在于因变量具有相似性，都是政策偏离、政策变通或政策不执行，本文将其统称为地方政府的行为偏离。两者的区别只是自变量有所不同，激励论认为激励是影响因素，弱激励导致行为偏离，地方政府会执行强激励下的指标，不执行软指标，这是一种主动选择的偏离。但是，压力论认为压力是自变量，强压力下，地方政府缺少组织资源，不得不通过政策变通完成上级任务，这是一种被动选择的行为偏离。

党的十八大之后，地方政府的激励和压力结构发生了变化，然而，地方政府行为却没有沿着激励论和压力论所解释的方向发展，反而出现了变化：从偏离逐步走向执行。**一方面，从强激励到弱激励下地方政府的行为发生变化。**按照激励论，强激励才会执行，弱激励不会执行。2012年之后，央地关系发生调整，国家压缩了地方政府的自主权，给予地方政府的激励变弱，按照激励论，地方政府应该不会执行。但是，在实际过程中，地方政府变得越来越坚定地执行。激励论显然无法解释这种现象。**另一方面，党的十八大之后，地方政府面临的压力不断增强。**按照压力论的解释，压力不断增强，然而完成任务的组织资源没有增加，此时地方政府会选择政策变通。但是，现实中我们却看到在很多领域，随着地方政府面临的压力增强，地方政府没有变通，反而有力地执行上级政策。已有的压力论无法解释这种现象。总体而言，激励论和压力论过于强调地方政府的行为偏离，无法解释新时代地方政府的有力执行。

**第二，激励论和压力论忽略了谁在施加激励和压力，把国家视为常量，缺失对国家及其影响的分析。**激励论和压力论过于关注地方政府的具体行为，是一种过程—行为的研究方法。已有研究讨论影响地方政府行为的变量，重视中央政府—地方政府、上级政府—下级政府，重视政府内部要素对政府行为的影响，更多地关注社会压力和科层压力，没有解释激励和压力的来源在哪里，忽略了国家这个影响激励和压力的来源，把国家体系和机构处理为背景和常量，没有考虑体系和结构对地方政府行为的影响。激励论和压力论的理论前提是政行分开，在假定国家是静止、稳定和不变的情况下，才能讨论政府行为。但是，国家体系和结构都处于不稳定和发展之中，它们深刻地影响着政府行为。

（二）国家政权建设论的方法论意义

**第一，把体系和结构带进来，区分国家与政府。**相比于激励论和压力论的微观和中观研究，国家政权建设论不是就行为谈行为，也不是就过程论行为，而是把行为所处的结构和体系带回来，分析它们对激励和压力的影响，建构体系—结构—行为的分析框架。在这个框架中，国家与地方政府的目标可能不具有完全一致性。国家和地方政府对待国家建设的目标、行动策略、价值有所区别。国家关注统治的长远后果，例如政权稳定、税收汲取等，但是，地方政府更关心具体利益。已有研究指出，从官僚机构的视角来看，国家每一次权力的扩展，对官僚机构来说都是一次无与伦比的抽取财富的机会。现代国家的建立，使得国家的税收汲取能力变得强大。无须公民申报，国家即可知道你的财富是多少，藏于哪里。国家从所有人口中汲取收税。如果没有有效的监督的话，那么地方政府有可能演化为寻租群体，利用国家权力发展的机会，为自己和群体谋取利益。这就是杜赞奇所说的“国家政权建设的内卷化”，即国家权力每发展一分，营利型经纪就从国家权力的发展之中分一杯羹，造成民众对国家更大的不满，出现国家权力的发展与国家的衰退同时并存的情形。欧洲国家政权建设的案例启示我们，如果不受到有效的制约与监督，地方精英“将以一种最适合他们自己利益的方式来组织国家机构，并且完全不关注整个国家的长远后果，包括防御能力、国内公共事业或者国际经济竞争力”，埃特曼把这个过程称为“非理性化的理性化”。他们所建立起来的最有利于他们的国家结构是世袭制的基础结构，这种结构一旦建立起来，就难以改变。与此同时，军事、行政管理和财政制度安排与世袭制结合起来，阻碍国家发展与社会进步。由上可见，国家与地方政府确实存在差别。只有跳出组织行为的视角，从国家的视角，才能看到国家与地方政府之间的张力，才能从更长的时间链条上发掘地方政府的行为变化，并寻找行为变化背后的逻辑。

**第二，从国家政权建设论分析地方政府行为，实现个体和总体的统一。**激励论和压力论是基于特殊经验事实的研究，在研究层次上是一种微观研究。但是，它们忽略了中国各个地方的差异，导致理论的解释力有限。例如，政治锦标赛能够解释经济发达地区的官员的积极行为，却无法解释经济欠发达地区的一般公务员的避责行为。国家政权建设理论下的地方政府研究，则将整体国家带进来，试图统领整体国家与具体的地方政府，实现个体与总体的统一。这里所说的总体是指从国家政权建设的角度看待地方政府行为，地方政府并不只是促进经济增长或者维持社会稳定。从国家的角度来看，国家关心政权稳定、权威发展、政令畅通、效率提高等多个目标。当约束条件发生转变，社会结构发生变化的时候，国家的体系和结构就会发生调整，并会带来地方政府行为的变化。与此同时，当我们把总体的国家带进来的时候，地方政府行为存在的问题，就不是从局部进行纠正，而是从整体性的角度思考地方政府行为带来的问题。例如地方政府的自主行为可能带来行为偏离，此时国家不只是加大对官僚机构的监督，还包括体系上的调适与结构的调整，这样才能纠正地方政府的行为偏差。

**第三，从纵向上分析国家政权建设的目标调适及其对地方政府行为的影响，关注政府行为变化背后的形成逻辑。**激励论和压力论关注的时间各有侧重，激励论关注的是改革开放之后地方政府在促进经济增长中的行为，压力论关注21世纪之后地方政府在应对社会矛盾、维持社会稳定的过程中出现的政策偏离问题。激励论能够解释积极的地方政府，压力论能够解释作为社会矛盾处理者的地方政府，但是两者都只解释了特定的时间段下的地方政府行为，不能解释不同时间段下地方政府的行为变化。

国家政权建设论十分关注纵向时间变化下国家建设的调适及其影响。从国家政权的角度来看，政权稳定、权力发展、政令畅通和经济绩效等都是发展目标。但是，在不同的历史阶段，国家的关注点有所不同。政权刚刚建立的时候，政权稳定是首要任务，其后，经济发展会成为重要的目标。对于大多数后发国家来说，发展是第一要义。中国也不例外。改革开放推进经济转型后，经济发展成为中心工作。中央政府向地方政府释放部分行政权力，实行分灶吃饭，这是体系的松动与调适，目的是为了“搞对激励，搞活经济”。随着国家对央地关系和财税政策的调整，地方政府开始积极参与经济发展。地方政府的行为与国家以经济建设为中心的调整相适应，由此促进了中国经济的快速增长。这也是激励论解释了的现象与问题。

由上可见，从国家政权建设的角度来理解地方政府的行为，从方法上来说，包含如下几个方面的含义。一是，在概念上，政府不只是科层机构，而是国家向社会传达指令的链条，是国家基础权力的体现。二是，在方法论上，以往研究将国家视为常量，现在则将国家视为自变量，从总体的角度分析多样的地方政府行为背后的统一逻辑。三是，作为自变量的国家，同一类型的国家内部具有历史纵贯上的差异。从历史纵贯来看，同一国家的不同时期，国家意志有所不同，由此造成政府行为的动态性和过程性。

国家政权建设的三重影响机制

国家政权建设如何影响地方政府行为？当体系与行为不相适应，行为影响体系的稳定时，国家就会开启新一轮的政权建设。随着地方政府卷入经济的程度加深，出现了意料之外的行为偏差，导致发展型政府和政策偏差等，这些行为影响政令畅通，从而最终影响政权的长治久安。在此背景下，党的十八大以来，国家调整和优化治理体系，通过政权建设扭转地方政府的行为偏差。具体而言，新时代国家政权建设通过三个方式纠正地方政府的行为偏差。

（一） 从地方自主到中央统一：权力配置的改变

**第一，在权力配置上，从地方拥有自主权到中央集中统一领导。**权力配置是央地关系的核心要义，从当代中国的国家政权建设来看，中央和地方政府的关系经过了多次变化。从计划经济时期的中央管控权，到改革开放后为了激活经济，中央把部分行政权力授予地方政府，形成地方拥有一定的自主权，这也是激励论揭示的把激励搞对的关键因素。新时代，国家把地方的部分行政权和剩余控制权收上去，强调中央对权力的支配性垄断。中央政府通过机构改革、人事任免、行政督察等方式，实现对地方政府的人、财、事的管理，压缩地方的自主权。在人的方面，中央政府在2018年推动机构改革，通过党组制、归口管理和领导小组的方式，实现权力从政府部门向党口的回流，实现党对政府各项工作的全面领导。在此基础上，中央政府通过人事任免权牢牢把握对地方的考核与监督。在财的方面，中央政府通过项目制压缩科层制存在的委托代理人困境，通过工作队、小组制等简约治理的方式降低科层制存在的信息不对称，压缩地方政府的自由裁量权。在事的方面，中央政府加大顶层设计，强调统一政策的地方执行，严格防止地方“搞变通”。总之，中央政府通过人、财、事的方式，降低地方的自主空间，强化中央对地方的统一领导与严格管理。

**第二，权力配置的变化塑造地方政府的政治意识。**国家通过机构改革、职能调整等方式，设置中央与地方、上级与下级的权责分配。在这个过程中，国家塑造着地方政府的政治意识，那就是“识大体、懂大局”，坚决服从，防止变通。这不仅是一种科层要求，而且是一种政治意识。在这种政治意识下，地方服从中央成为政治正确的准则。这种意识深刻地塑造着地方政府的行为，为纠正地方政府的政策变通提供制度依据。新时代地方政府执行多项改革都体现了这种特征，比如在2018年开始的机构改革中，地方政府严格对标中央政府，地方的改革方案都需经上级党委批准才能推行改革。改革以密件的形式，从上级传导到下级政府，下级政府严格执行上级政府的指令与任务。31个省的改革进度保持一致，体现了地方忠诚地、有力地执行中央的改革指令。这一过程大大压缩了地方政府的自主裁量权，也改变了地方政府所处的体系结构，塑造了地方政府的规矩意识。

（二）从经济建设为重到经济和发展并重：激励方向的变化

从激励结构来看，激励分为激励方向与激励强度。事实上，两个阶段的激励程度一直都比较强，但是，激励方向却发生了很大的变化。改革开放之后，中国实行以经济建设为中心，如激励论所述，中央和地方政府的权力结构中，中央授予地方一定的行政自主权。这样做的目的在于释放经济发展这个强信号，经济建设成为最重要的激励。在这一激励方向下，地方政府积极参与经济建设，灵活地处理上级任务与地方实际之间的关系，推进经济增长。当然，这一进程也带来了一些意料之外的结果，比如地方政府的行为偏离。但是，新时代国家的激励方向发生了变化。

**第一，在激励方向上，从经济建设为重转变为经济和发展并重。**国家虽然仍然重视经济发展，但是更为强调经济和发展并重。党的十八届三中全会《决定》提出：“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。”国家不仅重视经济发展，而且更加强调以人民为中心，重视民生福利的供给，激励方向变得多元化。这包含但是不限于以下几个方面。一是，国家重视兜底性公共服务和社会服务的供给。比如，国家通过脱贫攻坚进行贫困治理；开展乡村振兴，促进精准扶贫与乡村振兴的有效衔接。二是，国家不仅重视经济发展，而且重视环境保护，通过环保督察的方式，加大对地方环境整治的力度。激励方向的变化带来地方政府行为的调整，地方政府在追求经济发展的同时，不得不注重环境保护；地方政府在招商引资的同时，也注重提供兜底性的公共服务和社会服务。

**第二，激励多元化改变地方政府的注意力。**激励是中央政府与地方政府的可置信承诺，激励方向的改变促使地方政府的注意力发生改变。例如，在经济建设强激励的时期，地方审计部门常常需要平衡经济发展与审计力度的关系，需要考虑强审计和强监管可能影响地方经济发展，从而调整审计的力度，此时地方政府的行为遵循有效治理的逻辑。但是，新时代国家的激励方向不只是经济建设，还包括人民福祉与社会效果等。如果地方政府的重大项目存在风险点，民众意见较大，此时，地方审计部门将进行严格的审计，这种行为遵循的是政权建设的逻辑。在此背景下，地方政府就不能只考虑经济发展，忽略其他方面，而是综合多重要素，选择一条较为稳妥的政策执行方式。这将大大降低政策变通的空间。因此，激励方向多元化改变着地方政府的注意力，调整地方政府的行为。

（三）从行政压力到政治压力：压力结构的调整

如果说权力配置调整的是中央和地方的权责关系，激励方向调适改变的是地方政府行为的方向，那么压力属性的改变则夯实权力配置，确保激励方向。新时代，督察巡视常态化促使行政压力转变为政治压力。压力论揭示了中央（上级）政府如何通过压力调节地方（下级）政府的行为。在其基础上，国家政权建设论强调压力属性和压力传导的历时性变化。

**第一，从压力属性来看，国家将行政压力转变为政治压力。**压力型体制揭示的是行政压力，行政压力是指科层体系内部上级政府向下级政府释放的压力，它具有如下特征：一是科层体系之间，即狭义行政机关之间的压力；二是关于行政事务的执行压力。政治压力不同于行政压力，一方面，它是国家体系内部围绕政治事务形成的压力。另一方面，问责对象从职能部门转变为党政一把手，实行党政同责。例如，在新时代之前，环保督察的问责对象是环保局局长，彼时这是一种行政压力。但是，进入新时代，环保督察问责对象变为地方党委书记，此时它变为一种政治压力。从压力的强度来说，政治压力的强度大于行政压力。在强压力下，地方政府虽然仍然可能没有资源完成上级任务，但是由于上下级之间信息不对称被大大压缩，层级政府间关系越来越制度化，地方政府变通的空间减少。作为理性经济人的地方政府更多考虑的是政治正确的因素，此时，有力地执行比自主地变通要可靠得多。这就能解释同样是强压力，新时代下地方政府为何不变通，而是有力地执行。 

**第二，从压力传导来看，新时代国家通过巡查巡视常态化，加大压力传导的力度，防止政策变通。**例如，国家频繁开展环保督察，确保环保政策不走样。督察、检查常态化给地方政府带来强大的压力，使得一些“软指标”转变为可考核、常考核的“硬指标”，这样，地方政府不得不重视一些曾被忽略的领域，由此使得地方政府发生偏差的一些行为得以纠正。按照职责同构原则，各级地方政府在强压力下都调整行为策略，防止政策变通。

由上可见，**地方政府行为深受国家政权建设的影响，央地之间的权力配置、激励方向和压力结构发生变化，深刻地影响着地方政府的治理体系，由此改变着地方政府的行为。**首先，在权力配置上，国家从地方自主调适为中央统一。权力配置形塑了地方政府的规矩意识与服从意识，压缩了地方政府的自主空间，从前端确保政策执行。其次，在激励方向上，国家从强调经济建设到经济和发展并重。激励方向牵引着地方政府的注意力，地方政府不仅关注经济发展，而且注重社会发展、环境保护等议题，从中端确保政策的有力执行。最后，在压力结构上，国家从行政压力调适为政治压力，不断强化压力程度，确保压力的有效传导，通过政治压力从末端确保政策执行。

总结与讨论

地方政府行为的三条研究路径分别关注三个影响因素：激励、压力与国家。激励论和压力论有何不足？国家政权建设论如何补充这种不足？国家政权建设论与激励论和压力论有何联系？本部分基于这三个问题对全文的理论分析作一个回顾，尝试让国家政权建设论与激励论和压力论进行理论对话。

（一）激励论与压力论无法解释地方政府的行为转变

激励论和压力论解释了地方政府行为偏离与变通的逻辑，但没有解释地方政府行为的变化，没有分析中国地方政府为何从行为偏离走向执行。**一方面，激励论研究强激励下地方政府的行为偏离，但是没有解释新时代地方政府为何会纠正偏离的行为。**激励论认为地方政府在经济繁荣中发挥积极的角色，提出财政分权和晋升激励促使地方政府积极投身经济建设，突破地方经济发展中的制约，促进经济的发展与繁荣。但是，在这个过程中，地方政府的行为出现偏离，这是强激励带来的意外结果。激励论解释了地方政府在自主空间下的积极和消极行为，但是没有解释经济强激励发生改变后的政府行为。**另一方面，压力论揭示了强压力下地方政府的变通行为，但是没有解释新时代强压力下地方政府为何会执行政策。**压力论从约束和压力的角度解释经济发展过程中积压了不少社会矛盾，地方政府面临压力型体制、组织任务与组织资源的矛盾，不得不进行政策变通。如果说激励论下地方政府的行为偏离是一种主动的偏离的话，那么压力论下地方政府的政策变通则是一种被动的偏离。压力论注意到政府内部结构对地方政府行为的影响，但是忽略了政府内部结构背后的制度影响因素，忽略了国家是压力传导的起点，没有解释国家压力传导机制的新变化。

（二）国家政权建设论可以解释地方政府行为“变化中的不变”

国家政权建设论的贡献是什么？基于激励论与压力论的研究基础，国家政权建设论试图解释地方政府“从偏离走向执行”的转变逻辑，从权力配置、激励方向和压力结构三个方面阐述改革开放后和新时代以来两个阶段，国家政权建设的三种方式的变化及其对地方政府行为的影响。

**第一，权力配置、激励方向和压力结构影响地方政府的行为变化。**国家政权建设论分析地方政府的行为，关注现代国家建构过程中地方政府的行为异化及其纠偏方式。国家政权建设论认为地方政府的变通行为是现代国家建设中常见的现象，它有深刻的制度因素和文化背景，中国独特的国家政权建设路径解释了地方政府行为偏差的产生逻辑。权力配置上的地方自主权、以经济建设为中心的激励方向、以完成任务为导向的行政压力，三重要素导致地方政府的行为异化与政策偏差，造成国家政权内卷化，这是新一轮国家政权建设的背景，也是激励论和压力论揭示的行为偏离与政策变通。从这一点来说，激励论和压力论所发现的地方政府行为偏离的问题，正是新时代国家政权建设纠正的对象。在新时代，权力配置上的中央统一性、注重经济发展和社会发展的激励方向、以巩固政权为导向的政治压力，三重要素的转型有力地改变着地方政府的行为。中央统一性压缩了地方的自主空间；经济和发展并重的激励方向牵引着地方政府的注意力，使其不仅要注重经济发展，而且需要平衡社会发展；频繁的督察让软指标变为硬指标，改变压力属性和压力强度，增强了地方的压力，地方政府严格服从中央政府的指令，纠正以往的行为偏差。

**第二，从纵贯历史维度，国家政权建设论解释激励与压力的来源及其变化。**国家政权建设论关注施加激励与压力的主体的特征及其影响。根据国家意志的不同，国家对政府的激励、压力的方向和强度不同，由此塑造了不同的政府行为。改革开放之后，国家实施的激励方向是以经济建设为中心，使得地方政府享有一定的行政分权，由此造成积极的地方政府。这一过程也带来意料之外的地方政府的行为变通。但是，进入新时代，国家激励的方向发生变化，不仅重视经济发展，而且注重社会发展，不仅注重效率，而且关注公平，激励方向的变化促使地方政府的行为随之发生调整。另一方面，改革开放之后，国家对地方政府的压力方向以行政压力为主，以完成经济发展的任务为中心，由此出现软指标和硬指标之别，地方政府优先执行硬指标，忽略或延缓执行软指标。进入新时代，国家调整了压力属性与压力传递方式，将行政压力上升为政治压力，通过巡查巡视常态化提升了压力传递效果，缩小了地方政府的变通空间，迫使地方政府遵从中央意图，严格执行政策。所有这些，都展现了国家政权建设论与激励论和压力论的密切联系。国家政权建设论包含了激励论和压力论揭示的地方政府行为偏差，也在其基础上进一步发展了激励和压力的转变对地方政府行为的影响。

**第三，从国家政权建设的角度来看，地方政府看似变化的行为背后有不变的逻辑，即国家意志对地方政府的调节作用。**地方政府是贯彻与完成国家意志的组织结构， 是国家基础权力的一部分，因此，国家意志的调整将深刻影响地方政府的行为。国家目标具有多元性，包括政权巩固、经济汲取、民众服从等。在一些历史时期，国家强调经济汲取，为地方政府获得行政性授权提供空间，增加地方自主权。但是，当地方政府的变通行为影响政令畅达甚至政权巩固时，国家开启新一轮的政权建设，强化统一与服从，压缩地方自主空间。国家意志的调整通过权力、激励和压力等维度得以实现，促使地方政府的行为发生转变。因此，国家政权建设论能够实现对地方政府行为转变的纵贯逻辑的分析，解释地方政府行为“变化中的不变”。

当然，也需要补充一点，在新时代，虽然国家通过强有力的政权建设压缩地方政府的变通空间，纠正地方政府的偏差行为，但是，地方政府仍然是一个能动的主体。作为能动主体的地方政府如何回应国家政权建设，这一过程存在哪些新问题，这是下一步值得研究的课题。例如，基层政府的形式主义是当前的新问题。权力配置方式的变化增强了条线的权力，条线下放给基层的任务呈增加的趋势。属地化管理实行“谁主管、谁负责”，辖区的基层政府承担了大量责任。因此，相比于省、市、县区政府，镇街政府面临的压力越来越大。随着压力的增强，基层政府可能出现新的形式主义，如热衷台账、忽略实效等行为。虽然这种变通行为与上一阶段基于经济发展为中心的变通行为具有实质的差异，但是也有一些相似性。形式主义对政策执行有何影响？在新的激励方向和强压力下，地方的有力执行能否带来有效治理？这些问题亟须理论界和实践界的进一步研究。