北上广们的转移支付还远远不够_风闻

文 | 延观风

在前面的系列文章（《主流经济学不懂中国》《主流经济学不为中国的发展买单》）中  ，我们用比较长的篇幅介绍了我国公有制的基础设施建设体制和公共服务体制。

上述两大制度的最突出特点就是，放弃市场条件下本可依赖垄断或信息优势带来的超额利润，以低利润甚至负利润提供产品或服务，保证了我国居民在相当长一段时期内能用较少的货币支出享受公平、相对优质的公共服务，成为了我国要素大流动、劳动力成本优势等经济动力的基础性来源。

今天我们基于这些前提，深入聊一聊当下舆论经常讨论的地方财政问题，看看广大内陆和欠发达地区是怎样做出了“功成不必在我”的经济贡献，批驳一些与此相关广为流传的错误话术。

在普通人的认知中，自己和财政打交道的途径无非就是交税、领养老金、医保报销，实际上，经过几十年的经济大流动、大发展，我们中的大多数都承载着财政资源培育的生产要素，在中心城市和家乡间奔波，构成了个人生活与财税迁移的“乡愁”，进而形成了地区发展和财力不均衡等等现象，**而纾解财政“乡愁”的关键在于完善转移支付机制，让财税资源也能“常回家看看”。**全文九千字，干货充足，建议耐心阅读。

无偿的财政支出与有偿的财政融资

享受公有制基建和服务的群众可以不直接足额支付成本，**但它们的成本终归要从社会产品中拨付。**即使基建施工方、老师医生们不索取美国同行水平的暴利，也依然需要相对充裕的货币资金补偿其受到的教育，以及长工作时长、艰苦的工作环境和较高的职业道德要求等因素，否则只会面临两种结果：优质人才流失导致的服务质量下滑，或者从业者寻找灰色收入补齐利润“差价”的动机大幅上升。

企业募股或举债用以投资固定资产、招聘人才，到市场上获取利润支付融资成本，可在社会主义的导向下，我国财政必须坚持普惠的非盈利导向，不能也不容在基础设施、教育和医疗上打赚钱牟利的主意。

税收收入是源自国家权力的无偿收入，和低利润、负利润的公共支出最为匹配。我国税收占GDP比重仅为15%,与庞大的社会责任相形见绌。与之对比，著名“小政府国家”美国是27.7%，欧洲福利国家为40%+。

为弥补税收与支出责任间的缺口，地方政府不得不依赖卖地、举债等有偿方式筹集收入。与很多营销号和别有用心的财经媒体蓄意渲染所大相径庭的是，在政府卖地的“毛收入”中，拆迁补偿、N通一平等费用占到80％，政府自身可支配的“净收入”只有20%(顺带一提，地价毛收入和税费也只占房价的40%左右，而非网上大肆渲染的60%到70%，详见《谁在替碧桂园喊冤》)，相当于融资成本80%。而在反复借新还旧、不规范不合法操作等因素影响下，地方政府举债利率甚至能超过10%，融资手段最终反而变成了赤字的来源。

（吐槽：正因卖地收入的可支配部分太小，“土地财政”的核心不是卖地，而是以国有土地为形式上的抵押品大规模举债。然而大多数财经自媒体和“专家”为了渲染自己的观点大谈特谈“卖地”，如果不是真的不清楚这里面的逻辑，那显然就是别有目的。）

所以，产生地方赤字和债务的直接原因可以归结为：财政支出的非求偿性和财政融资的有偿性的矛盾。

分税制不背锅

非求偿性并不意味着财政支出不能带动收入自然增长。在理想模型中，投资于本地公共服务和基础设施建设的支出可以发展经济、扩大税基（即产生税收的经济活动，比如增值税的税基是销售，个税的税基是收入）。也就是说，财政支出的“收益”不是和企业一样直接来自提供产品或服务，而是**间接体现在未来的税收增长中，**以此弥补前期投入可能产生的债务。

现实显然并非如此，即使疫情前，除了苏州、深圳等一只手能数得过来的极发达地区，全国所有非直辖市城市的收支全部、长期处于赤字状态，由此衍生了地方债问题。

这其中当然存在不少面子工程和浪费，但绝非地方债问题形成的根本原因。抱着解决问题的态度讨论地方债，这些问题必须予以严厉的打击追责，但不能以此作为观察和解决地方债的逻辑甚至情感出发点。

学界和政策界最流行的地方债成因解释是：1994年分税制改革后，中央分走了地方税收的大头，但本地投资、教育、医疗等繁重的支出责任却留给了地方。税率本来就低再被切走很大一块，财权-事权不匹配导致地方政府不可能仅靠留在本级的税收完成各项支出任务，催生了卖地举债等开辟自主财源的行为。

多数人想象不到，在大一统的中国，中央收入占比超过50%的历史并不长（本图还没包括80.90年代地方预算外的乱摊派乱收费）

这个解释抓住了表象却没有抓住根本（后文详细解释），而且解决建议往往就会落在两个方面，可惜都不能解决问题：

一是少管点事，把地方财政的“赔钱货”变成市场企业的“摇钱树”。在《国家曾给教培台阶下》一文中我们展示了，或明或暗的公共事业私有化会给普通群众带来何其沉重的生活负担。疫情爆发后，“严控公立医院数量”等给地方财政节流、给私有化开源的危险导向被逆转，地方财政必须在保留公共服务责任的前提下考虑解决问题。

二是多留点钱，提高央地税收分成中地方留存的比例。且不论分税制的本意就是杜绝中央求某省打借条的强枝弱干现象，提高地方税收留存也将赋予具有强议价能力的大企业更多占用财政资源的空间；更更根本的原因是，就算把税收都留在地方，也不能使大多数地方财政扭亏为盈。

上图是2019年部分地级单位财政自给率（本级收入/本级支出）分布图，可见大多数地方政府的本级收入还不到其支出的50%。考虑到不发达地区的税收收入比重往往只有60%甚至更低，即使把“增个企消”四大五五分成的主力税种全部留给地方（地方税收收入×2），财政自给率低于60%（这还是保守估计）的城市仍然不能财政自给自足。

**一刀切提高地方税收分成不仅不能在整体上解决问题，还会加剧地区财政不平衡。**发达城市的税收占财政收入比重往往显著高于不发达地区，提高分成后获得的税收收益也将显著高于不发达地区，因此这个建议是典型的富者更富的马太效应建议。

地方财政问题的核心是成本收益空间分离

回到上文提到的理想模型，它假设财政投入和未来税收回报产生于同一地区，但如果甲地的财政支出在乙地形成了新税基，税收增量被乙地征收，那甲地政府怎么弥补前期投入产生的赤字呢？

这就是理解地方财政问题的核心钥匙，笔者总结为**“本地补贴，异地生产，异地纳税”模型**。为了形象解释这个模型，我们先讲一个普通人的故事：

小王出生在十八线小县城，读了12年书考上了省城的本科，毕业后和大学里相恋的妻子到某一线城市打拼，还好公司给交社保。小两口工资不算高，刨去租房、生活费、寄给家里的钱，很难承担一线城市的房贷和教育成本，生了小小王后只能留在一方父母家照看、上学，每年仿佛一对候鸟，坐高铁往返回家看看老人和孩子。

双方父母是国企下岗职工，在老家领养老金，得了病小王想带他们来一线城市看病，老人觉得异地就医报销限制多还得个人垫付走后面麻烦的手续，就自己在省城治了。

打拼十年后，小王两口卷不动了，就带着一线城市攒下的小笔积蓄回到省城工作，把孩子父母接来安家，直到在省城退休。小小王很争气，考到一线城市的教育部直管大学读了本硕博，毕业后留在互联网大厂工作，老王夫妇咬牙给孩子拿了首付，贷款买房落户，开始了下一代人的故事……

我们把截止到小小王开始买房工作时，小王一家三代和财政发生联系的重大事项都梳理出来，形成下面的表格。注意，在表格中我们先不考虑转移支付、社保跨省统筹结算，这也符合相当长一段时期内我们的财税分割现实。

上表最直观的体现就是**“越穷越花钱，越富越收钱”**。老家县城和省城为小王一家的生育、教育、养老和医疗产生了不少支出项目，一线城市只补贴了小王在当地打拼时的一些费用。财政收入的情况却完全反过来，小王一家大部分的纳税和社保缴费都发生在一线城市和省城，老家县城只有可怜的一条收入项目。

继续粗略估计这些收支的数额：老家县城从小王一家收到的税费是最少的，老人年轻时的企业养老制度决定了他们没有预缴有强制储蓄性质的社保，改制后相当于地方“净掏钱”发养老金，而老年人又不可能花太多钱缴纳流转税。虽然办学条件有限，老家县城还是为两代人提供了廉价基础教育。总的算下来，老家县城补贴小王一家的支出总额也许不多，但支出与收入的比值可能是最大的。

省城与小王一家财政交互最多，它补贴了小王的本科教育，配套投资的高铁也方便了本省培养的小王出省打拼。小王回到当地工作几十年，创造了很多GDP和税费，还在当地买了房子，省城也负担了一家三代的养老医疗和教育。

小王作为一名普通劳动者，他缴纳的税费不可能也不应该在数额上完全覆盖国家给予的福利，但他对省城的贡献和省城给他的福利在性质上达到了大体平衡。

一线城市则完全不同，小王一生中工作能力最强的10年都在一线城市创造GDP和税费，年轻人占有的医保资源在量上可以忽略，赡养老人、抚教孩子和自己养老的成本也留在了老家，减去公共交通上的补贴，**小王对一线城市的税费贡献呈现巨大的正值。**直到小小王用一套价值不菲的房子获得了户口，才拥有了大量享受一线城市财税资源的资格。

小王已经是一名幸运儿，他以自身的财税贡献获得了省城户口，参与了较发达地区的财政资源分享。而那些出身农村、没接受过太多教育的农民工和厂弟厂妹，很可能在贡献一生的GDP和税费后，不得不重新回到财政支出最薄弱的农村，出现所享福利绝对值低于所做贡献的极端情况。

**“人”身上积累了最多的要素培养补贴，也是创造GDP税收的主体，**代入小王的故事，对比一下各经济圈人口净流动趋势图，以及各省市财政净贡献图（可以近似理解为本地盈余亏空），地方财政不平衡的原因已经呼之欲出。

**我们用财政语言把小王的人生故事再讲一遍：**因为广泛的公共服务体制，边缘地区的教育、医疗和养老支出补贴生产了各个层次的大量劳动力，蓄积居民储蓄池，能源矿产农产品服从国家控价，并大量投资建设了加速上述要素流通的基础设施——

一句话，边缘地区财政用真金白银，培育了大量优质生产要素。

巨大的内部市场、发达的基础设施决定了，优质要素生产完毕后极难留在边缘地区，而是流通到效率更高的经济核心地区参与商品和服务生产、形成税基，具体形式有候鸟式劳动力迁移，初级产品低价输入，居民储蓄被抽出转化为投资等等。

**支出在边缘地区，税基在经济引擎，相当于边缘地区源源不断地向经济核心输送蕴含在优质要素内的财政资源。**刚性支出、税基没有，地方上再怎么努力也难做到收支平衡，边缘地区税收占财政收入比重低，高度依赖卖地发债甚至罚款，在很大程度上也是无奈之举。

长期以来，学界政策界舆论界都理所当然地认为，人口流动和财税差距是经济发展不均衡的结果，但中国的公有制基建和劳动力再生产体制决定了，不讨论“携带”财税资源的要素流动，就不可能完整理解地区间马太效应的成因。

综上所述，各地财政支出与税基的横向分配不均衡是中国财政的两大矛盾之一（另一个是财政支出的成本收益在公私人部门间分担的不均衡，有机会再讨论），也是地方财政窘境的根本原因。

驳“环XX贫困带”和“京爷沪爷”

上文们讨论了“本地补贴，异地生产，异地纳税”模型带来的问题，但本文无意否定这一模式。现代工业大生产决定了，经济要素必须在空间上集中协同才能有效发挥资源配置效率，我国分散生产低成本优质要素、集中生产商品服务的发展模式充分发挥了制度优势，是经济快速发展的法宝之一。

因此我们应该做好全国一盘棋的下半篇文章，增强要素-商品服务区域协同生产模式的可持续性。对舆论空间中有害于实现该目标的言论，应当予以反驳批判。

首先谈谈“环北京贫困带”。北京以首都之尊，在经济发展和公共服务上与河北形成极其巨大的落差，这是铁打的事实。但很多言论在讨论该话题时不仅没有深入其财税本质，反而通过“上海却带动了长三角富裕”等话术，把节奏往地域矛盾或“威权经济”上带。

所谓“环北京贫困带”的本质就是上文分析的边缘地区向经济引擎输送财税资源，河北因为环绕京津的特殊形状和远超经济范畴的种种成本，成为了边缘地区输出资源的典型，但这绝不是国内的特例。

东北、蒙东、山西乃至山东河南都是北京虹吸的对象，苏北、鲁南、河南、安徽、江西、湖北、福建向长三角输送了大量劳动力等受补贴要素，除珠三角之外的广东、湖南、广西、云贵川、江西、福建则是珠三角的要素来源地。

富也广东穷也广东，非珠地区人均GDP和广西差不多，很能说明问题

而且在每个经济圈，还存在周边城市向中心城市输送集中的趋势，比如县域向城市集中，安徽东部江苏西部向南京集中，东三省向沈阳大连集中等等，涉及隶属不隶属、跨省不跨省等诸多财税分享因素。“环XX贫困带”**没有总结财税成本收益的一般规律，更无法描述复杂的多层次财税资源流动，**除了挑动地域矛盾情绪外毫无价值。

如果说“环XX贫困带”是打着同情边缘地区的旗号表达某些核心地区的诉求，那么屡见不鲜的发达地区傲慢言论就是赤裸裸地践踏边缘地区培育要素的功劳：“臭外地的来北京要饭了”，“Shanghainese是一种新的生活方式和认同感”、“广东一省养半国”，主要见于财力净贡献的地区的老市民。

这些奇谈怪论的底色是统一的：**拒绝承认自身城市/地区经济成就中其他地区的贡献，**而全部归功于“本地人”的天赋特权、商业头脑、国际接轨等等乱七八糟的因素。在社会文化层面，我们已对这种现象做了很多批判（《当代上海从哪来？》《“上海式消费主义”是怎样炼成的？》），今天我们从财税的角度再来批判剖析。

**地区优越论必然导向把全国要素的生产成果全部留在当地的财税诉求。**对于外来务工人员，个税社保、租房买房等进账一概笑纳，但严格限制外地人分享本地公共服务。

对于边缘地区，则是坚决否认转移支付、跨省统筹的合理性：边缘地区财政赤字社保亏空是因为他们思维落后、贪污浪费、营商环境差，可不是因为他们的青壮劳动力都来我们这缴税缴社保了。为了死死捂住本地的钱袋子，吵闹叫骂甚至“XX独立”的极端言论不在少数。

**先有全国财政补贴要素流向发达地区，再有发达地区财税成果全国分享，这个逻辑不能颠倒。**后一个环节“财政净贡献”统计数据直观易得（还是那张图），因此常挂在学界媒体热榜，也让某些人产生了针对同胞的傲慢。前一个环节“要素净贡献”在统计计算上极为复杂，少有人问津，却是前者的重要成因。

举例来说，贵州斥巨资建设高铁高速，把本地财政支出培养的税基“送”到广东，成为广东大量上解收入和巨额社保盈余的一份子，到头来还要被一些舆论以点带面开地图炮。有朝一日，用科学方法计算各省的“要素净贡献”后，整张图片的正负号几乎都会反过来。

、

彭博社：“地方政府持有价值高达20%至30%的资产

水司楼是贵州地方债的结果，这就不是贵州地方债的结果了吗？

同理，东北河南的粮、山西新疆的电，外地的基础教育补贴和中央的高等教育补贴，外来教师和工人在学校和工地上的劳动……发达地区的高盈余、老市民的高房产价值，无一不是边缘地区培育的优质要素一砖一瓦垒起来的。

广西贵州克服山高水长，以全国名列前茅的平均造价修建大量公路，供本地农民工往返广东创造产值

成本收益匹配，受益者足额承担成本，这是最基本的经济分配原则。**经济引擎支付边缘地区培育要素的成本，既是分工交换的必然要求，也是保障经济引擎自身可持续性的措施。**电池不充电都要耗竭，现在一边是深圳中学教师年薪40万清北博士趋之若鹜，另一边是不发达地区义务教育待遇不够人才流失，以后还会有足够多的高质量人才到深圳创造产值吗？

“系统观念、全局观念”从来不是一句空话，财政成本收益分离的既得利益群体总觉得大局限制了自己，殊不知他们才是大局奉献的食利者。这些群体往往还拥有不小的媒体声量，在网上地域黑吵架事小，阻碍全国一盘棋机制的完善、固化区域利益才是最值得我们警惕的企图。

转移支付的钥匙开税基流失的锁

前文提到边缘地区无能力自行解决债务可持续性问题，根本原因是在边缘地区新税基大量流出的情况下，在未来任一时点本税收辖区都不可能产生盈余。所以边缘地区也不应该单打独斗解决债务可持续性问题，尤其面向未来赤字的治本之策，必须靠区域协调解决。

以现代工业的生产规模和物流水平，几家工厂完全可以满足全国乃至全世界对单一产品的需求，因此制造业市场竞争达到盈利的动态平衡时，地理分布必然是集中的。这也是为什么在物流成本和地方保护壁垒不断削弱，地方市场被纳入全国大市场后，大量国营时代的地方老厂不声不响地消失或萎靡了。全国资源配置效率的提升也伴随着无奈的代价，边缘地方税基和童年记忆的消散就是其中之二。

重新培育一个制造业集群不仅需要密集的企业投资，政府需要配套提供的资源也属天量，边缘地区很难拿出这么多财税资源，拿了也很难和具有先发优势的几个制造业中心竞争，有很大风险投资失败债务存量雪上加霜。

近几年搞产业很火的几个网红二线城市，无一不是次级经济圈的核心，绝大多数城市根本不具备这样虹吸资源破局制造业的条件。

制造业集中让边缘地区个人和企业所得税税基流失，**那么数字经济就在边缘地区的增值税基上砍了一刀。**一方面，电子娱乐、平台服务等数字服务打破了传统服务业不能跨地区的形态，石家庄用户刷视频产生的数据和流量收益集中到京沪杭，税自然就也留在了京沪杭。

另一方面，以前制造中心的甲地厂商向乙地销售产品，往往在当地设立分/子公司，或者批发给当地分销商，这样乙地税务机构就可以对本地分/子公司或分销商的销售征收增值税。电商普及后，大量产品直接从厂商抵达乙地消费者手中，增值税的征收地变成了甲地，乙地消费产生的税基也被从消费行为中剥离了。

学界注意到了这一现象，但讨论不够多不够深入

实际上，现在三线以下城市，除了老天喂饭的采矿、旅游，或者服从国家重大战略布局的制造业（这些产业往往不产生直接经济效益），维系地方经济财税的恐怕只剩下无法跨区贸易的行业（基建、餐饮、线下娱乐）和地方政府自身采购需求。网络上调侃东北直播和烧烤的段子背后，是边缘地区的共同辛酸。

矿没有就是没有，于是很多地方一窝蜂押宝旅游业，打造吸引税基回流的手段。这十年来，我们看到了太多同质化的旅游泡沫、宰一单就赚的盈利手段，败坏了地方形象，诞生了水司楼、关公像等典型的乱作为面子工程。生造出来的旅游业也许可以带来一定的增长，但真的挑不起地方经济财税大梁。

被一些人寄予厚望，另一些人大肆渲染“狼来了”的房产税呢？房价来自吸纳周围经济活动的价值，房产税的税基自然也和其他税基挂钩。房产税一定有很多各种扣除项，其他税基流出，扣除后的房产税基岂能充裕？因此房产税的定位必然是空置税、富人税、资本利得税，而不是地方财政的替代性来源。

发展的问题要在发展中解决，大生产和数字化是提高生产力的必然趋势，不能以开经济发展倒车的形式刻舟求剑。也并非说边缘地区探索发展特色优势产业的风凉话，只是提醒在要素集中的大背景下，不要寄希望于一击扭转赤字。

解决“本地补贴，异地生产，异地纳税”模型的问题，办法就是在模型后面加上一句“反哺本地”。打开地方财政的锁、做好全国一盘棋的后半篇文章，还是得依赖转移支付，从根本上把税基“还给”培育它的边缘地区。

完善转移支付任重道远

在《润人能站着把饭要到吗？》的评论区，有读者认为润出国和农村进城一样，都是追求更好生活的个人选择。这一看法忽略了国内城乡间和国与国之间的根本差别——转移支付代表的弥合成本收益分离、统一利益立场的能力。

国内农村/小城市人“随身”带走了老家财政投资，到大城市发光发热，虽然并不完善，我国还能通过转移支付把他在大城市创造的部分价值拿去补偿老家的财政开支。而润出国就完全不同，润人不仅在美享受着中国的廉价商品供养，还没有转移支付手段补偿承担成本的发展中国家。

我国有一个特殊的“进城”案例：如果广东小镇做题家到深圳，在深圳交税可以通过省内、央地调配反哺老家；如果他到香港打工，港府高度独立的财政体系将完全保留他的税款。正是转移支付实现的资源双向流动，界定了大陆人民共同奋斗的范围。

这42次火星探索来自大陆补贴的水电粮菜，劳动力供给和市场开放

笔者也反对把转移支付全部解释为“补助”、“调节”等二次分配概念。固然存在对老少边穷地区的补贴性转移，**大部分转移支付属于经济引擎“购买”边缘地区培育要素的“服务”，是典型的一次分配，**各地完成国家赋予的战略定位，没有强势弱势、高低贵贱，只有分工协作、共享成果。

共同富裕不是杀富济贫，也不是施舍补助，是在生产过程中根据贡献各得所应得。不满并污蔑共同富裕的人，一定是切走了远超自己贡献的蛋糕的食利者。财税分配的共同富裕，就是要靠转移支付实现。

近几年，国家越来越重视转移支付，23年中央转移支付总额已经突破10万亿元。既包括维持基本公共服务的均衡性转移支付，也有涵盖教育、农发、环保、战略产业的各类项目，加上不断推进的社保医保全国统筹、疫情后推动的财政资金直达机制，可以说，转移支付的大框架正不断趋于完善。

但完善转移支付制度的重量工作还在后面，那就是定量地、科学地测算边缘地区培育要素的财政成本，界定财政成本要素载体的去向和收益情况，在最终产出收益中合理划分出归属于要素培育地的财税补偿，由中央完成“内部交易”的交割工作。

当然，上面假想的是最最理想情况，现实中因为各种要素的流动性越来越强，隐性补贴受益者和受益量的估算难度大，以及劳动力贡献界定的天然困难等等因素，不可能算出诸如“上海今年应付河南义务教育收益分成XX.XX亿元，粮食供给收益分成XX.XX亿元”的结果并执行。

也许可以从最明显流向要素培育的项目入手，**以满足各地基础教育、基本公共管理和初级产品非亏损生产为目标，**倒算边缘地区所需转移支付的规模，以此考量经济核心地区应承担的上解收入规模，在接受转移支付的一端则应强化直达监督，保证专款专用。

在这一过程中，要适当提高边缘地区教师等要素培育具体从业人员的待遇，保障就高不就低，吸引更多人才回到边缘地区，提高要素培育质量。

决不能亏待了千千万万个“张桂梅”们的奉献

另外，还应继续完善医保社保全国统筹机制，消除外来务工人员享受务工所在地公共服务的门槛，让贡献者切切实实分享到自己的劳动成果。对边缘地区官员的考核也应相应转变，从不唯GDP升级到不唯商品服务生产，必须更加重视要素培育的成绩。

除了技术问题，更难的是利益协调。中国的“中央集权”程度远低于大家想当然的认知，财政的“联邦主义”色彩相当浓厚。别看经济核心地区大量贡献的财政收入，其实都是留出“小金库”后的上解。

此前上过热搜的某街道清北博士扎堆，在全国人均3万6、杭州人均7万的情况下，杭州竟然能拿出30万的公务员“全包”（瞧瞧这市场化的用词）。而边缘地区、艰苦地区基层公务员的工资低还有拖欠之虞，背后折射出的截留规模和协调难度，不言自明。

总之，中国的经济财税实践既取得了史无前例的巨大成就，保卫它、完善它同样面临着从无先例、横无可比的艰巨任务。

对于我们个人而言，在大城市奋斗追逐人生理想之余，回头是渐显落寞的家乡，和绵久萦怀的乡愁。地方财政竟在某种程度上构成了乡愁的另一端，我们可以痛心于家乡的经济不振，抱怨家乡思想落后、服务不如大城市便捷，但不应该罔顾这里育人不留人的奉献，不应该恶毒诋毁自己或别人的家乡。

游子当归，游子身负的财税投资何尝不应如此？切莫让家乡只变成角落中渐渐破败的回忆。