引爆舆论的“判决书上网”之争, 背后真实情况究竟如何? | 文化纵横(上）_风闻

 杨金晶、覃慧

  清华大学法学院（本文发表时）

​何海波

  清华大学法学院

【导读】近日，一份《关于建设全国法院裁判文书库的通知》在网上流传，其中提出“全国法院裁判文书库将于2024年1月上线，仅支持全国法院干警在内部专网查询裁判文书”等内容，引发争议。一些人心生疑问，此前已上线运行10年的“中国裁判文书网”将何去何从。作为推动司法公正公开的重要举措，裁判文书上网的意义不言而喻。那么过去十年的实践，有哪些进展、问题以及值得完善的地方？

本文整理裁判文书网2014年至2017年的文书数据，从裁判文书公开的全面性、及时性、规范性和便利性四个方面进行评估，并提出若干建议。作者认为，尽管存在相当一部分应当公开的文书没有公开、文书公开时间普遍滞后甚至未在合理时间内上传、文书中信息处理不规范等问题，但是裁判文书公开是一大进步，其理念、制度和实施都大大超出预期。有评论指出，裁判文书公开在法学教育、法治建设、社会普法等方面发挥着重要作用，让司法在阳光下运行，更有利于人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，有必要持续推进。

本文原载《中国法律评论》2019年第6期，原题为《裁判文书上网公开的中国实践：进展、问题与完善******》，******仅代表作者观点，供读者参考。

裁判文书上网公开的

中国实践：进展、问题与完善

**▍**导言

（一）为何关注文书公开

裁判文书上网公开是当下中国司法的一道亮丽景观。自2014年起，在最高人民法院的大力推动下，各级法院在中国裁判文书网上公布的裁判文书迅速飙升。截至2019年11月，裁判文书网上的裁判文书已超过8000万份。如潮而至的裁判文书是中国法院贯彻司法公开、促进司法公正的有力举措，也是中国近年司法改革和“智慧法院”建设的一项切实成就。

海量的裁判文书不仅成为宣传中国司法运作的重要窗口，也是学术研究的一个富矿。一些学者通过检索裁判文书、分析法院的做法，以总结实在的法律规范，或者以大数据为基础，去解析中国法律运作的实际图景。

但当研究者一头扎进海量的裁判文书数据时，却发现里面问题重重。一个谨慎的研究者需要知道，基于“X份裁判文书的分析”有多少代表性，基于大数据统计的结论有多少可靠性。例如，已经上传的文书是如何分布的？有多少应该上传的文书还没上传？文书在写作和上传过程中有哪些错误和缺漏？这些问题都可能为研究和利用设下“数据陷阱”。

在此背景下，裁判文书上网公开情况成为一个值得专门研究的课题。早在裁判文书统一上网之初，就有多位法院和学界人士对局部地区及部分类型的裁判文书上网情况做了调研。中国社会科学院田禾、吕艳滨团队长期跟踪司法公开状况，并发布有“司法公开第三方评估报告”。清华大学课题组发表的《大数据分析：中国司法裁判文书上网公开报告》曾对2014年裁判文书上网的情况作了较为全面的评估。海外学者讨论了中国最高人民法院推行文书公开的现象，唐应茂的论文还对影响裁判文书公开的因素做了专门分析。

本课题研究的一个新背景是：继2010年、2013年两个裁判文书上网规定后，最高人民法院于2016年发布了第三个裁判文书上网规定，即《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》（法释〔2016〕19号，以下简称2016年《裁判文书上网规定》或者新规定）。

与之前规定相比，新规定增加了文书公开的全面性要求、强调了上传时间的要求，细化了敏感信息的处理办法，同时明确了保障公众获取文书的便利性。新规定对裁判文书公开无疑具有重大促进作用，但其实施状况尚无比较客观全面的评估。新规施行后，裁判文书公开究竟取得了哪些进步？还存在哪些尚待解决的问题？未来改革完善的方向在哪里？这是我们通过本文想要努力回答的问题。

（二）研究方法和数据来源

**文章将从全面性、及时性、规范性、便利性四个方面对裁判文书公开的情况进行评估。**文中数据主要源自裁判文书网。除此之外，我们与北京华宇元典信息服务有限公司（以下简称华宇元典）、长春市把手科技有限公司（以下简称把手科技）等数据公司合作，从他们的数据库中提取文书数据。同时，我们通过司法统计公报、法院工作报告、中国统计年鉴等渠道获取司法统计数据，作为比对；还曾走访广西、四川、江苏、浙江、北京等地的多家法院，了解实际操作。

研究涉及的两个核心概念“制作文书”和“上传文书”这里先解释一下。**制作文书是根据文书落款的制作时间统计的文书，而上传文书是指某一时间段上传到裁判文书网的文书。**由于裁判文书从制作到上传有时间差，有的甚至相隔半年到数年，这两个概念需要区别。比如，2017年上传文书包括2017年之前制作的文书，而2017年制作文书有相当一部分要到2017年之后上传。裁判文书网目前只可检索制作文书的数量。

由于文书本身写作错误、上传归类错误、文书解析错误等，所有的大数据分析都是不完美的。而且，裁判文书网的文书数量时刻在变化，不同时间点提取的数据会有不同。

由于我们提取数据时，2018年制作的裁判文书还未全部上传，因此文章的考察对象主要为2017年裁判文书的公开情况。2017年是新的《裁判文书上网规定》发布以后第一个完整的实施年份，可以与2014年的裁判文书公开情况进行比较。我们的数据不是一次性提取的（提取时间见各图标注），这一点可能对分析结论略有影响。我们尽可能对数据的精确性作出评估，同时利用其他渠道所得的数据进行验证。

**▍**文书公开的全面性

在目前规定下，裁判文书上网有三种情形：（1）上网公开（包括文书敏感信息经处理后公开）；（2）按规定或者经批准不上网的，上传文书基本信息；（3）涉及国家秘密的，完全不公开案件信息（主要为死刑复核案件）。

我们通常说的“裁判文书上网”，指的是第一种情况；但第二种情况也反映了文书上传的一个方面，对于公众了解司法有一定意义。由于在裁判文书网检索时，文书数量包含第一、二种情况，没有区分，所以下面多数地方的数据是第一、二两种情况的合计；但个别地方，我们也利用其他数据来源，对两者分别予以讨论。

衡量裁判文书公开是否全面，看公开文书的数量（上网数）是没有意义的。我们主要看三个方面的指标：一是公开文书的比例，即“上网率”；二是重大案件文书公开的情况；三是依法不公开文书内容的，是否按规定上传了文书基本信息。

（一）裁判文书的“上网率”

在具体操作中，裁判文书公开比例有多种统计口径，我们采用的是“公开结案比”。公开结案****比是指法院上传的某一时间段内的制作文书量除以该时间段内的结案量所得的结果。公开结案比越高说明文书的公开程度越高。在理想情况下，文书公开比例应是法院公开文书的数量除以法院实际制作的文书数量。

在实践中，有学者以每个案件最多只计一份文书来计算分子，也有法院以结案量减去经批准不予公开的案件量作为分母。由于我们无法获知法院实际制作了多少文书，也无法获知经批准不予公开的文书数量，我们以法院实际结案的数量代替法院实际制作的文书量。考虑到一个案件可能有多份文书，以及文书从结案到上传有时间差，我们使用的公开结案比不是一个精确的指标。但在无法掌握确切数据的情况下，用它作为评估文书公开的整体状况仍是一个比较可行的指标，就像用GDP来衡量一国经济总量，虽不完美但基本可行。

1. 各年度“上网率”情况

**在过去几年里，法院结案数量和文书上传数量都在逐年增加。**从2014年到2017年，法院的结案数从1380万件增加到2275万件，增加了2/3；与之同时，法院上传文书（含上传文书基本信息）的数量从542万件增加到1076万件，几乎翻了一倍。

**衡量裁判文书公开最有意义的是文书的“上网率”，即各年度制作文书的上传比例。**检索裁判文书网可发现，2014年制作文书上传到裁判文书网的，有699万份；2017年制作文书上传到裁判文书网的，增加到1653万份。由于前述2017年制作文书中有289万份属于只公开文书基本信息、未公开文书内容的，2017年制作文书实际公开内容的约为1364万份。

据此推算，如果采取宽口径（连公开文书基本信息也计算在内），2017年制作文书的公开结案比为72.7%，比2014年的50.7%乃至2016年的63.6%有较大跃升（见图1）。但如果采取窄口径（不计算那些只公开文书基本信息、未公开文书内容的），那么，2017年制作文书的公开结案比正好为60%，比2014年的44%左右也有较大跃升。

图1

我们统计的上网率与其他统计方式所得的数据存在明显差异，但这些差异在可以解释的范围。例如，田禾、吕艳滨团队以每个案件最多只计一份文书为标准，对160家法院2017年上半年制作、2018年10月24日前上传的文书进行统计，得出的上网率为53%。这比我们统计的窄口径的上网率还低7%。产生差别的原因一是他们的统计时点较早，二是他们剔除了一案多份的文书。又如，华宇元典提供的数据显示，截至2018年5月31日，2017年制作文书上传了8,824,298份，公开结案比约为39%。

华宇元典的统计时点更早，不包括上传文书基本信息，并剔除了重复上传的文书，这都导致其统计的上网率较低。相比而言，由于我们采用的公开结案比允许一个案件统计多份文书，以及裁判文书网上存在一些重复上传的文书，所得的公开结案比可能有些“虚增”。排除这些因素，不同方法、不同时点所得的数据与我们的统计大体上可以互相印证。

根据文书上传的时间规律，到2019年6月底，2017年审结案件的相关文书基本上“能传都传”了。所以，72.7%和60%这两个宽窄不同的公开结案比，基本可以反映2017年制作文书的最终公开情况，以及最高人民法院推进裁判文书公开工作的最新进展。与前面几年相比，进步是巨大的。进步看来主要得益于2016年《裁判文书上网规定》扩大了上传文书的范围，以及在依法不上传文书内容的情况下要求上传文书基本信息。

但如果以2016年《裁判文书上网规定》为标准，以“应上尽上”为目标，裁判文书上网还有很大差距。首先，有超过1/4（27%）的裁判文书没有上传任何资料，包括文书基本信息。因为涉及国家秘密、按规定完全不公开案件信息的文书，应当不会超过1%。可见，这27%里边绝大部分属于上传不到位。其次，按照我们的统计，高达40%的裁判文书没有上传（如果按照田禾团队的统计，高达47%的案件没有一份文书上传）。

即使考虑部分文书依法不予公开，这个比例仍是相当庞大的。**依法不予公开的裁判文书，主要是民事调解书、婚姻家庭案件、涉未成年人案件等，在当年法院审结的案件中应当不会超过20%。**也就是说，超过20%不属于法定不公开的裁判文书，没有公开。这里边有部分是“人民法院认为不宜公开”的裁判文书，也有一些干脆是未说明任何理由也未上传任何案件信息的。

2. 案件类型与文书类型分布

从图2的数据可以看出，截至2019年6月，在裁判文书网公开的文书（含公开文书基本信息）中，民事文书占据了2017年制作文书的绝对多数，达到了63.8%;刑事文书占9.1%，行政文书占3%，执行文书占24%。执行文书几乎相当于刑事和行政文书之和的两倍，比例之高可能超出许多人的想象。

其原因不难理解：**法院这几年为“基本解决执行难”，进行执行攻坚，产生了大量执行文书；而新的《裁判文书上网规定》把“执行裁定书”明确列入应当公开的裁判文书范围。**尽管如此，执行文书的公开结案比只有约60%，相比于2014年的26%有较大幅度的提升，但相比于2017年当年民事、刑事、行政案件的公开结案比（80%左右）仍然明显偏低。

**从文书类型来看，判决书和裁定书是公开文书的主体，二者占到了公开文书总量的83.3%。**曾经占据公开文书主体的判决书，在2017年下降到1/3略强；而裁定书几乎占到全部公开文书的一半（48.6%），比判决书高出13.9%。这可能与很多人的印象有较大差距，学者在利用裁判文书进行数据分析的时候尤其需要注意。在实践中，裁定书的类型多样、数量巨大，其中包括不予受理、驳回起诉、准许撤诉、移送管辖、中止或者终结审理、准予执行行政行为等。

3. 法院层级和审级分布

根据裁判文书网的检索数据来看，不同层级法院公开的文书量呈明显的“金字塔”形。在2017年制作的裁判文书中，基层法院制作的文书量占总量的86.4%，超过了2014年的80%。这从一个侧面反映了基层法院文书公开的进步。中级法院的占比达到12.3%，高级法院和最高法院的文书占比之和为1.3%（见图3）。

上述数据并不能准确反映各级法院应该上传文书的比例。由于没能找到各级法院当年审结案件的数据，我们只能寻求其他数据间接说明。最高法院网站显示，2017年上半年，基层法院审结781.5万件，占全部审结案件的87.9%;中级法院审结95.4万件，占全部审结案件的10.7%;最高法院和高级法院审结11.75万件，占全部审结案件的1.3%。

按此推算，2017年不同层级法院上传文书的比例已经相当接近其实际结案比例。如果细看的话，基层法院公开文书比例比实际结案比例略低（86.4%v.87.9%），中级法院略高（12.3%v.10.7%）。基层法院公开文书比例偏低，部分原因是基层法院调解结案占了相当一部分，而调解结案的文书是不要求上传原文的，一些法院连文书基本信息也没有上传。还有一个可能的原因是，一审裁判被上级法院撤销后，一审法院往往不愿公开，甚至撤回已经公开的文书。这是不符合《裁判文书上网规定》的要求的。现在不清楚这一情况有多少，但看来不是个案。

我们还专门关注了最高法院裁判文书的公开情况。检索裁判文书网，有几个发现：

**一是公开文书集中于再审和审判监督程序。**两者相加有13，637份，占到了总上传量的83.8%；二审1241件，一审1件。这一点符合最高法院的职能定位。

**二是裁定书占据绝大多数。**2017年最高法院制作的裁判文书中，裁定书14，840份，占到总上传量的91.2%;判决书654份，只占4%；剩下的决定书和调解书，也只有几百份。如果上述比例反映最高法院实际的结案情况，那么，最高法院自己审理并判决的比例是偏低的。这样低的判决比例难以充分发挥最高审判监督机关和指导机关的应有功能。

**三是行政文书占据半壁江山。**最高法院公布的行政文书数量近年来迅速增加。最高法院2017年制作的文书中，行政文书8598份，占到52.8%，比民事文书高出14.1%；刑事文书和执行文书只是个零头，二者相加才6%（见图4）。这一方面是因为最高法院审理的行政案件数量较大；另一方面也说明最高法院行政裁判文书的公开比例较高。而最高法院数量可观的死刑复核案件，裁判文书基本没有公开。

**总体来说，最高法院裁判文书的公开有待加强。**最高法院在2013—2017年共审结79,692件，而在裁判文书网上，这一期间最高法院制作的裁判文书只有39,288份，公开结案比约为49%。也就是说，最高法院2013—2017年制作的文书有一半左右没有公开。按照同样方法计算，2017年最高法院制作文书的公开结案比约为63.1%。

这比2014年的水平（38.6%）有了较大提升，但仍明显低于全国总体水平（72.7%）。论其原因，除了数目不详的死刑复核文书基本不予公开，可能主要是最高法院这几年案件数量急剧上升，法官审理压力增大，办案人员无暇顾及文书上传。

最高法院不仅是裁判文书公开规则的制定者，也是文书公开最重要的践行者，理应起到表率作用。在某种意义上，最高法院的每一份裁判文书都是重要文书。除了死刑复核等涉及国家秘密的案件目前只能选择性公开之外，其余的裁判文书应当全部公开。

4. 公开文书的地域分布

**总体来看，制作文书的公开总量与受案数量密切相关，经济发达、人口较多的东部省份案件较多，文书公开的总量也较多。**河南、浙江、四川2017年的制作文书量均已突破100万份，而制作文书量最少的西藏不足2万份。当然，仅凭各省制作的文书总量，很难断定其裁判文书的公开程度。下面着重考察2017年各省裁判文书的公开结案比。

由于裁判文书上传是个动态持续的过程，评价裁判文书的上网率，必须说清截至某个时点的上网率。下面的分析主要以2019年6月为统计节点。这个时点距2017年年底有17个月，2017年制作文书基本上“能传都传”了，统计数据不会有明显起伏。同时，我们查询了各省高级人民法院年度工作报告中公布的2017年结案数量，以此作为估算各省裁判文书公开结案比的分母（见图5）。

图5

我们的发现印证了裁判文书上网公开的进步。2014年，公开结案比最高的省份（河北省），其公开结案比是64.5%；而2017年，公开结案比最高的几个省份（青海、吉林、四川）已经超过100%。公开结案比达到乃至超过100%，说明公开的裁判文书总量已经超过结案数量，而不是说裁判文书已经100%公开。实际上，吉林省2017年的裁判文书可能有近63,900份经审批不上网公开。不管怎么样，进步是非常明显的。

接下来，湖南、云南、湖北三省2017年公开结案比超过90%。公开结案比在80%—90%的省份有陕西、江西、黑龙江、山西、河南、天津等6个，他们高于全国总体水平。公开结案比在70%—80%的省份有福建、安徽、浙江、宁夏、重庆、广西等6个，它们略高于或接近全国总体水平。剩下省份的公开结案比均低于全国总体水平，处于第四梯队，最低的新疆为35.9%。

有报道声称，“在最高人民法院裁判文书上网情况通报中，新疆法院连续两次位列全国法院第一”。这估计是按照其他口径统计的。按照我们的方式统计，即使加上裁判文书网检索到的全部维吾尔语和哈萨克语的裁判文书（约为3800份），新疆全区（含兵团）2017年的公开结案比约为36.6%，多数裁判文书仍然没有公开。

让人感到意外的是，**处于第四梯队的省份不乏经济和法治较为发达的上海、北京、广东等省市。**广东省2017年的审结案件数量居全国之首，达到了178.7万件，但是上传至裁判文书网的文书只有75,893份，刚刚超过结案数的一半。有学者对这一现象进行了分析，认为领导意愿不足、案多复杂是制约文书公开的重要原因。

从我们访谈的情况来看，在几个原因中，“案多”还是主要原因。北上广地区案件总量大，法官的人均办案量也大，上传文书确实有些“顾不上”。而在不同地区法院的竞争中，经济发达地区的法院可以发挥其他方面的比较优势，相对来说不看重文书公开这项指标。无论原因如何，上述经济发达省份的文书公开程度亟须提高。

（二）重大案件文书公开情况

裁判文书公开不但有数量的要求，也有质量的要求。一个法院可能公开了绝大多数应当公开的文书，但可能没有公开对一般公众和学者具有重要意义的文书。在多个社会热点案件中，我们检索裁判文书网却找不到相关的文书。最高人民法院已经注意到一些法院存在裁判文书选择性公开现象，并要求坚决杜绝。为了回答“裁判文书是否存在选择性公开”，我们将从两个角度进行尝试：一是从不同渠道收集社会热点案件，看裁判文书是否上网；二是整理迄今为止最高法院发布的指导性案例，看相关的裁判文书是否上网。

1.社会热点案件裁判文书的公开

我们收集的社会热点案件集中在2017—2018年，主要包括最高人民法院各庭室公布的多类典型案例，各省高院工作报告中提到的案件，社会机构、媒体、法学会评选的年度重大案件，媒体（包括自媒体）反复提到的案件。所列案件都已进入诉讼程序，并且法院作出了相应的裁判文书；部分案件基于现有的公开资料无法判断时，我们没有统计。统计时，重复出现的案件只计1次，同一系列的“串案”也只计1次。前者，如“于欢故意伤害案”，在不同媒体反复出现；后者如“e租宝非法集资案”，在北京、重庆、广东等多地法院分别审理，因为属于同一事件，我们也只计1次。

按照上述筛选原则与统计要求，我们共收集到318个“社会热点案件”，其中民事案件115个、刑事案件153个、行政案件50个。这318个社会热点案件中，有52个案件通过现有公开资料只能获知一审的情况，不知道是否还有二审、再审；有266个案件，我们能够确知它们经历的审级。在52个审级不明的案件中，一审文书在裁判文书网上查询到的，只有9个，占17%。

换言之，有超过八成的一审文书未公开。在266个审级明确的案件中，各个审级程序所涉裁判文书都能在裁判文书网上查询到，即完全公开的有114个，占43%；能够查询到部分审级的裁判文书，即部分公开的有100个，占37%；查询不到任何裁判文书的案件，即完全未公开的有52个，占20%。虽然这不是严格的抽样，但还是能够说明热点案件裁判文书的公开比例是偏低的。

**热点案件裁判文书不予公开，往往因为案件包含某些敏感信息不宜公开。这以刑事案件居多。**2014年以后不公开的刑事案件就有26件，占完全不公开的50%。一审确定，其余审级不明的52个案件之中，同样也是刑事案件居多，数量高达46件。2014年以后这类刑事案件一审文书不予公开的有41件，不公开案件占比高达89%。

主要分为三种情况：一是涉及高级官员的犯罪案件。在我们的统计中，2014年以后就有45个，约占热点刑事案件的三成。二是涉及毒品、黑社会组织、危害国家安全等案件，文书通常也不公开。这类案件跟死刑的适用有关。三是可能影响社会稳定的案件。例如，徐翔等人操纵证券市场案，周强院长在工作报告中把该案作为打击金融犯罪、维护金融安全的典型案例。但判决生效后，判决书至今仍未向社会公开，有学者申请公开也无果而终。法院在上传文书前，通常会考虑案件的敏感性，尺度拿捏不准的就干脆不公开，免得“惹是生非”。甚至个别被广泛报道的案件也出现裁判文书上网后又被撤回的情况。

我们发现原审裁判文书被撤销或者改判的，也会影响裁判文书的公开。在我们统计的热点案件中，二审或再审维持原判的115个案件，完全公开的有59个，占比51%；二审或再审撤销或改判的68个案件，完全公开的只有11个，占比16%。可见，二审或再审维持原判的案件，法院更愿意将之前所涉审级的裁判文书公开；一旦裁判被撤销，法庭往往选择不公开文书。这可以说是另一种“选择性公开”。

在我们的调查中，多位法官也认同或者承认这种做法。除了不愿意给当事人或者公众造成困扰，法官也不愿意拿这些被撤销、改判的文书去“丢人现眼”。

2.指导性案例相关文书的公开

指导性案例制度是最高人民法院司法改革的一项重要举措。**指导性案例由最高人民法院从各级法院的裁判案件中遴选并发布，各级法院审判类似案件时应当参照。**截至2019年6月，最高人民法院已发布了112个指导案例，其中一些案件的裁判在推行裁判文书统一上网之前就已作出（最早可追溯至1999年）。由于指导性案例的特殊地位，它们常常被反复研讨和仔细甄别，因此，指导性案例相关文书的公开值得特别重视。

通过对裁判文书网的逐一检索，我们发现在112个指导性案例中，有32个案件所涉裁判文书完全上网，43个部分上网，37个完全没上网。由于指导性案例的时间跨度比较大，涉及不同时期的裁判文书上网规定，情况要复杂一些，背后的问题也有所不同。

从时间脉络来看，法院裁判文书上网大致可分为三个阶段：在2010年之前，法院没有裁判文书上网的统一要求；2010年和2013年《裁判文书上网规定》，要求法院只需上传生效的裁判文书；而2016年《裁判文书上网规定》要求法院上传案件各个审级的全部文书。这三个时间段的指导案例分别是21件、75件、16件，与之对应的裁判文书上网数量分别为0件、61件、14件。即使按照当时执行的标准，2010年至2016年这段时间内的75个案件中，完全不上网的有14个；2016年以后的16个案件，完全不上网的有2个，没有完全上网的有5个。与前面所论的社会热点案件一样，它们从一个侧面反映了裁判文书公开的不足。

可见，指导性案例相关裁判文书的公开尚未得到应有的重视。我们希望，今后发布的指导性案例，必须确保所有相关裁判文书及时上网；以前发布的指导性案例，法院也应补充上传相关裁判文书，以充分发挥指导性案例的指导功能。

（三）不公开文书基本信息的公开

2016年《裁判文书上网规定》增加了一个要求：“不在互联网公布的裁判文书，应当公布案号、审理法院、裁判日期及不公开理由，但公布上述信息可能泄露国家秘密的除外。”这一规定丰富和完善了裁判文书公开的类型。统计这部分数据对于研究文书内容作用有限，但对于了解法院的审判业务有一定帮助，对于了解法院不公开文书情况有重要意义。我们在把手科技的技术帮助下，对裁判文书网上2017年制作的不公开文书内容、只公开文书基本信息的情况进行了统计（见图6）。

从图6可以看出，2017年不公开文书内容、只公开文书基本信息的总量约为289万份。其中，以调解文书、离婚文书居多，二者占到了81%；未成年人犯罪和涉及国家秘密犯罪的文书占比较少，二者之和仅为1.2%。上述四种是明确规定不予公开的文书。剩下的属于“法院认为不宜公布的其他情形”，占17.8%，具体为哪些情形我们无法确切得知。法院对不公开理由的说明非常简略，用词也不统一。

如果算上细微差异，对不公开理由的表述方式多达1000余种，其中包括隐私、敏感案件、维稳、当事人撤诉、上诉、结案通知等。有学者通过调阅不上网文书相关材料，发现相当一部分不上网文书的审批理由值得商榷：有的过分粗略，有的明显错误，还有不少仅仅以“当事人申请不公开”作为理由。

未公开文书中，上传了文书基本信息的比例究竟有多大？为了了解这个问题，我们对比了《2017年全国法院司法统计公报》与未公开文书的上传情况。根据司法统计公报的数据，2017年离婚诉讼或者涉及未成年子女抚养、监护的结案数约为153万件。我们获取的离婚及抚养、监护案件的未公开文书约为63万份，仅占2017年离婚和未成年子女抚养、监护结案数的41.2%。这说明约有六成的文书没有公开基本信息。

2017年调解结案的数量约为300万件，确认调解协议效力的结案量为196,534件，我们统计的调解结案的文书约为153万份，确认调解协议效力的文书有181,124份。这意味着约有一半的调解结案文书未按规定上传文书基本信息，而有约92%的确认调解协议效力的文书上传了基本信息。此外，2017年未成年人犯罪的案件约为3万件，其中上传文书基本信息的约为2.1万份，占比达到了70%，说明大部分未成年人犯罪的文书上传了文书基本信息。

从以上分析可以看出，仍有相当数量的未公开文书没有按照要求上传文书基本信息，尤其是离婚及未成年人抚养、监护案件和调解结案的文书。司法解释要求不公开文书内容的要上传文书的基本信息，这是对司法公开原则的贯彻。各地法院对这一点还没有予以足够重视。不公开的原因，需要在总结实践的基础上做归纳，以让法官在上传时能够更加便利、准确地勾选。

（四）如何做到“应上尽上”

上述几个维度的分析显示，**自最高法院全面推行裁判文书上网公开以来，无论是公开数量、公开比例还是公开文书的类型都比2014年有了显著提升。**但是，如果以《裁判文书上网规定》为衡量标准，裁判文书的公开程度仍是不够的，离“应上尽上”的目标还有明显差距。相当一部分不在互联网公布的裁判文书，没有按规定公布案号、审理法院、裁判日期等基本信息。以重大案件裁判文书的公开为标志，文书公开的质量也有待提高。最高法院的裁判文书对于法律的正确理解和统一适用有重要的意义，其文书公开尤其需要加强。

我们仍然不完全清楚的是：不公开的原因是什么？有学者从分析各地法院裁判文书上网率的差异入手，认为地方法院领导的重视程度是一个重要原因。也有学者从地方法院的行动逻辑分析，认为裁判文书公开不完全是因为地方法院的利益与“上面”不一致，而是“上面”监督乏力。这些看法都有一定道理，从其结论中引申的加强法院内部考核的措施也很重要。但这些分析忽视了裁判文书上网的相关制度，没有考虑上网规定可能的改革和完善。

从我们了解的情况看，影响裁判文书上传主要有三个因素：（1）因为担心文书公开后给当事人带来伤害、给社会带来麻烦或者给国家秘密造成泄露而不上传的；（2）需要等待二审判决而耽误上传的（见第二部分“文书上传的及时性”详述），或者原审裁判被二审、再审撤销而不上传或者撤回的；（3）因为技术原因传丢的。全面推行裁判文书上网，就要保证按规定应当上网的必须上网，限制经批准的不上网，适时取消对死刑复核文书上网的严苛规定。

如果能够改变现行规则，要求所有裁判文书作出并宣告后及时上网，既不必等待二审裁判，也不因为二审、再审改判而撤回，那么，文书的上网率将会有一个显著的提高。如果在技术上能够做到办案人员直接上传，不必通过审管办等部门转手，把裁判文书上传作为结案的一个环节，那么，文书上网率也会有显著提高。

在文书整体上网率超过七成的情况下，没有公开的文书主要是依法不公开的文书和经批准不公开的文书；应当公开却不公开的，在数量上反而相对少数。今后在继续提升文书上网数量和比例的同时，可能要把努力的重点放在提高文书公开的质量上。否则，即使上网比例很好看，但如果那些“重要少数”仍然看不到，文书上网的价值就会大打折扣。有必要关注经批准不予上网文书的数量和案件类型，不上网的理由是否成立，以及在文书不上网的情况下是否上传文书基本信息。遴选指导案例、公报案例和典型案例，应当把文书公开作为一个前提。

为加强对裁判文书公开工作的督促，可以采取法院自己发布年度报告、法院系统内部考核和第三方评估相结合的方式。参考《政府信息公开条例》设立的政府信息公开工作年度报告制度，不妨规定各级地方法院在每年1月底之前，向上级法院提交本院上一年度司法公开工作年度报告，同时在本院官方网站上公布；报告的内容由最高法院具体规定。同时，法院系统改进对文书公开工作的考核，最高法院和高级法院可以适时邀请第三方机构对所辖法院的工作进行评估。