明知是“坑”，怎么还跳？中国欠发达县的产业转移大战｜文化纵横_风闻

【导读】内外多重冲击之下，近年来我国的产业转移加速推进，并向一些欠发达的县域流动。不过，欠发达地区的产业转移承接竞争，也出现一系列问题：追求短期增长，缺乏长期视野；转移承接碎片化、工业园建设成为“烂摊子” ；恶性竞争、资源浪费，县域内城乡分化扩大，等等。针对以上弊端，国家层面更加强调做好产业转移规划、分类引导县域发展。那么，欠发达县域参与产业转移承接竞争的代价是什么，动力是什么？产业转移承接是“机遇”还是“陷阱”？

基于2023年2-8月对广东省16个县市区的考察，本文指出：围绕共同富裕等目标，政府推进产业转移的动力、压力、空间都较大。随着经济集聚的深入和区域分化的扩大，这一趋势进一步加强。这是我国推进产业转移的优势，也暗含偏离产业发展规律的可能。但这并不意味着欠发达县域就没有推进区域均衡发展的空间。作者认为，一方面，应提高产业转移的统筹性，把发达、次发达县域所形成的城市群和产业带，作为解决产业转移中的平衡问题的主要区域，如此既可提升产业竞争力，又可兼顾区域协调发展。另一方面，除了产业转移，可直接向欠发达县域的公共服务投入财政资金，这是一种成本更低、收益更高且公共性更强的路径。

本文原载《文化纵横》2023年第6期，原题为《欠发达县域的“产业转移陷阱”》，仅代表作者观点，供读者参考。

欠发达县域的“产业转移陷阱”

李婷

华南理工大学公共政策研究院

**▍**问题的提出

产业转移是指，一定时期内区域间产业竞争优势消长转换导致的产业区位重新选择和产业发展空间重构。**在我国，县域（包括县市区）是产业竞争和承接产业转移的基本单元。**不同县域围绕产业转移承接的竞争，是影响产业转移秩序生成的重要力量。和发达、次发达县域一样，欠发达县域也积极加入到承接产业转移的竞争中，只是从改革开放后多轮产业转移的实践看，结果并不理想。

改革开放后不久，正值全球性的第四次产业转移，我国东部沿海地区因对外的比较优势和对内的区位优势，成为先发国家、地区产业转移主要承接地。2008年之后，金融危机爆发，全球进入第五次产业转移，东部地区依然是主要承接地。但因工业化和城市化不断深入，东部地区土地和劳动力成本上升，加上2009年以来国家层面愈发重视通过推进产业转移实现区域协调发展这一战略，[1]中部地区，主要是沿南北走向的京广线、京九线和东西走向的陇海线、长江产业带，逐渐成为重要的产业承接地。在政策支持和推动下，欠发达县域也积极加入产业转移竞争中，但在东部发达地区周边和中西部城市群还没有“吃饱”，区域间交通基础设施建设和区域内基础设施建设能力有限的情况下，大部分欠发达县域承接产业转移的空间极为有限。

近几年，由于疫情暴发、经济下行和中美贸易摩擦等因素，产业转移出现了以下新特点：其一，出于安全和降本的考虑，主要分布于发达地区的龙头企业对近地供应的要求提高，相关企业在发达地区及其周边地区布局变得刚性；其二，为规避贸易壁垒，大量产业转移至东南亚等地变得刚性；其三，经济进入下行期，企业保生存的压力增大，扩产能和产业转移的需求下降；其四，国内市场竞争内卷，产能过剩，企业出海需求提升，对企业向国外转移和向国内沿海地区积聚提出了新要求；其五，产业升级转型的需要对企业在产业基础较好的区域——主要是发达和次发达县域——积聚提出了新要求。

这些新趋势显示，欠发达县域承接产业转移的空间还在下降。问题是，当下欠发达地区县域政府参与“抢商抢资”和产业转移承接竞争的积极性依然十足，[2]不顾产业转移承接碎片化、工业园建设成为“烂摊子”等问题频出的事实。国家层面也已意识到问题，并采取了相应措施，包括加强对产业转移的规划和指引，强调要分类引导县城发展，防止人口流失县域主要是欠发达县域盲目建设等。

面对这一现实，需要深入讨论的问题是：欠发达县域参与产业转移承接竞争的代价是什么，动力是什么？产业转移承接对欠发达县域是构成发展“机遇”，还是“陷阱”？在此基础上，才能避免其盲目参与产业转移承接竞争，探索真正适配的发展路径。2023年2~8月，笔者及团队到广东省16个县市区[3]开展县域高质量发展调研，构成解答上述问题的经验基础。

**▍**欠发达县域承接产业转移的代价

因为区域发展不均衡问题突出，广东是较早试图通过推行产业转移来实现区域协调发展的省份。2002年广东省在《关于加快山区发展的决定》中号召“积极引导和促进珠江三角洲产业向山区转移”，此后这一政策持续推进并不断完善。省级加大对政策、资金支持力度基础上，珠三角和粤东西北地区尤其是位于山区的县市区之间围绕产业转移进行结对帮扶，是这一政策的基本思路。

然而，广东省有122个县市区，其中珠三角地区有48个（不包括东莞和中山），粤东西北地区有74个，其中36个属于边远山区。在产业转移承接方面，很多位于边远山区的县市区，作为欠发达县域，不仅要和粤东西北、珠三角地区的次发达县域竞争，还要和广东以外的其他地区竞争。在这种激烈竞争格局中，同时在县域间结对帮扶能力和力度有限的情况下，欠发达县域为提升自己的竞争力也要付出一定代价，而且越是欠发达，付出的代价往往越大。

（一）无发展的负债经营

为了提升承接产业转移的竞争力，政府通过加大投资建设工业园区，通过财政补贴帮助企业缓解投资压力，是各地的普遍做法。在发展条件相似的情况下，投资和补贴力度越大，对企业的吸引力越大。而次发达地区因为区位条件相对较差，需要加大建设和补贴力度以提升吸引力。问题是，这些都需要一定的财力作为基础，而欠发达县域自身的财力却十分有限，只能通过举债的方式完成园区基础设施建设。发展条件越差的地区，为提升竞争力，对负债建设的依赖度越高。

试图通过负债建设从而提升产业转移承接能力本身不是问题，其最终目的是推进产业发展和财税增长，偿债能力和发展能力提升，从而进入“负债建设-发展-偿债能力提升”的良性循环中。但是在欠发达县域，投入大量的资源用于园区建设，只是带来了某些经济数据如地区生产总值等的短期增长，并没有真正提升地方的发展能力。具体表现如下：

**其一，引入企业质量不高，工业园区税收基本上没有增长。**园区税收增长，是地方经济发展能力提升的直观表现，但是我们调研的大部分欠发达县域税收增长的情况都不乐观。据粤北S市的干部们反映，近十来年该市税收离不开三个来源：卷烟厂、钢铁厂和房地产。S市一直想让工业园区变成税收的第四支柱，现实是只有投入，不见产出。一是因为在园区建设初期，地方政府往往会采取奖补的方式将税收返还给企业；二是因为进入S市的企业质量并不高，很多企业拿了地之后并没有真正按照约定投产，即使有少部分企业真正投产，很多寿命不到3年，或者优惠政策到期后就迁出了；三是一些企业将欠发达县域作为生组装基地，税收都流入了位于发达地区的总部。

其二，经济增长高度依赖房地产业，县域经济发展房地产化问题突出。[4]这一点，从税收和财政结构中可以看出。据粤东S县税收部门统计，该地税收的50％来源于房地产，土地财政依赖度高达46.73%。因为发展房地产业，同时将公共服务尤其是优质教育的获取和房产购买捆绑，能够快速撬动大量资金，在短期内助力财税增长，缓解政府借债进行园区建设的资金压力。不同的是，园区产业或因为引入企业质量不高，或因为产业培育时间长，很难在短期内助力财税增长，也就无法在短期内缓解还债压力。这意味着在园区产业没有被培育起来之前，很难摆脱对房地产业的依赖，问题是房地产业发展的空间有限，难以成为长久的依靠。愈是欠发达的县域，这一问题愈严重。最终结果是县域政府为产业转移承接进行的举债经营行为，并没有带来发展能力和偿债能力提升，反而导致债务固化。

（二）分化扩大

推进产业转移，从而抑制区域分化，实现区域协调发展，是政策的主要出发点。这一政策出发点是好的，但深入县域承接产业转移的实践看，这一举措不仅没有抑制分化，反倒带来了分化扩大这一意外后果。

之所以出现这一问题，是因为县域资源在县城积聚，县域内城乡分化扩大，弱势群体从公共资源中获益的空间下降。用干部的话说，“工业发展在哪里，我们的基础设施到哪里”，而县城往往是县域内相对理想的发展区域。在公共资源有限的情况下，这必然会挤压乡村两级用于公共服务的资源。在实践中，为了发展房地产，进行园区建设，县域政府将有限资源集中用于提升县城公共服务质量，并将优质教育资源的配置与购房捆绑，加剧了县城对乡村优质师资和生源的虹吸，加剧了县域房地产业对农民家庭的汲取。这不仅大大增加了农民获取教育等公共服务的成本，导致没有能力进入县城的中下层家庭的孩子教育质量急剧下降，[5]还导致广大农村家庭积累能力下降，其他方面的消费能力和抗风险能力随之下降，城乡分化和阶层分化都可能因此扩大。而这也会进一步扩大发达和欠发达县域之间的分化，甚至是整个国家中上层和底层之间的分化。

（三）削弱国际竞争力

当我们的视野从国内转向国际时，欠发达县域参与承接产业转移竞争的负面后果，远不止于此。从当前国际政治经济形势看，我国进入产业升级攻坚期，本质上是进入国际竞争的关键时期——我国本轮产业升级对先发国家的核心利益构成冲击，未来可能遭遇更加严峻的经济、政治甚至是军事对抗。因此，提升产业发展的国际竞争力，是我国当前经济发展的主要矛盾，是不同区域利益实现的前提。在这个层面，发达、次发达和欠发达地区共荣共损。

欠发达县域参与产业转移承接竞争，加剧恶性竞争、产业布局分散化和资源浪费等问题，对我国产业高效布局、提升国际竞争力造成冲击。截至2020年12月31日，我国共有2844个县级行政区，其中属于城市群内部的县域达到1274个，剩下的便是农业生产县域、生态功能区县域和人口流出的县域。[6]如果每一个县都参与承接产业转移竞争，每个县都建设产业园（见表1）（江西、湖南等地都提出过每个县集中打造一个工业园，我们调研的粤东、西、北近10个县市区，3~5个工业园的情况十分普遍），必然加剧企业分布过于分散、资源浪费和债务风险失控等问题。

**▍**推动产业转移的激励机制出现偏差

即使存在上述问题，即使国家层面已经意识到问题，并采取了加强产业转移统筹性等措施，但依然没有能够改变欠发达县域积极参与产业转移承接竞争这一事实。

从实践来看，政府是推动产业转移的第一行动集团。区域大战的白热化，构成地方政府参与产业转移竞争发生被动因素；而能够获得相应资源分配控制权，构成其参与竞争的主动因素。结果是，推动产业转移的激励机制出现偏差，产业发展的真正需求被忽视。

（一）区域大战白热化

县域竞争长期是推动产业转移的重要动力，当下也是如此。在广东省，省一级围绕经济社会发展的几项指标对经济发展基础不一的地市一级进行考核和排名，市一级也采取同样的办法对辖区内经济发展条件不一的市县区进行考核和排名，包括欠发达地区县域政府。

以粤北Y市为例，该市在提高各项指标要求的基础上，围绕地区生产总值、规模以上工业增加值、固定资产投资和地方一般公共预算等指标对各个市县区进行统一考核和排名（见表2），并且列入红黑榜，对排名连续靠后的县级政府进行约谈，并且将结果与晋升挂钩。为了避免落后，该市各县级单位包括经济发展条件较差、承担重点生态功能区建设任务的Y区，也不得不通过积极加大产业转移园建设力度等方式，来实现上述指标的增长。为了避免落后，一些市县区不仅将招商任务分配给各个部门和乡镇，甚至还将招商任务分配给村。在考核压力的倒逼下，县镇村三级不得不动用所有的资源和关系，投入大量的时间招商，以在产业承接竞争中获胜，不论招引来的企业是否合适，本地是否有承接产业转移的空间。

相比于发达和次发达县域，欠发达县域在区域大战白热化下愈发被动，因为欠发达县域财政自主性弱，对上级政府的依赖度更高，在发展层面缺乏自主性，只能更加积极地参与“不合理指标”主导下的区域大战。

（二）获得资源分配控制权

县域负债经营，以提升产业承接竞争力，不仅能够提升欠发达县域在区域大战中获胜的可能性，也使地方政府获得了大量资源分配控制权。因为只有积极参与竞争，县域获得更多资源分配控制权才具有合法性，包括举债和上级政府的项目倾斜带来的资源，而越是缺乏产业承接内生优势的地方，对此的依赖越大。

县域政府获得越多资源分配控制权，其权力寻租的空间越大。最直接的是，通过政企之间利益交换获得好处，包括那些主要为税收优惠而来的企业、项目工程承包商等。此外，县域政府向上级政府部门输送的利益空间也会因此增大。**这会带来两个方面的好处：一方面，在产业承接能力和空间不存在明显差异的情况下，利益输送的能力成为获得更多项目倾斜和更大举债空间的重要因素；另一方面，密集资源分配和权力寻租所带来的巨大利益，作为一种强激励机制，逐渐在县域治理中占据主导地位，成为决定基层干部晋升的关键因素，那些资源分配控制权越多，向上输送利益能力越多的干部，晋升的空间也更大。**这一问题普遍存在，只是因为欠发达县域内生资源不足，其他激励机制缺失，因此地方干部对获得资源分配控制权和利益输送实现晋升的依赖度更高。

**▍**关注“比较优势”，也应关注“比较劣势”

对不同区域，尤其是欠发达县域产业转移承接的能力缺乏准确认识，是欠发达县域盲目或主动或被动参与产业转移的另一重要原因。其中一个主要偏差是，更多关注和强调欠发达县域的“比较优势”，基于此对欠发达县域承接产业转移的可能空间有太多想象，而对于“比较劣势”的关注却不足。整体来看，欠发达县域在产业转移承接方面，其“比较劣势”主要体现在以下几个方面：

**第一，交通区位。**交通区位是能够将企业招引进来的首要条件。有转移需求的企业大多都是沿着邻近的高铁站，一站一站就近寻找合适的产业转移地。对于一些扩产能的企业而言，尤其如此。因为两地的交通便捷性不仅决定了运输成本，还决定了管理人员流动的便利性和成本。欠发达地区的发展主要受限于交通区位，交通区位改善很快能够带来企业的流入。

这里所说的交通区位是国家和省级的交通规划，属于大交通建设，这些是县级政府无法左右和改变的。后者只能够在区域内部的小交通建设，甚至主要是在园区内部和园区周边的交通基础设施建设上发力。问题是在大交通区位没有改善的情况下，区域内部的小交通建设几乎是没有意义的。而大交通建设需要考虑整体和全局利益，在资源有限的情况下，也需要考虑基础设施建设的效益，欠发达县域具有明显的“比较劣势”。

**第二，产业生态。**产业生态是能够将企业留下来的关键因素。[9]它包括两方面内容。**一方面是企业产品生产的配套体系。除了一些资源型企业以外，大部分企业都有配套半径之说。**以汽车为例，整车厂的一级二级供应商要紧紧围绕其布局，在零库存的情况下，供应商的供应效率是按照分钟计算的。配套半径不仅受到交通区位的影响，也受到产业聚集程度的影响。特定产业的集聚度越高，往往配套成本越低，基于此降低的成本往往很容易覆盖高地价和劳动力上升的成本。

经历了长时间的发展和几轮的产业转移，产业集聚于发达和次发达地区的基本格局已经形成，短期内不会有大的改变。产业集群对企业的黏性和吸引力，促使企业不愿意转移或者只愿意转移到周边地区。而推进产业集群化转移，作为大多数地区的一个提升竞争力的招商思路，实际上很难落地。产业集群的数量十分有限，主要表现为龙头企业的数量有限，这类企业在产业转移过程中，有很大的选择空间，往往会优先选择发达和次发达县域。

**另一方面是劳动力再生产相关的配套体系，包括公共服务和商业服务配套。**青年群体是当前劳动力市场的主力军。二代农民工与一代农民工不同，在未婚时他们会对商业服务提出高要求，即使在欠发达地区务工工资收入和大城市差不多、消费成本更低，他们也更愿意去大城市务工，以感受当地的商业氛围和消费文化。这对很多青年务工者而言，是一种刚需。结婚之后，尤其是有一定技术和知识水平的务工者，则会进一步对企业所在地的公共服务，尤其是教育提出更高要求。

在商业和公共服务所构成的产业生态方面，发达地区相对欠发达地区的优势明显。因为产业生态的打造成本极高，建立在产业、人口和资源高度集聚基础上，很难普遍发生。甚至在一些拥有一定产业基础的次发达地区，都存在诸多挑战。我们调研的H市便存在这一情况。2022年，该市户籍人口43.38万人，常住人口52.91万人，距离省会市区50公里，人均地区生产总值89564元，一般公共预算收入20亿元，有聚集了20多万人的玉器产业，为了改善商业服务，当地引进了一个主要在一二线城市布点的商体，其中包括大量一线品牌，为了引进这一商体，政府也投入了大量资源用于改善周边基础设施。但是这一商体目前运营陷入困难，大量入驻品牌准备退出。在人口总量有限且人口大量流失的欠发达地区，商业服务成功的概率更小。公共服务方面，尤其是符合高水平人才的公共服务，对于基本公共服务的建设还存在困难的欠发达地区而言，尤其困难。

第三，产业升级时期，比较劣势可能会加强，而不是降低，传统和战新产业都是如此**。**当前传统产业进入了产业升级阶段，以小单快反为主要特点，产业转移的空间也会因此降低，或者说应该成为推动产业转移的重要考虑：一方面，小单快反对产业链上不同主体的协同生产和弹性生产能力提出了高要求，而在既有的产业集群化发展格局基础上，推进产业链上不同企业协同发展，有助于实现这一目标；另一方面，小单快反对于一些大中型规模企业提出了数字化改造的刚性需求，在这一背景下，基于区域均衡发展的需要，推动企业进行产业转移，会增加产业升级的负担和不确定性。

战略性新兴产业，这一新赛道被视为产业转移和发展的重要机遇，很多欠发达地区县域政府也将此作为承接产业转移的重要内容和方向，问题是新赛道门槛高，欠发达地区能够迈过这个门槛的少之又少。实际上，新赛道也已经进入整合的阶段。以锂电池行业为例，据从业者反映，这个产业经历了相对分散且标准并不清晰的阶段，此后会逐渐进入一个标准明确、相对集中的阶段，在这个过程中，企业数量会逐渐减少，并且逐渐向几个具有较大竞争优势的产业集群或者产区集中。

**▍**欠发达地区县域发展的路径辨析

产业转移是一个系统工程，涉及不同产业发展特点的具体研判、不同地区不同层级的政府协同、土地等一系列要素的合理配置，本身充满诸多挑战。而对于中国这样一个大国而言，产业体系如此发达，县域作为承接产业转移的单元和县域政府作为推动产业转移的主体如此众多，进行产业要素的重新布局与重构，挑战远远大于其他国家。同时，作为一个社会主义国家，我国产业转移也具有一些不同于其他国家的特点：**一方面，产业转移承载的目标更多，尤其是在共同富裕层面；另一方面，国家宏观调控能力相对更强。**两者结合的影响是，政府出于共同富裕这类目标推进产业转移的动力、压力、空间都比较大。随着经济集聚的深入和区域分化的扩大，这一趋势进一步加强。这构成我国推进产业转移的优势，但同时也埋下了更大的偏离产业发展规律的可能。而在国际竞争白热化的当下，要警惕这一趋势潜藏的更大风险。

但这并不意味着欠发达县域就没有了推进区域均衡发展的空间，只是相比于通过高负债、高风险、高成本和低收益的方式来直接参与产业转移承接的竞争，还有更好的办法。**一方面，通过提高产业转移的统筹性，即立足于发达、次发达县域，主要是目前已经初具形态的城市群和产业带，作为解决产业转移过程中积聚性和分散性平衡的主要区域，以确保在不影响产业升级、产业发展对外竞争力提升的基础上，兼顾区域协调发展。**在资源主导型产业转移与某些资源禀赋较好的欠发达县域之间具有亲和性的基础上，将这类县域识别出来，结合产业发展需要针对性地推进产业转移，避免产业转移承接竞争泛化。从实践来看，广东作为较早推行产业转移的地区，在汲取既有经验和教训的基础上，也对原本相对分散化的产业转移思路进行了调整。2023年3月广东省委、省政府出台了《关于推动产业有序转移促进区域协调发展的若干措施》，强调要支持粤东、粤西、粤北各市以现有园区为基础，践行“好中选优、重点突破、以园带市”的思路。

**另一方面，除了产业转移以外，通过直接向欠发达县域公共服务方面投入财政资金，是一种成本更低、收益更高且公共性更强的路径。**从成本方面看，推进产业转移的投入要比推进公共服务均衡的成本要高得多。一个主要的原因是推进企业的流动，为企业发展配套，要比让教师和财政资源流动的难度大得多，投入也要大得多。而从收益层面看，围绕产业转移的资源投入，并不一定会带来企业的进入，即使引入了少量企业，并不一定会带来企业的发展，因此欠发达县域的广大人民群众很难从中受益，甚至还要承受因为资源集中化带来的公共服务成本上升等负面后果。而直接投入资源用于公共服务质量改善，则可能减轻这一地区大多数家庭的教育负担，提升其教育质量，从而实现家庭发展。

因此，有必要结合当前经济发展的形势，在弱化欠发达县域发展责任的情况下，增加对欠发达县域公共服务资源的投入力度。对于发达和次发达县域，则有必要赋予其更大的发展空间，发挥资源集聚的优势，更好地推进产业升级转型，制造更多的资源增量，同时要通过强化省级公共服务资源的统筹和再分配，落实发达、次发达县域支持欠发达县域公共服务质量改善的责任。