本届特区政府首个「量入为出收支平衡」财政预算案_风闻

　　澳门特区立法会前日举行的全体大会，一般性讨论及表决通过澳门特区政府向立法会提交的《二零二四年财政年度预算案》法案。经济财政司司长李伟农在引介该法案时指出：二零二四年度财政预算案是本届特区政府第五份财政预算案，亦是摆脱疫情影响后，首份毋需动用财政储备而达到财政收支平衡的预算案。在明年将要迎来澳门特区成立二十五周年的重要历史时刻，推出这份平衡预算案，是本澳社会的共同期待，也是全体澳人迎来发展复苏的定心丸，情况令人鼓舞。

　　当然，更值得宽慰的是，这个财政预算案，也是本届特区政府首份完全符合基本法「量入为出，收支平衡」原则的财政预算案。实际上，《澳门基本法》第一百零五条规定：「澳门特别行政区的财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，幷与本地生产总值的增长率相适应。」

　　而根据曾任国务院港澳办澳门司处长，并曾是澳门基本法起草委员会秘书处工作人员的杨静辉，在其撰着的《澳门基本法释义》（人民出版社出版）一书的解读，这个条文规定了澳门特区财政预算制度的基本方针和原则。他指出，澳门特区政府应以「量入为出」的原则，作为澳门特区财政的基本方针政策，以保证澳门特区有一个健全、良好的财政制度和财政收支状况。

　　杨静辉指出，所谓「量入为出」，就是要根据政府财政收入的状况来安排财政支出。其实质是要求澳门特区政府要量力而行，不搞赤字预算，不搞超前消费。政府的财政支出一定要适度，不能超出合理的收入水平。政府安排财政预算，要确定一个合理的收入额度，不能超过社会的承受能力。根据这些原则安排财政预算，目的是力求使财政支出的增长，与澳门本地生产总值的增长率相适应。

　　因此，澳门特区政府在安排财政收入和财政支出时，应当力求收支平衡，避免赤字。量入为出，减少或避免赤字，都是为了达到收支平衡，使澳门特区有一个稳健的财政状况。不过，本条规定力求收支平衡，并不是要求澳门特区的财政收支状况要绝对地平衡，并不是一有赤字就违反了基本法。本条中的「力求」、「避免」等用词，本身就是富有弹性和灵活性的。保证量入为出、收支平衡是原则和前提。但并非要求每一财政年度的收支都要绝对的平衡，而是要求澳门特别行政区财政收支在若干财政年度中保持基本平衡。在此限度内，不排除财政收支可以在某个财政年度中出现赤字。

　　为此，澳门特区在二零一七年制定《预算纲要法》时，其第十条「预算平衡」就特地规定，「财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，幷与本地生产总值的增长率相适应。」这就把《澳门基本法》的相关规定，予以本地立法，并作为澳门特区每年编列财政预算案时必须遵循的圭枭。

　　实际上，制定澳门特区的财政政策，不能脱离澳门的现实及其特点。鉴于澳门属于微型外向型经济，政府财政的规模较小，财政收入高度依赖博彩业，特区政府应奉行稳健、务实的财政政策和审慎的理财方针。按照基本法的有关规定，首先应当遵循财政预算以「量入为出」的原则。这就是说，有多少财政收入就安排多少支出，而不能量出为入，更不能依赖内外举债后滥发货币的办法来维持财政支出。其次是必须遵循「力求财政收支平衡，避免赤字」的原则。特区政府应使支出原则上不超过收入，不搞赤字预算。但也不应排除根据实际需要，采取灵活的例外做法，以稳定经济、刺激经济发展。其三是必须遵循公共开支的增长应与本地生产总值的增长率相适应的原则，以免引发经济失衡。这是基本法为澳门特区确立的一条重要的理财原则。用经济增长来厘定公共开支的增长，以经济发展水平和社会承受能力作为衡量财政支出是否合理的尺度，作为是否遵循量入为出理财原则的评判尺度，是有效控制财政支出增长的可行办法。

　　当然，杨静辉所指的「不排除财政收支可以在某个财政年度中出现赤字」，具有现实的预见性。实际上，在澳门回归后，曾经两度编列了「赤字预算」。其一是在澳门刚回归时，由于受前澳葡政府「夕阳管治」心态造成的后遗症影响，澳门经济低迷，曾一度编列了「赤字预算案」。如二零零一年财政年度的预算案，就出现了五亿元的赤字，赤字率达到了百分之三点七。虽然幷未超越百分之十的「财政安全危险线」，但由于这是特区成立后的第一份「赤字预算」，因而也就颇为惹人注目。

　　其二是在贺一诚出任第五任行政长官后不久，由于受连续三年的新冠肺炎疫情的影响，依赖外来旅客的澳门经济受到严重冲击，政府库房收入大减，而且特区政府指挥防疫抗疫斗争，及为了执行「保就业、稳经济、顾民生计划」而实施多轮经援措施，动用了大额开支，导致政府财政入不敷支，必须动用财政储备及透过澳门基金会拨款，才能「填凼」，因而难以执行「量入为出收支平衡」的原则，财政赤字严重。这是受到客观环境的影响，「非不为也，孰不能为也」，可以理解。

　　在国务院联防联控机制对疫情管控调整为「乙类乙管」，及世界卫生组织宣布COVID-19大流行作为「国际关注的突发公共卫生事件」已经结束后，澳门经济逐步复苏发展。而且澳门特区政府痛定思痛，更深刻地领悟中央关于「居安思危」的教诲，从法律制度、组织架构、政策措施等各方面推动「经济适度多元发展」下，财政收入再次呈现「收大于支」。而且，即使是在博彩业营运方面，也透过《新博彩法》的硬性规定，获得新赌牌的博企必须投入巨额资金进行非博彩元素项目的建设，再加上司法机关及时依法惩治了必须对博彩业「无序扩张、野蛮生长」负重大责任的周焯华、陈荣炼等人，促使博彩业健康有序发展，回到中场运作及游客自愿「小注可怡情」的原生状态，根据投资银行摩根大通的分析，目前澳门中场博彩总收入自疫情以来首次超过疫前水平，「高端中场」收入达到疫情前的百分之一百二十。这些，都为特区政府编列明年度的财政预算案时，严重执行基本法订定的「量入为出收支平衡」原则，并能够继续实施各项社会福利措施，及实现本届政府首次的调整公职人员薪酬，将每一薪俸点金额由九十一元调升至九十四元，增添了底气。

　　在这里，有一个令人感到兴趣的话题。这就是，就着李伟农司长所说的这个财政预算案是本届特区政府第五份财政预算案，亦即最后一份财政预算案，也是首份毋需动用财政储备而达到财政收支平衡的预算案，应当给予贺一诚「补偿」，让其在连任行政长官后，得以像其前任何厚铧、崔世安那样，享受每年编列「量入为出收支平衡」财政预算案的荣耀。当然，这也是基于澳门特区的前两位行政长官，都是做好做满两任的「惯例」，以凸显「一国两制」在澳门特区实施的稳定性。