越南“电荒”，为何中国出手相助？西方误判的一条重要逻辑_风闻

欧亚系统科学研究会2023年11月02日 16:27:230人参与0评论导读：电力系统是现代经济的支柱，也是当前地缘政治力量扩散的“助推器”，跨国电网作为碳中和时代重要的能源输送载体，其政治显著性日益增强。自今年6月越南因“电荒”而重启从广西的电力进口开始，一些认为跨国电网正在成为中国“施展政治影响力的有利工具”的论断逐渐甚嚣尘上。本文探讨了一国利用跨国电网开发建构地缘政治关系的具体方式及其影响。

根据关系理论，一国可以把跨国电网开发作为关系运作方式，调整国家间政治关系，进而建构特定区域的地缘政治关系。实践中至少存在三种依托跨国电网开发的关系建构类型：一是权力网络，打造一国主导的区域电网，追求关系中心性；二是安全网络，切断并替换与敌对国家的电网，追求关系安全性；三是交往网络，倡导建设跨国电网，追求关系的紧密度。基于上述框架，本文结合印度主导的区域电网、波罗的海三国的电网转换以及以色列的跨国电网开发三个典型案例，呈现各国在特定实践中采取的电网开发策略与关系运作重点，指出跨国电网开发对地缘政治的影响是多元的，既可能促进区域和平稳定，也可能成为个别国家扩张权势、拉帮结派的工具。最后，本文分析了“一带一路”框架下跨国电力互联的实践特征，提出中国所推进的电力互联是一种“去政治化”的国际合作，从不承担塑造地缘政治的战略任务，也不会产生西方观察者所想象或虚构的“权力网络”。

近年来，中国与周边7个国家实现或加强了电力联网，与俄罗斯、老挝、蒙古等国的跨国电力交易量显著提升。随着东南亚制造业的发展，电力需求不断上升，能源互联互通能促进中国和周边地区的紧密联系，并服务于周边的经济发展。在电网开发合作中，只有坚持平等互利原则，才有可能最大限度发挥跨国电网作为关键能源基础设施的价值。文章原刊于《国际关系研究》，仅代表作者本人观点。

跨国电网开发与地缘政治建构

文｜张锐 相均泳

来源｜《国际关系研究》

▲ 图源：互联网

跨国电网是“碳中和”时代全球能源配置的重要载体，是国家之间基础设施互联的显著议题。目前，跨国电力互联进入提速、扩容、增效的快车道，欧盟、非盟、东盟、阿盟、拉共体等组织均提出或正在实施区域电网的建设方案；不少国家持续深化与邻国的电力互联，新建各类跨国电网工程，电力贸易从小功率交换、小范围互济为主向大容量输送、大型能源基地向负荷中心直送转变；中国的“全球能源互联网”、英国和印度的“全球太阳能电网”、美国的“连接美洲”等倡议都在试图引领全球电力互联的话语权与影响力。

长期以来，跨国电网的开发主要受经济因素驱动，即国家间具有开展电力贸易、提高发电效益、降低电力投资和供电成本的利益诉求。近年来，跨国电网成为能源体系中愈来愈醒目的角色，不仅源于成本、收益权衡，还基于“碳中和”背景下的能源转型。各国寻求减少化石能源消费，转向以风能、太阳能和水能为代表的清洁能源，而“清洁能源具有随机性、间歇性特征，具备大规模开发条件的清洁能源资源一般远离负荷中心，只有在大范围优化才能解决大规模开发、高比例接入电网所带来的消纳问题，才能发挥清洁能源的作用。”在这个意义上，跨国电网是各国提高清洁能源占比、维护能源系统安全的有效工具，并被广泛视为一项事关国家安全与权力的“战略性资产”。随着全球能源转型的加速，很有必要深入探讨跨国电网是否是塑造地缘政治图景的强大工具。

本文试图探讨中外学界尚未充分涉及的问题，即一国如何利用跨国电网开发建构地缘政治关系，关系建构存在哪些类型。本文将首先回顾既有文献对跨国电网与地缘政治之间关系的研讨，指出现有的研究不足；然后基于国际政治的关系理论搭建研究框架，将跨国电网开发阐释为一种国家间的关系运作方式，通过具体案例呈现三种基于跨国电网开发的国际关系网络；最后将分析“一带一路”框架下跨国电力互联的实践特征，提出中国促进这一领域国际合作的政策建议。

1 跨国电网与地缘政治的关系

整体来看，国际关系研究对跨国电网的重视不足。曾有研究表示：“对能源领域的社会科学家而言，电力仅是一个需要经济学家、工程师和物理学家解决的技术问题，将电力视为地缘政治问题是令人惊讶的，地缘政治与能源之间的关系集中于作为外交政策工具的石油和天然气”。这代表了化石能源时代国际关系研究的必然倾向，毕竟争夺化石燃料、控制霍尔木兹海峡等阻塞点是20世纪70年代以来频繁造成全球地缘政治局势紧张的显著因素。而随着能源体系电气化、清洁化程度的提升，国内外学界逐渐意识到跨国电网作为能源输送载体的重要性与不可取代性，虽然现有研究有限，但一些文献已从宏观层面或结合具体个案，开始关注跨国电网与地缘政治之间的关系。

（一）地缘政治对跨国电网的制约

多数的既有文献旨在分析地缘政治因素对跨国电网项目的不利影响，国家间的武装冲突、领土争议、宗教或部族争端、难民问题等都可能构成阻碍跨国电力互联的原因。其中，领土争议常发挥“一票否决”的效力，西班牙休达、梅利利亚与摩洛哥的电力隔绝、中亚统一电网的解体、中美洲电网未纳入伯利兹、秘鲁不愿参与安第斯电力走廊计划等案例均显示了这一因素的决定性影响。聂新伟等指出综合国力的悬殊使邻近国家在电网合作中存在政治安全和经济利益的平衡考量，这种考量“使相关国家在合作的深度和广度上陷入矛盾，进而阻碍合作进程”。张锐等发现中国与越南的跨国电网规模难以提升，主要原因是越南担心对中国形成过度的电力依赖，在双方可能的国际争端中“受制于人”。

（二）跨国电网对地缘政治的影响

跨国电网是一个不同于油气管道的能源输送设施。首先，电网的物理实现形态比较多样，可以是大规模、远距离的高压输电线路，也可以是小型低压输电线路，还可以是将两国电网异步联网、输电线路长度为零的背靠背换流站。其次，油气管道承载的能源贸易基本为单向流动，即从油气的出口国流向进口国，参与国的身份长期固定；而跨国电网承载的电力贸易可以单向、双向乃至多向流动，一国可以同时是区域电力网络中的出口国、进口国和过境国。参与电力贸易的国家亦可选择不同的设施联通程度，既可以追求各自电力系统在相同的频率和管理原则下共同运行，实现高度一体化，也可以维护各自系统的独立性，仅通过单一的网线交换电能或仅实现系统之间的异步联网，将国外的管治影响控制到最低。再次，电网的运行需要保持即时的供需平衡，这是由于电力在现有技术条件下难以大规模储存，“发电总功率必须随时与用电总功率保持平衡，如果发电总功率不能及时跟随到位，那么轻则影响电能质量，重则破坏电力系统的稳定性。”大规模跨国电网比油气管道具有更加复杂的物理集成性，需要国家间建立完善的制度安排，开展充分的技术协调和实时调度。

基于跨国电网的技术特性与运行特征，现有研究对跨国电网的地缘政治影响给出了两极化的观点。部分研究认为跨国电网有利于促进区域安全与稳定。究其原因，一是同其他类型的基础设施互联一样，跨国电网具有积极的一体化外溢效应，“国家之间更多的电力互联将导致更大的相互依赖，可能转化为更高的国际安全性。”由跨国电网衍生出的“区域电网共同体”或“区域能源枢纽”有助于弥合成员国在政治和经济权利上的差异，促进区域一体化机制的建立与完善。二是跨国电网可以削弱乃至终结竞争性能源政治，当清洁能源、跨国电网充分满足各国能源需求时，与能源相关的经济和安全优势将在国际社会更均匀地分布，跨国陆海运输通道的风险随之减少，大国对海外势力范围的争夺将缺乏动力，“国际能源事务将变得不那么关乎资源和地点，在本质上不再具有突出的地缘政治色彩。”三是跨国电网促使国际关系从目前的不对称依赖转向趋于平等的依赖，电力贸易所构成的相互依存网络、国家身份的可变动性可以降低将能源用作地缘政治武器的潜力。一方面，“电力进口国尽管对发电效率最高的国家存在依赖，但周边国家可能都具有电力供给的实力，它可以选择其他出口国，或彻底回归本土供电，不用过度担心电力进口的安全性”；另一方面，电力出口国通常面临区域内激烈竞争的局面，“必须小心翼翼地对待进口国，以维持收入来源”。上述观点表现出研究者对电网地缘政治潜力的乐观评判，相信这一能源载体有利于缓解国际行为体对能源安全、不利处境的担忧，创造出与化石能源时代截然不同的秩序走向。

部分研究认为跨国电网同样制造地缘政治的竞争与冲突。首先，电网的规划、建设和运行都与地理空间的布局紧密相关，本质上仍然是在把地理空间转化为蕴含着人类资源分配和权力关系的领域，这一过程“并不见得带来礼让与合作，很可能会在新的、更加共情的地缘政治秩序出现之前制造新的竞争和对抗形式。”其次，一些研究者相信跨国电网可能成为地缘政治中的胁迫性工具，如果大规模部署清洁能源，跨境电力贸易增加，油气管道政治奉行的领土控制原则将得以重现。减少向邻国的电力传输“将迫使对方在政治重要的议题上让步。对电力进口国而言，应对这种胁迫并不容易，毕竟在短时间内很难立即找到替代能源”。在极端条件下，一国完全可能选择切断跨国电力。

上述研究从不同角度呈现了跨国电网的地缘政治影响或潜能，但存在以下明显不足：第一，不少研究将电网的影响视为基础设施开发的“副产品”、一种自然而然衍生出的政治后果，忽略了跨国电网开发可以是一国有意的地缘政治行为，在现实世界中，有些跨国电网项目承载的政治目的大于经济目的。第二，一些研究容易给出“一边倒”的观点，要么将跨国电网完全视为缔造和平共赢的良性力量，要么认定其只是维持旧政治局面、实施霸权逻辑的新工具。第三，现有研究普遍缺乏过程性视角，往往把电网作为一个静态的、技术中性的设施进行考察，忽略了电网的影响蕴含在其开发过程之中，跨国电网开发是一个动态的、多环节的、甚至可逆的过程，其规划、建设、运行乃至变更都可以对地缘政治关系产生影响。第四，现有研究多为展望性评判，缺乏立足于具体案例的分析。

本文试图运用国际政治的关系理论，为跨国电网开发的地缘政治建构搭建一个具有解释力和适用性的研究框架。根据关系理论，本文提出一个研究框架：身处关系的国家可以把跨国电网开发作为关系运作方式，调整国家间政治关系，进而建构特定区域的地缘政治关系。其基本逻辑可以用一组双边关系表现（见图1）：国家处于既有的政治关系之中；跨国电网开发成为影响关系的自变量，开发并非静态的状态，而始终是一种过程性、连续性的互动；跨国电网开发首先影响国家间的关系，其影响进而扩散到区域层面，引导整体的关系走向。区域地缘政治关系可以理解为国际关系行为体在特定地域范围内所建立或维系的某种国际政治整体态势或运行机制，是国家间权力分配、利益分配和观念分配的结果。

▲ 图1 跨国电网开发对地缘政治关系的建构逻辑

跨国电网开发能够成为塑造地缘政治关系的手段，起码要同时满足以下条件：一是发起国具有塑造地缘政治的强烈意愿，并相信跨国电力互联能够发挥作用；二是开发的目标区域存在跨国电力互联的真实需求，跨国电网项目在经济、技术、政治、社会等维度上具备基本的可行性，各方可以围绕一个可预见的合作愿景开展互动；三是目标区域的地缘政治关系存在变动的可塑性，域内具有国家间权力重新配置、互动网络创新搭建的空间。

根据本文提出的建构逻辑和现有的国际政治实践，以开发国的地缘政治意愿为主要划分依据，本文提出至少存在以下三种依托跨国电网开发的关系建构类型——权力网络、安全网络和交往网络，三种网络的建构需要采取不同的电网开发策略和关系运作重点，并指向内涵迥异的区域性目标（见表1）。

地缘政治关系类型既有的关系环境电网开发策略关系运作重点区域关系层面的目标权力网络以合作为主，一国权势占优开发更多跨国电网，巩固现有电网联系，打造一国主导的区域电网追求关系的中心性，拉拢或控制他国，防范其他大国的影响形成或巩固明确的等级性局面，塑造小国对大国的依附安全网络身处激烈竞争或具有冲突潜能的关系切断并替换与敌对国家的电网联系追求关系的安全性，削弱与敌对国家的关系，加强与友善国家的关系增强区域的安全程度、相互依赖的平衡程度，减少安全风险交往网络关系走向存在较多不确定性，国家间的信任不足倡导在特定区域内建设跨国电网，表现出合作意愿追求关系的紧密度，增加与对象国家的交往频率与相互理解维持和平、稳定大局，促使区域走上良性互动轨道▲ 表1 基于跨国电网开发的地缘政治关系建构

2 权力网络建构：印度主导的区域电网

权力网络指个别国家把持区域主导权、扩张影响力的关系网络。区域大国把权力追求嵌入到跨国电网的开发过程，试图决定区域走势、维护自身在地缘政治关系的中心性。印度是南亚区域大国，近年来积极推进建设以其为中心的区域电网，已实现与周边多个邻国的电力互联。2019年，印度从不丹进口1450兆瓦电力，向孟加拉国出口1160兆瓦电力，与尼泊尔进行了电力交换，并向缅甸出口了少量电力。不丹和尼泊尔的水电资源丰富，与周边以火电为主、电力需求旺盛的印度、孟加拉国具有较强的互补性。

印度已规划和正在建设与邻国的多条跨国电网线路，计划到2025年将从不丹进口4000兆瓦的电力，扩大从尼泊尔的进口和对孟加拉国、东南亚国家的出口，并计划建设海底电缆，实现对斯里兰卡的电力互联。印度持续面临严重的电力短缺，国内尚有9900万左右的无电人口，2021年10月，该国电力供应缺口达到7.5亿千瓦时，全国各邦的缺口介于2.3%至14.7%之间，比哈尔邦、拉贾斯坦邦和贾坎德邦单日的最长停电时间高达14个小时。如果仅从能源安全、经济利益的立场出发，印度只需专注于电力进口、无需投入太多精力在电力枢纽的角色上，但显然，该国试图通过区域电网塑造权力关系网络，具体表现为：

第一，将跨国电力互联作为笼络、控制邻国的工具。

印度从20世纪80年代起，援建了不丹多个水电、电网工程，由于不丹国内的电力需求有限，其生产的大部分电力出口到印度。电力出口收入常年占到了不丹总出口额的四成，也是该国国内生产总值的最大来源。但是，印度完全主导了不丹电力事业，限制不丹吸收来自第三国的电力投资，阻碍其与他国发展电力贸易联系。印度目前投资规模最大的普纳昌河一期水电站原定于2016年投运，工期被推迟到2022年底，项目开支从预算的5亿美元上升到实际发生的15亿美元，不丹民众抱怨印度的电力合作“实质上是剥削和统治”。2014年，莫迪政府曾试图在尼泊尔复制“不丹模式”，要求尼国政府允许印度“独家开发”尼泊尔的水电资源，成为尼国电力唯一的出口市场，后因尼国政府抵制而作罢。近年来，印度通过双边的电力部门联合指导委员会、孟不印尼合作机制等，加强南亚跨国电网规划和监管体制建构。由于邻国普遍缺乏相关的技术实力与治理经验，这些合作机制基本变为印度的“一言堂”，达成的制度性成果普遍是印度国内电力制度的翻版。

第二，排斥建设多边的、平等的区域电力市场。

印度政府虽然在各种场合表达建设南亚大电网、构建区域电力市场的意愿，但“更愿意以双边的、临时的方式与邻国打交道，而不是使用真正有利于区域一体化和小国政治谈判的合作框架”。例如，近年来，尼泊尔和孟加拉国一直寻求开展直接的电力贸易，前者拥有富余水电，后者电力供应紧张。因为两国并不相邻，所以近期目标是双方仍借用印度的既有电网，但希望可以直接商谈输电价格和规模，远期目标是借道印度建设连接两国电网的专用输电线路。但印度对尼孟合作的态度十分消极，孟加拉国电力行业人士表示：“印度并不支持邻国之间的直接合作，更青睐于它们与自身的双边合作，即更希望由印度从尼泊尔买电，然后再转手卖给孟加拉国。”换言之，印度无心建设各国参与、相互能够直接关联的区域电力市场，而是希望维持目前“一对多”、自己稳做“中间商”、掌控区域电力流的“伪多边”网络。

第三，利用电网防范、压制中国在南亚的影响力。

中国于2013年提出“一带一路”倡议以来，将电力基础设施作为面向南亚国家的重点投资领域，印度明显担心自身影响被削弱。2014年，印度时任能源部长皮尤什·戈亚尔提出“无缝衔接的南盟电网”倡议，表示南亚30%的能源需求可以依托跨国电网得到满足，愿意帮助斯里兰卡开发海上风电项目，为巴基斯坦和尼泊尔提供电力，实现区域内部大范围的电力配置。面对中国在周边邻国电力投资的力度加强，2016年12月，莫迪政府出台一项苛刻的政令，要求只有印度政府或出口国政府完全拥有的企业或“印资占51%以上股份的私营企业”，才有权向印度出口电力。该规定主要针对当时尼泊尔的水电开发热潮，中国多家企业与尼泊尔政府签订了大型水电项目的投资协议。由于尼国本身用电需求有限、加上特殊的地理环境，尼国的富余电力只能向印度出口，而印度正是利用了尼国在电力互联上的被动处境，试图将中国投资屏蔽在区域电网之外，为“一带一路”能源合作制造阻碍。2021年2月，莫迪政府故技重施，发布《关于特定实体批准和促进电力进出口的规范》，禁止“与印陆路接壤邻国投资的发电项目”所生产电力的对印出口，“针对此项规定的任何宽松处理，特定实体必须与印度电力部和外交部协商。”而且，此项规定适用于但凡涉及印度的跨国电力贸易，即如果孟加拉国需利用印度电网进口不丹或尼泊尔电力，那么发电来源不能有“与印陆路接壤邻国投资”。为了确保政策得到严格执行，该规范还设置了监督机制，将持续监测与印度开展电力贸易的企业的所有权变动情况。尼泊尔政府官员表示：“鉴于中印之间的紧张关系，这一规定针对的是中国在尼泊尔电力部门的投资，使中国在尼泊尔投资的水电无法出口到他国。”

印度对跨国电网的开发，都显示出塑造权力关系网络的霸权性目的，无论其作为买方还是卖方，都希望掌握对资源、市场的独占权和增强邻国对其的依附，并强势运用国内法规，胁迫域内国家选边站队、与中国保持距离。在这个意义上，跨国电网成为了大国国际权力再生产的区域平台，大国借助电网设施、控制电力贸易的流向或规模，能向邻国（或域外参与电力投资的国家）施加一种无须直接掌控他国境内物质因素的“遥感权力”。印度的案例也反驳了现有研究中一些过于乐观的观点，一定程度的不对称依赖几乎是所有能源贸易的固有特征，跨国电网显然无法改变这样的特征或自动生成相对平等的国际关系，在某些情况下仍将维持或加剧国家间不均衡的相互依赖。

3 安全网络建构：波罗的海三国的电网转换

安全网络是国家应对安全威胁、改善生存处境的关系网络。爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛把跨国电网开发作为安全网络的建构，把能源安全追求与政治安全追求高度结合，试图最大化自身的安全利益。

由于历史原因，波罗的海三国、俄罗斯、白俄罗斯共处于BRELL同步电网之中，立陶宛与拉脱维亚、拉脱维亚与爱沙尼亚之间建有跨国电网，三国与俄罗斯也均有电网联系。从电力系统的耦合度上，同步电网是最为密切的连接方式，因为电网不仅物理相连，而且采取同一运行频率，提升了相互支持的便利性。在电力贸易方面，立陶宛依赖俄罗斯的电力，爱沙尼亚、拉脱维亚虽能保证电力自给，但随着欧盟内部对电力减碳的规制增多，业已出现进口清洁电力的需求。俄立的电力贸易具有高度互补性。2020年，立陶宛是俄罗斯的第二大电力出口市场，贸易量达6286太瓦时，出口收入达到2.26亿欧元，已形成进口国和出口国利益均沾、各得其所的良好局面。而且，俄罗斯长期通过BRELL电网向海外飞地加里宁格勒输送电力。自苏联解体后，BRELL电网一直运行良好，俄罗斯也未曾通过电网向周边国家施加压力或制造事端，“从经济成本、技术成熟度而言，波罗的海三国最理智的选择是维持BRELL电网不变，改进其治理和可靠性。”

即使存在明显的互利性、稳定性，波罗的海三国日益将BRELL电网视为一个“危险网络”，将现有联系描述为“消极的互补”。首先，2014年克里米亚危机和乌克兰东部冲突发生以后，三国开始担心俄罗斯会“武器化”跨国电网。在三国看来，与俄罗斯身处同一电网系统，“克里姆林宫对三国电力情况始终保持详细、及时的了解”“电网将成为俄式高压政治或混合战争的一个手段，使它们遭受混乱或打击”。虽然缺乏证据，爱沙尼亚国防部认为俄罗斯会利用同步电网加大对波罗的海地区的战略胁迫，立陶宛时任总统达利娅·格里包斯凯特表示BRELL电网是“俄罗斯用来收买我们政客、干涉我们内政的勒索工具”。其次，电网基础设施在周边争端中出现“武器化”趋势。2014～2016年，乌克兰多次切断对克里米亚的供电，乌政府亦纵容民间团体破坏连接克里米亚的电力设施的行为；2016年，乌克兰电力公司多次遭受不明黑客的网络入侵，导致该国全境大范围、长时间停电。2014年乌克兰顿巴斯地区发生冲突后的一年时间里，该地多个变电站、多条电网线路遭受破坏，域内的电力供应长期处于事故频发的状态。这些情况都被波罗的海国家视为自身同样可能面临的安全风险。另外，三国还试图通过削弱电力联系压制白俄罗斯，近年来，三国与白俄罗斯的政治关系紧张，尤其立陶宛坚决反对白俄罗斯在两国边境地带修建核电厂，认为对其国家安全构成严重威胁。在立陶宛的推动下，三国于2021年10月制定集体政策，立即减少、未来将停止进口白俄罗斯的电力。

基于上述安全考量，波罗的海三国实施了“脱俄入欧”的电网转换行动。2018年6月，三国与波兰领导人、欧盟委员会主席签署协议，表示将在2025年前实现三国电网与BRELL电网脱钩、与欧洲大陆电网同步互联，欧盟将为整个替换提供16亿欧元的资助。2021年12月，立陶宛电网公司成功测试了其电网与欧陆电网系统的耦合，表示该国电网系统在技术上已做好准备。虽然爱沙尼亚与芬兰、立陶宛与波兰、立陶宛与瑞典之间早已存在跨国电网，但为了促进三国电网与欧陆电网的深度捆绑、同步运行，立陶宛与波兰之间计划新建一条名为“和谐连接”的海底电缆，工程预算达7亿欧元，预计2023年开始施工、2025年完工。爱沙尼亚政府下属的智库表示三国的电力互联重塑完全是一项疏远俄罗斯的地缘政治决策，“电网的去同步化具有政治象征上的重要意义，将最终消除苏联占领历史的最后残余，同时进一步深化与欧洲的融合。”在乌克兰危机爆发之后，三国加速了电网脱俄的进程，截至2023年4月，立陶宛已经停止从俄罗斯进口电力，三国表示争取在2024年提前切断与俄的电网联系。

在互联方向上，波罗的海三国面临连接北欧还是连接波兰两个选择，也曾为此展开政策讨论和方案对比，但三国政府（包括邻近芬兰的爱沙尼亚）最终都倾向于现阶段优先连接波兰，其决策逻辑仍然是政治安全优先。在三国看来，“尽管瑞典、芬兰与波罗的海国家有着密切的防务合作，但它们毕竟不是北约的一部分……如果连接波罗的海国家的关键电力设施遭受袭击，瑞典、芬兰是否有意愿对抗敌对行为、是否有能力承担冲突升级的风险是令人高度怀疑的。”换言之，三国始终在用一种危险乃至冲突的政治情势权衡合作伙伴的可靠性，且很务实地认为北欧国家不愿卷入波罗的海国家与俄罗斯可能的地缘政治冲突之中。另一方面，三国与波兰在抑制俄罗斯影响西扩、加强次区域一体化方面具有高度共识，波兰亦为北约成员国。而且，波兰官方从一开始在欧盟层面支持赞助三国的电网重置，甚至曾表态即使波罗的海国家仍留在BRELL电网，波兰也会出资升级与立陶宛的跨国电网，为三国开辟更多电力贸易选择。对于波罗的海三国的电网转换，俄罗斯官方一直持反对态度，但也未采取任何反制措施。

从这一案例可以看到，跨国电网开发把维护国家安全、规避他国支配放在了诉求首位，以国家安全逻辑引领其电力互联逻辑，政治关系的运作在很大程度上已经模糊了电力互联本身的能源诉求、经济诉求。仅从能源体系维度，很难说三国加入的欧陆电网比BRELL电网更加可靠，因为波兰乃至中欧、西欧国家的电力供给本身比较紧张，不如俄罗斯可以为三国提供充足电力，但是三国构建的区域关系走势是它们在客观地缘环境内增强安全感的主动选择。另外，权力网络与安全网络的打造都容易具有封闭性倾向，开发国都希望借助电网联系形成一种“特定国家紧密抱团”的局面，借以排斥某个国家（尤其区域大国）的影响或参与。

4 交往网络建构：以色列的跨国电网开发

交往网络的本质是国家尝试突破关系僵局或矛盾缠结，寻求与他国打开沟通与互动的局面。以色列的跨国电网开发带有很强的交往网络建构目的。

以色列自1948年建国以来一直是中东地区的能源孤岛，由于深知自身的地缘政治处境，该国十分重视发展电力的自给自足。尽管其国内（及其占领区域）时常出现电力紧张的状况，但能够保障自身能源安全，并长期为巴勒斯坦多地提供电力。相反，以色列的邻国早已构建起多国参与的互联电网，埃及、伊拉克、约旦、黎巴嫩、利比亚、叙利亚、土耳其等国在20世纪80年代组成了“八国电网”，成立了区域电力市场的常设委员会，就跨国电力贸易达成基本操作规范，直至目前，仍然是以双边小规模电力贸易为主。

以色列自20世纪90年代以来多次提出与邻国开发跨国电网。1994年，以色列和约旦签署和平协议，双方提出约旦亚喀巴、以色列埃拉特两地紧邻，有电网互联的需求，可以探索建设跨国电网。1995年，在欧盟的协助下，以色列曾规划了10余条通向埃及、约旦、叙利亚乃至土耳其的跨国电网，并与相关政府开展了政策沟通。当时的以色列政府曾通过决议，允许通过电力进口满足本国10%的电力需求。“亚喀巴—埃拉特—埃及塔巴”电网曾是最有希望的项目，三国基本达成建设共识，并开展相关的预可研工作。2003～2008年，以色列与土耳其进行密切磋商，希望通过海底电缆的形式进口土耳其电力。为了增强邻国的信心，以色列多次招揽美国、英国、日本等国的电力企业、金融机构，参与联网项目的规划与融资。有研究根据公开资料统计，1991～2015年期间，以色列官方起码十次向邻国（主要是埃及、约旦、土耳其）正式提出建设跨国电网项目的倡议。而时至今日，由于各种政治、经济原因，以色列仍然没有建成一条与邻国直接相连的电网。埃及、约旦等国政府虽多次表达积极意向，但总是受到各自国内、阿拉伯世界的强烈反对，合作往往无果而终。

2020年以来，以色列与阿联酋、苏丹、摩洛哥等国实现关系正常化，在政治氛围有所好转的情况下，电力互联再度被提上议事日程。2021年1月，以色列能源部长尤瓦尔·斯坦尼茨与阿联酋、巴林、美国的能源部长召开四方会议，一个重点议题是探索以色列加入阿拉伯地区电网的可行性。同年3月，斯坦尼茨在全球能源行业领袖虚拟峰会上表示，以色列愿意探讨与埃及、阿联酋、约旦、沙特阿拉伯等国建设跨国电网，“这将为我们提供比过去所知道的更好的能源安全。”目前，两个合作方向已经初有眉目。一个是以色列-约旦“光伏换水计划”，2021年11月，以色列、约旦、阿联酋三国政府签署合作协议：约旦将建设600兆瓦光伏发电厂，然后通过跨国电网将电力出口到以色列；以色列除了支付电费外，每年还将另外提供2亿立方米的淡化水作为回报；阿联酋将参与光伏电厂、电网的开发。这一计划有望深化以色列与阿联酋签署的《亚伯拉罕协议》，打破区域长期存在的冷和平模式，阿联酋的加入也有利于减弱约旦对以的敌意和防范。另一个是以色列与埃及的跨国电网。以色列政府正在制定合作计划，希望投资埃及光伏项目，再通过新建电网进口电力，并已透过各种双多边机制（如东地中海天然气论坛等）与埃及开展磋商。在以色列官方看来，双方合作的互补性很强，“我们的邻国有大量可以发电的闲置土地，而我们拥有完备的技术。”

以色列锲而不舍地开发跨国电网，显然有着明确的政治意图。长期以来，以色列致力于能源独立、自产自销的发展战略，并未面临进口电力的紧迫性、必要性；该国执政者也深知严峻的地缘政治环境，清楚电力互联有限的经济效益和项目成为搁浅资产的风险。对以色列而言，开展关系运作、维持互动过程比实现特定目标更重要，其意图是制造一个基于基本生存需求的议题联系，形成各方愿意接触、保持沟通的交往网络。虽然进展缓慢、有限，以色列也未表现出“有求于人”或“胁迫他人”的急躁态度，只是根据形势变化，维持政治沟通的日常化、开放性，向外发出以经促政、互利共赢的友好信号。目前，韩国倡导的“东北亚超级电网”、厄瓜多尔主张的安第斯电力网络、沙特伊朗电力互联等倡议都面临地缘政治层面的强大阻碍，但各国仍然愿意迎难而上、弱化挑战，实质都是在构建对话优先的交往网络，尝试突破既有的关系框架或困局，推动区域行为体互动和相互认知的积极转变。

5 “一带一路”跨国电力互联的“去政治化”实践

本文从理论和实践角度揭示了跨国电网的地缘政治建构功能，一国立足既有的关系环境，能够以跨国电网作为关系运作的工具，追求地缘政治层面的权力网络、安全网络和交往网络。从关系理论的视角，通过跨国电网建构地缘政治的过程普遍存在以下特征：第一，无论建构何种关系走向，国家行为体重视培育关系的稳定性，很多时候愿意承担非必要的经济成本或更多国际责任，愿意牺牲短期利益去实现更加长远的收益。而且，由于跨国电网在实现形式和规模上具有多样性，并不必须追求高度捆绑或一步到位的紧密关系，这为建构稳定且灵活的关系网络提供了便利、减轻了负担。第二，基于物质因素的关系运作仍带有较强的建构色彩，依托电网的地缘政治塑造既有工具性的利益交换，也包含了认同、友善、安全感、归属感等价值交换。换言之，跨国电网不能简化为“去人格化的后勤力量”，而应被视为“情感性基础设施”，其开发、运行过程总是凝结国家行为体对关系的认知与情感，为人们提供关系亲疏远近的想象空间，亦创造多重的“带有感情的物质接触”。

跨国电网开发对地缘政治走向的影响必然是多元的，既可能促进区域和平稳定，帮助一些国家突破传统断层线、化解顽固矛盾和开展务实合作，也可能成为个别国家扩张权势、拉帮结派的工具，加剧国家间博弈与冲突。当然，并非所有跨国电网项目都具有引人注意的地缘政治意义，从本文案例可以推测，跨国电网在以下状况的地区有望发挥更强影响，包括大国激烈竞争的“破碎带”、占据关键咽喉点的“通路国”、秩序前景不明且持续震荡的“混沌区”及外部干预交织的“聚合区”。跨国电网所建构的地缘政治局面也始终存在可逆和变动的可能，根本上因为关系空间具有固有的流动性，其通过不断的异质性关系洗牌，不断被创造、取消和重塑。

在全球能源转型加速的当代，我国高度重视在“一带一路”框架下推进电力互联。近年来，在一系列发展战略的指引下，中国与周边7个国家实现或加强了电力联网，与俄罗斯、老挝、蒙古等国的跨国电力交易量显著提升。国家电网、南方电网高质量开展电力互联国际合作，与联网国家不断创新电力贸易模式、扩大电力进出口规模，助力区域经济协同发展和民生用电，并与多个邻国的电力企业（包括目前未联网的韩国、尼泊尔等）积极接触，探索新建更多跨国线路的可行性。以全球能源互联网发展合作组织为代表的行业机构着力打造共商、共建、共享的国际合作平台，发布了多个区域能源互联网的规划成果，积极推动“中-韩-日”“中-缅-孟”“中国-中亚国家”电力互联的联合研究与项目论证。另外，中国企业与行业机构广泛参与全球各地的跨国电网开发。例如，由中国能建、中国西电和埃及吉萨电缆工业公司组成的联合体承建了埃及-沙特超高压直流输电线路项目，该项目被视为泛阿拉伯电力市场和亚非跨洲电力互联的基础；水电水利规划设计总院与东盟能源中心联合编制《东盟电力互联互通项目实施现状及前景分析》报告，有力支撑东盟电网的建设。上述合作都彰显了中国在打造绿色“一带一路”过程中的多元角色，即能源转型与升级的引领者、先进能源技术创新的传播者和绿色产能合作与产业融合的推动者。

目前，西方一些机构将“一带一路”跨国电力互联与所谓中国“地缘政治企图”高度联系，认为跨国电网正在成为中国“施展政治影响力的有利工具”。而现实是中国所推进的电力互联是一种“去政治化”的国际合作，从不承担塑造地缘政治的战略任务，自然不会产生西方观察者所想象或虚构的“权力网络”。究其原因，一是中国所倡导的合作始终秉持“一带一路”倡议的发展导向，聚焦能源发展，关注如何在更大范围内促进能源资源的优化配置、实现各国的互利共赢。中国政府肯定希望跨国电网项目能够促进与周边区域的大局稳定，但中国并没有依托跨国电网塑造地缘政治的特定意图，也从未试图寻求排他的或“一家独大”的能源网络。二是中国始终坚持市场主导的原则。无论新建线路还是电力贸易，中国企业始终遵循实际供需状况和成本效益评估，按照“规范有序、量力而行、提高收益、防范风险”的思路，有序推动国际合作，中国政府主要为企业“走出去”提供政策支持或实力背书。三是始终强调平等互惠的精神，中国始终尊重合作对象国的发展意愿，不好高骛远，也不强推方案。而且，不同于欧美国家热衷于对外推广自由化的电力市场改造，中国在对外合作时尽量避免涉及对象国的电力管理体制改革，充分尊重各国政府在能源事务上的决策权、自主权。

当然，“一带一路”跨国电力互联面临政治、经济、社会等层面的阻碍，既有“设施联通”领域所遭遇的普遍性问题，如各国发展目标不同、政治风险点多面广、资金融通存在阻碍、制度性壁垒错综复杂，也存在电力领域里的特有挑战，如国家能源安全顾虑、电力技术标准不统一、电力监管和市场体制不对接、征地问题等。立足本文的研究视角，需要看到中国的“去政治化”实践面临着“树欲静而风不止”的地缘政治挑战。一是某些国家依托电网开发刻意塑造权力网络，严重阻碍中国与周边国家的电力互联进程。既包括本文的印度案例，也包括美国对东盟电网、东南亚-南亚电力互联、中亚电力互联的强势介入，美国在资助这些区域开展规划时，明里暗里都在试图对冲“一带一路”倡议，构建将中国排除在外的区域电力网络。二是周边一些国家对中国仍然缺乏信任，担心电力的高度互联会使其政治经济主权陷入依附中国的局面，这容易导致中国在它们的对外互联排序中处于靠后位置，区域电力互联的规模效应将很难充分释放。

针对上述阻碍，本文建议首先应跟踪研判“一带一路”跨国电力互联密切相关的大国博弈，确保我国对外合作的主轴、主线不动摇，保障我国海外投资权益，警惕个别国家的“小院高墙”举动，主动提升各区域电力互联合作的包容性、开放性。这意味着中国不仅要关注我国与周边国家的电力互联，也要主动关注、参与周边国家向更广阔区域延伸的电力互联，积极开展多边合作与第三方市场合作，推动构建以清洁能源为主导、能源大范围配置的新格局。其次，以企业和行业组织为主体，深化“一带一路”能源电力领域的规划对接，帮助有需求的国家制定电力发展与互联规划，立足清洁能源开发占比不断提高的趋势，提早谋划东北亚、东南亚、南亚、中亚四个方向的电力通道建设，挖掘与邻国在风能、太阳能、水能领域的季节差、时区差效益。再次，“去政治化”绝不能忽视对国际合作机制的构建，应注重软硬联通并进，搭建开放的电力电网项目评估和孵化平台，并探索制定区域多边电力市场规则和建立相关争端解决机制。

*文章原载《国际关系研究》2023年第5期。限于篇幅，文章有所删节。