外交事务丨国家安全顾问沙利文：美国实力的源头_风闻

图源：Ricardo Tomás

原文截图

译按

      本文作者杰克·沙利文，生于1976年，是美国现任总统国家安全事务助理（一般被称为“国家安全顾问”）。

      本文原题“The Sources of American Power”，见于美国《外交事务》杂志2023年11/12期。据本文网络版编者按，鉴于本文印刷版付梓后，哈马斯发动了对以色列的攻击，本文在上线时对印刷版中涉及中东的内容有更新。

      本文是一篇反映美国外交政策的官样文章，请批判阅读。

      译者听桥，在机器帮助下译校本文，不保证理解和表达准确。并对原文有多分段。

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美国实力的源头

杰克·沙利文（Jake Sullivan）

世界政治中，没有什么是不可避免的。国家实力的基本要素，如人口、地理和自然资源，固然举足轻重，但历史表明，这些都不足以决定哪些国家将塑造未来。最切中肯綮的，是各国做出的战略决策：它们如何在内部组织自身，它们投资了什么，它们选择与谁结盟以及谁想与它们结盟，它们打了哪些战争，它们阻止了哪些战争，它们避开了哪些战争。

乔·拜登总统上任时，意识到美国的外交政策正处于拐点，美国人刻下做出的决定将极大影响到未来。从绝对角度和相对于其他国家的角度看，美国的潜力都是巨大的。美国有不断壮大的人口，有丰饶富裕的资源；有开放的社会，可以吸引到人才和投资，刺激创新和再创造。美国人理当乐观看待未来。但美国的外交政策是在一个迅速成为记忆的时代发展起来的，刻下的难题在于，这个国家能否适应它面对的主要挑战: 一个相互依存时代的竞争。

后冷战时代是一个变动巨大的时期，但贯穿整个一九九零年代和后九·一一岁月的共同主线是激烈大国竞争的付诸阙如。这主要是美国军事和经济支配地位的结果，尽管也被广泛解释为世界同意这一国际秩序基本方向的证据。后冷战时代刻下已彻底结束。战略竞争加剧了，刻下触及国际政治的几乎每一方面，不只军事领域。它正令全球经济复杂化，正在改变各国应对气候变化和大流行病之类共同难题的方式，还提出了接下来会发生什么的基本疑问。

必须调整过时的假设和结构，以适应美国从现在到二零五零年将面临的挑战。上一个时代，人们不愿处置明显威胁到美国经济韧性的市场失灵问题。因美国军力无可匹敌，加之响应九·一一事件，华盛顿专注于非国家行为者和流氓国家，而没有专注于改善其战略地位，并准备迎接一个竞争者会谋求复制其军事优势的新时代，因为它当日面对的不是这样的世界。官员们很大程度上也假定，世界会联合起来应对共同危机，就像在二零零八年应对金融危机时那样，而不会像在面对百年一遇的一场大流行病时那样四分五裂。华盛顿总是将国际机构视为一成不变的事物，而没有正视并解决它们的排他和没有代表更广泛国际社会的问题。

整体影响是，尽管美国依旧是世界上首屈一指的大国，但它的一些最核心力量萎缩了。此外，随着唐纳德·特朗普当选，美国有了一位认为其联盟是一种地缘政治福利的总统。他采取的破坏这些联盟的举措收获了北京和莫斯科的褒奖，它们正确地将美国的联盟视作美国力量的源泉，而非负担。特朗普没有采取行动塑造这一国际秩序，而是退出了。

这就是拜登总统上任时的局面。他决心，不只要修复对美国的联盟及对其自由世界领导地位的直接伤害，还要实施可以现代化美国外交政策的长期项目，以应对刻下的挑战。二零二二年二月，俄罗斯无端入侵乌克兰，加上中国在南中国海和台湾海峡两岸的行动更趋主动自信，更凸显了美国的这一任务。

拜登总统外交政策的本质是为美国的力量打下新的基础，这样美国就能处在最有利地位，可以捍卫其利益和价值观，促进共同利益，进而塑造这个新时代。美国的未来取决于两件事: 这个国家是否能维持其在地缘政治竞争中的核心优势；它是否能团结全世界，应对从气候变化和全球卫生到粮食安全和包容性经济增长的跨国挑战。

从根本上说，这要求美国改变其思考实力的方式。本届政府上台时认为，国际实力仰赖一个强大的国内经济，衡量经济实力的标准不只有规模或效率，还包括为所有美国人服务，以及摆脱危险的依赖性的程度。我们明白，美国的实力还取决于它的联盟，但这些关系（其中许多可以追溯到七十多年前）必须进行更新和赋能，以因应刻下的挑战。我们意识到，当其伙伴也更加强大时，美国就更加强大，是故，我们致力于在全球范围内传递更良善的价值立场，帮助各国解决没有一个国家能够单独解决的诸多迫切难题。我们意识到，哪怕我们已动员极大努力，保卫乌克兰并制止俄罗斯的侵略，华盛顿也不再能负担得起以不受约束的方式动用军事力量。

拜登政府理解关乎实力的这些新现实。所以，我们要令美国比我们曾经发现的那样更为强大。

国土前线

冷战后，美国低估了投资于国内经济提振的重要意义。

第二次世界大战后的几十年里，这个国家奉行大胆的公共投资政策，包括投资于研发和战略部门。这一战略为其经济成功奠定了基础，但随着时间推移，美国逐渐背离了该战略。美国政府制定的贸易政策和税法对美国工人和地球都没有给予足够的关注。在“历史终结”的兴高采烈声中，许多观察人士断言，地缘政治对抗将让位于经济一体化，而且绝大多数人认为，被纳入国际经济体系的新国家将调整它们的政策，按照规则行事。

结果是，美国经济形成了令人担忧的脆弱性。虽然整体而言，美国经济繁荣起来了，但在表面之下，整个社区已被掏空。美国失去了在核心制造部门的领先地位。美国未能对其基础设施进行必要的投资，中产阶级受到重创。

拜登总统已将投资于国内的创新和优势产业置于优先地位：这就是所谓的“拜登经济学”。这些公共投资并非旨在挑选赢家和输家，抑或结束全球化。它们可以赋能于而非取代私人投资，还可以增进美国实现包容性增长、建设韧性和保护国家安全的能力。

拜登政府颁行了几十年来影响最深远的新投资法案，其中包括两党合作的《基础设施投资和就业法案》、《芯片和科学法案》以及《降低通货膨胀法案》。我们正在推动人工智能、量子计算、生物技术、清洁能源和半导体领域的新突破，同时与盟国合作，通过新的出口管制和投资规则保护美国的优势和安全。这些政策已经见效。自二零一九年以来，对半导体和清洁能源生产的大规模投资增长了二十倍。我们目前估计，未来十年，这些领域的公共和私人投资总额将达到三点五万亿美元。自二零二一年底以来，用于制造业的建筑开支增加了一倍。

近几十年来，美国关键矿产的供应链严重依赖不可预测的海外市场，其中许多市场由中国主导。因之，拜登政府正在努力与包括半导体、医药和生物技术、关键矿物和电池在内的关键行业合作伙伴和盟友建立适应力强且持久的供应链，这样价格或供应中断就不会影响到美国。我们的方案囊括了对国家安全的各个方面都至关重要的矿产，我们理解通信、能源和计算机行业和传统的国防部门一样重要。所有这些都便于美国更从容地化解外部大国限制美国进入关键投入渠道的尝试。

本届政府就任时，我们发现，尽管美国军队是世界上最强大的，其产业基础却饱受一系列悬而未决的脆弱性困扰。历经多年的投资不足、劳动力老龄化和供应链动荡后，一些重要国防部门已变得更加虚弱，更缺乏活力。拜登政府正在重建这些部门；从投资于潜艇工业基地，到生产更多关键弹药，美国倾力于每一件事，这样就能造出必不可少的武器，确保在竞争激烈的地区维持威慑力。当竞争对手建立自己的核武库时，我们投资于美国的核威慑力量，以确保其持续有效；同时表明，假如对手有兴趣，我们对未来的军备控制谈判持开放态度。我们还与最具创新力的实验室和公司合作，确保美国优越的常规能力利用了最新技术。

在如何利用国家力量的国内源头方面，或许未来的政府与我们的政府在细节上有不同。这是一个正当的辩论话题。但在一个竞争更加激烈的世界里，毫无疑问，华盛顿必须打破国内政策和外交政策之间的障碍，而大型公共投资正是外交政策的一个不可或缺的组成部分。一九五零年代，总统德怀特·艾森豪威尔就是这么做的。我们今天正再次这样做，但目前是与私人部门合作，与盟友协调的，并专注于刻下的尖端技术。

与盟友协力同行

美国与其他民主国家的联盟和伙伴关系，已是其最重要的国际优势。它们帮助缔造了一个更自由、更稳定的世界，有助于遏制或扭转侵略行为。它们意味着华盛顿不必独自行动。但这些联盟是为一个不同的时代缔造的。近年来，美国对它们利用不足，甚至在削弱它们。

从就任那一刻起，拜登总统就清楚表明了他看重美国加入其中的那些联盟的意义，尤其是考虑到他的前任的怀疑态度。但他明白，即使是那些在过去三十年中支持这些联盟的国家，也往往忽视了，在一个相互依存的时代，着眼于竞争，现代化这些联盟的必要性。因此，我们在物质方面强化了这些联盟和伙伴关系，提高了美国的战略地位和应对共同挑战的能力。例如，我们动员了一个全球国家联盟，支持乌克兰防御一场无端的侵略战争，并让俄罗斯付出了代价。北约已壮大到包括芬兰在内，瑞典很快也将紧随其后：这是两个历史上不结盟的国家。北约还调整了对东翼的态度，部署了响应针对其成员国网络攻击的能力，并在空中和导弹防御方面投入力量。美国和欧盟在经济、能源、技术和国家安全方面的合作也大大加深。

我们在亚洲也有类似行动。今年八月，我们在戴维营举行了历史性的峰会，夯实了一个美国、日本和韩国三方合作的新时代，同时将美国与这些国家的双边联盟推向新的高度。面对朝鲜危险和非法的核计划和导弹计划，我们正努力确保美国的扩展威慑（extended deterrence）比以往任何时候都强大，这样该地区可以维持和平与稳定。所以，我们与韩国达成了《华盛顿宣言》（Washington Declaration），也正在推进与日本就扩展的三边威慑展开讨论。

2023年2月，乌克兰首都基辅，会见乌克兰总统泽连斯基之后的沙利文（左）与拜登。图源：Evan Vucci / Reuters

通过美国、澳大利亚和英国之间的三方安全伙伴关系（AUKUS），我们整合了三国的国防工业基地，生产常规武装的核动力潜艇，并在人工智能、自主平台和电子战等先进能力方面加强了合作。通过与菲律宾达成国防合作协议，我们获得了新的军事基地的使用权，此举强化了美国在印太地区的战略地位。今年九月，拜登总统前往河内宣布，美国和越南正在将两国关系提升为全面战略伙伴关系。四方安全对话机制（Quad）将美国、澳大利亚、印度和日本聚集在了一起，在技术、气候、卫生和海上安全方面开展了新形式的区域合作。我们还投资于美国和印度之间的二十一世纪伙伴关系，例如美印关键技术和新兴技术倡议（U.S.-India Initiative on Critical and Emerging Technology）。通过印太经济繁荣框架（Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity），我们正在深化贸易关系，并与该地区十三个不同伙伴就供应链韧性、清洁能源经济、反腐败和税收合作等问题谈判达成了首批此类协议。

拜登政府正在强化美国在亚洲以外和几个传统的地区接合处的伙伴关系。去年十二月，在自二零一四年以来的首次美非领导人峰会上，美国做出了一系列历史性承诺，包括支持非洲联盟成为二十国集团成员，并与非洲大陆自由贸易区秘书处（African Continental Free Trade Area Secretariat）签署了谅解备忘录，这一努力将创建一个拥有十三亿人口、价值三点四万亿美元，涵盖整个非洲大陆的市场。二零二二年早些时候，通过《洛杉矶移民与保护宣言》(Los Angeles Declaration on Migration and Protection) ，我们鼓励西半球在移民问题上展开行动。我们启动了美洲经济繁荣伙伴关系(Americas Partnership for Economic Prosperity) ，这是一项推动西半球经济复苏的倡议。我们还与印度、以色列、美国和阿拉伯联合酋长国组成了一个名为“ I2U2”的新联盟。通过有关水、能源、交通、太空、卫生和粮食安全的联合倡议，该联盟将南亚、中东和美国凝聚到了一起。今年九月，美国与北美、南美、非洲和欧洲的其他三十一个国家一道，成立大西洋合作伙伴关系(Partnership for Atlantic Cooperation) ，以投资科技，促进海洋的可持续利用，并阻止气候变化。我们成立了一个新的全球网络伙伴关系，将四十七个国家和国际组织集合到一起，打击勒索软件之祸。

这些努力不是孤立的，而是一个自我强化的合作网格的一部分。美国最亲密的伙伴是其他民主国家同好，我们将在全球范围内栉风沐雨，捍卫民主。总统在二零二一年首度召集的民主峰会，为深化民主，推进治理、反腐败和人权，并提请其他民主国家同好与华盛顿一道主导议程，奠定了制度基础。但支持华盛顿自由、开放、繁荣、安全的世界愿景的国家幅员辽阔，实力强大，政治体制多样。在支持透明和可问责的治理，支持民主改革者和人权卫士的同时，我们将与任何准备好捍卫《联合国宪章》原则的国家携手。

我们还在印太地区和欧洲的美国盟友之间增加联系组织。因为有在另一个地区的联盟，美国在每一个地区都更强大。印太地区的盟友是乌克兰的坚定支持者，而欧洲的盟友正在帮助美国支持台湾海峡两岸的和平与稳定。总统强化联盟的努力也有益于几十年来最大程度的负担分担。美国要求其盟友加倍努力，同时自己也贡献出更多。大约二十个北约国家正按计划实现二零二四年国防支出占国内生产总值百分之二的目标，而二零二二年只有七个国家实现这一目标。日本已承诺增加一倍的国防预算，且正在购买美国制造的战斧导弹，这将增强其对该地区拥有核武器的竞争对手的威慑力。作为三方安全伙伴关系的一方，澳大利亚正在进行其历史上最大的一次单一国防能力投资，同时投资于美国的国防工业基地。德国已成为乌克兰第三大武器供应国，并正逐渐摆脱对俄罗斯能源的依赖。

更划算的交易

新冠大流行病爆发的第一年表明，假如美国不愿在解决全球难题方面扮演领导角色，其他国家也不会挺身而出。二零二零年，许多世界领导人彼此之间疏于交流。病毒袭来时，七国集团难以团结一致。各国没有密切协调，而是各自为政，使这一大流行病比原本可能的情况更加严重。

拜登总统和他的团队一直认为，无论在全球经济、卫生、发展，还是环境领域，美国都在促成国际合作方面扮演了关键角色。但缺乏全球层面领导的一场全球性危机的令人震惊的过程，深深烙印在总统的世界观中。审视一系列令人生畏的全球挑战时，我们意识到，我们不只必须恢复美国的领导地位，还必须提升自己，并为世界，尤其是全球南方，提供一个更好的价值立场。

世界上有相当多国家并不专注于地缘政治争夺; 绝大多数国家想知道，它们有伙伴可以帮助它们化解自己面对的难题，其中一些难题，它们认为关乎生存。这些国家的抱怨不是美国太多，而是太少。是的，它们说，我们见证了更接近主要威权大国的陷阱，但你的替代方案在哪里？拜登总统明白这一点。在其曾经不在场之地，美国刻下正力争上游。在其曾经力争上游之地，美国刻下带着紧迫感和使命感力争上游。而且其力争上游时与其他国家展开了合作，共同研究如何化解迫切难题。

美国保持了其在全球发展方面的长期领导地位，维持了其在卫生和粮食安全方面的重要投资，并在一个全球需求前所未有的时代，仍是人道主义援助和紧急粮食援助的主要提供国家。拜登总统目前正在领导一项甚至更具雄心的全球项目。美国将推动实现联合国可持续发展目标作为优先事项。它正壮大多边开发银行的规模，动员私人部门，并帮助各国释放国内资本。作为这一努力的基石，拜登政府正在对世界银行进行现代化改革，以便它能以足够的速度和规模应对当今的挑战。我们正与伙伴国家合作，大幅增加世界银行的融资，包括对中低收入国家的融资。我们还在积极寻求解决方案，帮助脆弱国家迅速而透明地化解不可持续的债务，为它们释放资源，投资于未来，而不是艰难偿还债务。

近年来，中国的一带一路倡议占据主导地位，美国则在发展中国家的大规模基础设施投资方面落入下风。刻下，美国正通过七国集团全球基础设施和投资伙伴关系（Partnership for Global Infrastructure and Investment）调动数千亿美元资金，支持发展中国家的实体、数字、清洁能源和卫生基础设施。

美国已是全球卫生事业典范。为在二零三零年前消除艾滋病、结核病和疟疾等威胁公共卫生的流行病，美国投入了较以往任何时候都多的资金。它向超过一百一十五个国家和近一半的全球大流行病应对基金捐赠了近七亿剂新冠疫苗，并对新出现的威胁保持警惕。它正帮助五十个国家准备、防范和响应下一次卫生紧急状况。觉大多数人可能没有听说过最近有马尔堡病毒（Marburg）或埃博拉疫情的爆发，因为我们吸取了二零一四年西非埃博拉疫情的教训，并在东非、中非和西非的埃博拉疫情扩散到全球之前做出了响应。

假如不严肃对待气候变化，没有哪个国家能向世界提供可信的价值立场。拜登政府继承了碳减排方面雄心与现实之间的巨大差距。美国目前正大规模推动清洁能源技术的全球部署。该国将首次履行其根据《巴黎协定》做出的减少温室气体净排放量的国家承诺，以及每年为发展中国家调集一千亿美元用于应对气候变化的全球承诺。它已发起了一些联合倡议，如与印度尼西亚的公正能源转型伙伴关系（Just Energy Transition Partnership），该倡议将在公共和私人资源的支持下加速该国电力部门的转型。

新的符合目标的伙伴关系不是要取代现有的国际机构。拜登政府正在努力巩固和复兴那些机构，为我们刻下面对的世界升级它们。除了对世界银行实施现代化改造之外，总统还提议赋予发展中国家在国际货币基金组织中更大的发言权。拜登政府将继续尝试改革世界贸易组织，使其能够驱动清洁能源转型，保护工人，促进包容性和可持续增长，同时继续维护竞争、开放、透明和法治。总统呼吁对联合国安理会进行广泛改革，增加常任理事国和非常任理事国的数量，并使其更高效和更具代表性。

总统还知道，各国必须能够合作应对不久前还深不可测的挑战。在人工智能方面，这样的需求尤为迫切。所以，我们召集了负责人工智能创新的美国主要企业，做出一系列以安全、可靠和透明方式开发人工智能的自愿承诺。所以，美国政府自己已为此做出承诺，于二月间发表了一份有关人工智能的负责任军事使用的声明。所以，我们在这些倡议的基础上，与美国的盟友、伙伴和其他国家合作，制订了管控人工智能的有力规章和原则。

传递一个更合宜的价值立场是一项正在进行的工作，但它是美国力量新基础的重要支柱。这不只是正确之事，且符合美国的利益。帮助其他国家变得更强大，可令美国更强大、更安全，结交新的伙伴和更优秀的朋友。我们将继续营造美国对世界的积极贡献。假如美国要赢得竞争，塑造国际秩序的未来，使之自由、开放、繁荣和安全，这是绝对必要的。 

慎重选择战场

一九九零年代，美国的国防政策主要是关于是否以及如何对饱受战争蹂躏的国家进行干预以防止大规模暴行的问题。九·一一事件之后，美国将关注重点转向恐怖组织。大国冲突的风险似乎很小。随着俄罗斯在二零零八年入侵格鲁吉亚和在二零一四年入侵乌克兰，以及中国高速的军事现代化和在东海、南海和台湾海峡日益增长的军事挑衅，这种情况开始发生变化。但美国的优先事项还没有足够快地适应遏制大国侵略和一旦发生就做出响应的挑战。

拜登总统决心顺势而为，做出调整。他结束了美国对阿富汗战争的介入，这场战争是美国历史上持续时间最长的战争；并使美国二十年来第一次摆脱了在正在进行的敌对行为中维持军事力量的局面。这一转变无疑是痛苦的，尤其是对阿富汗人民和在那里服役的美国军队和其他人员来讲。但为让美国军队做好应对未来挑战的准备，这是必要之举。随着俄罗斯在二零二二年二月二十四日野蛮入侵乌克兰，其中一大挑战到来之迅速，甚至超出我们的预想。假如美国仍在阿富汗作战，俄罗斯大有可能竭尽其所能，帮助塔利班将华盛顿困在阿富汗，阻止华盛顿集中力量帮助乌克兰。

即令重大军事干预不再是我们的优先考量，我们依旧胸有成竹，随时可以应对国际恐怖主义的持久威胁。我们在阿富汗采取了远程行动，尤其是击毙基地组织头目艾曼·扎瓦希里(Ayman al-Zawahiri)的行动；我们还在索马里、叙利亚和其他地方的战场上消灭了其他恐怖主义目标。我们将继续如此。但我们也会避免久拖不决的永久战争，这样的战争可能束缚美国军队，且对实际减少美国面临的威胁作用甚微。

至于更广泛意义上的中东问题，总统接手的是一个高度紧张的地区。本文的最初版本写于十月七日哈马斯在以色列发动恐怖袭击之前，强调了在历经二十年标志性的美国大规模军事干预伊拉克、北约在利比亚的军事行动、激烈的内战、难民危机、自封的恐怖主义哈里发国家崛起、革命和反革命、该地区主要国家间关系破裂之后，中东地区所取得的进展。它描述了我们回归一条有条不紊的美国政策方针的诸多努力，该方针将遏制侵略，缓解冲突，通过包括以色列与其阿拉伯邻国之间的项目在内的基础设施项目实现该地区的一体化。实质性进步是存在的。也门战争已经进入休战的第十八个月。其它冲突已经降温。地区领导人公开合作。九月，拜登总统宣布了一条新的经济走廊建设计划，该走廊经过阿拉伯联合酋长国、沙特阿拉伯、约旦和以色列，连接印度和欧洲。

2023年9月，越南河内，一场新闻发布会上的拜登。图源：Evelyn Hockstein / Reuters 

本文初版强调，这一进展是脆弱的，包括以色列和巴勒斯坦之间的紧张关系以及伊朗构成的威胁在内的长期挑战依然存在。十月七日的攻击给整个地区的图景蒙上了阴影，包括区域局势大幅升级的风险在内，后续影响仍在显现。但在应对这场危机时，我们在中东曾经遵循的有条不紊的方式仍是我们的立场和运筹的核心。

十月十八日，拜登总统前往以色列，展开了一次罕见的战时访问，正如总统所表明的那样，美国坚定支持以色列保护其公民和自身免受残暴恐怖分子的伤害。我们正在与区域伙伴密切合作，促成向加沙地带平民提供可持续的人道主义援助。总统多次明确表示，美国主张在冲突期间支持保护平民生命，并尊重战争法。哈马斯犯下的暴行令人回想起伊斯兰国最严重的劫掠，它不代表巴勒斯坦人民，也不代表他们的尊严权和自决权。我们致力于两国方案。事实上，我们与沙特阿拉伯和以色列有关它们之间关系正常化的讨论一直包括向巴勒斯坦人提出重要建言。假如达成，这一部分内容将确保两国方案依旧有望实现，所有相关各方都将朝那一方向采取重大和具体的步骤。

我们警惕当前危机可能升级为区域冲突的风险。我们实施了广泛的外交拓展，升级了我们在该地区的军事动作。自本届政府成立以来，我们一直在必要时采取军事行动，以保护美国人员。我们致力于确保伊朗永远不会拥有核武器。军事力量绝不能成为首选工具，但我们随时待命，准备在必要时动用军事力量，以保护美国在这一重要地区的人员和利益。

中东危机没有改变这样一个事实，即：美国必须准备迎接一个战略竞争的新时代，尤其是通过遏制和响应大国侵略。发现俄罗斯总统弗拉基米尔·普京准备入侵乌克兰时，我们就面临着一个挑战，即: 美国并没有按照条约承诺保卫乌克兰。但假如我们不回应俄罗斯的侵略，一个主权国家就将被消灭，一个信息也将传递给世界各地的独裁者，即：强权就是公理。我们谋求避免危机的办法是，向俄罗斯明确表示，美国的应对将是支持乌克兰，并展示介入欧洲安全谈判的意愿（尽管俄罗斯并不认真对待谈判）。我们还刻意并授权公开发布情报，以警告乌克兰，团结美国的伙伴，并剥夺俄罗斯为其入侵创造虚假借口的能力。

当普京入侵时，我们实施了一项政策，在不派遣美国军队参战的情况下帮助乌克兰保卫了自己。美国向乌克兰人派发了大量防御性武器，并号召盟友和伙伴也这样做。它协调了将那些能力交付战场的庞大后勤任务。迄今为止，这一援助已被分为四十七套不同的军事援助方案，这些方案的编制是为满足乌克兰在冲突过程中不断演变的需求。我们就乌克兰政府的要求与其密切合作，并通过技术和后勤细节确保其部队得到它们需要的东西。我们还加强了美国与乌克兰的情报合作以及培训工作。我们对俄罗斯实施了影响深远的制裁，以削弱其发动战争的能力。

拜登总统还非常明确地表示，假如俄罗斯攻击北约盟国，美国将以新的部队部署作为后盾，保卫盟国的每一寸领土。我们与美国的盟友和伙伴启动了一个进程，帮助乌克兰建立一支能够在陆地、海上和空中自卫的军队，并遏制未来的侵略。我们在乌克兰的做法是可持续的，且与那些有不同意见的人相反，这一做法增强了美国应对印太地区各种突发事件的能力。 

美国人民一眼就能认出恶霸。他们明白，假如他们从乌克兰撤出美国的支持，那不仅会将自卫的乌克兰人置于严重不利地位，还会树立一个可怕的先例，鼓励在欧洲和其他地区的侵略。美国对乌克兰的支持是广泛而深刻的，而且会持续下去。

即将到来的竞争

显然，世界正加剧竞争，技术将成为一股破坏性力量，人类共同面临的难题将随着时间的推移变得更加尖锐。但目前尚不清楚这些力量将如何表现出来。

以往， (因一九六二年古巴导弹危机和一九九零年伊拉克入侵科威特事件发生，)美国已感到意外，而且不论政府多么努力地预测未来会发生什么(美国情报机构做对了很多事情，包括准确警告过俄罗斯在二零二二年二月对乌克兰的入侵) ，美国未来仍大有可能面对意外事件。我们的战略是为在广泛多样的情况下展开工作而设计的。

通过投资于国内力量的源头，深化联盟和伙伴关系，在全球挑战中取得成果，并在实力的运用过程中保持纪律，美国将未雨绸缪，推进其自由、开放、繁荣和安全世界的愿景，不论有何种意外事件在等待我们。用美国国务卿迪安·艾奇逊(Dean Acheson)的话说，我们已经创造了“现实实力”（situations of strength）。

即将到来的竞争时代将是前所未有的。十九世纪和二十世纪初的欧洲安全竞争，很大程度上是中等大国和近邻大国之间的区域竞争，最终以灾难告终。人类历史上最具破坏性的战争之后的冷战，是在两个相互依存度很低的超级大国之间进行的。结果是决定性的，有利于美国。今天的竞争完全不同。美国和中国在经济上相互依存。这场争夺确实是全球性的，但并非零和博弈。双方面对的共同挑战前所未有。 

我们时常被问及美国与中国竞争的最终状态（end state）。我们期待，在可预见的未来，中国仍是世界舞台上的一个主要参与者。我们寻求一个自由、开放、繁荣和安全的国际秩序，一个能够保护美国及其盟友的利益并提供全球公共产品的国际秩序。但我们并不期待如同苏联解体所致的那种改天换地的最终状态。竞争会有起伏：美国会获利，但中国也会。华盛顿必须在紧迫感和耐心之间找到平衡，理解其行动的总和而非赢得单独一个新闻周期才是重中之重。我们需要一种认定我们有能力胜出任何国家的一种持久信心。过去两年半，有关美国和中国相对轨迹的假设已被颠覆。

美国继续享有与中国的实质性贸易和投资关系。但与中国的经济关系错综复杂，因为中国是一个竞争对手。对伤害到美国工人的不公平贸易做法，我们有回击，我们不会为之道歉。我们关切的是，中国可以利用美国的开放性，利用的美国技术反对美国及其盟友。基于这样的背景，我们寻求“去风险”和多样化，而不是“脱钩”。我们希望利用目标明确的限制，保护一定数量的敏感技术，竖起一些人所说的“小院高墙”。各方的批评指向我们，称这些举措是重商主义或保护主义的。这并非事实。这些举措是美国与其他国家合作采取的，专注于极少一批技术；为保护国家安全，同时支持一个互联互通的全球经济，美国必须在一个竞争更加激烈的世界采取这样的举措。

与此同时，我们正深化与志同道合的伙伴和盟友的技术合作，包括与印度的合作，以及通过二零二一年成立的美国-欧盟贸易和技术理事会(U.S.-EU Trade and Technology Council)进行的合作。我们将持续投资于美国自身的能力和安全、有韧性的供应链。我们将持续推进一项在国内外追求体面、安全和健康的工作，为美国工人和公司创造一个公平竞争环境，在此过程中提升工人权利的议程。

有时，竞争会激烈万分，我们已做好准备。我们正大力反对侵略、胁迫和恐吓，并捍卫基本道路规则，如海上航行自由。正如国务卿安东尼·布林肯九月间在一次演讲中所说：“美国在维护和巩固这一秩序方面的开明自利从未像现在这样强大。”我们也理解，美国的竞争对手，特别是中国，有一个根本不同的愿景。

但华盛顿和北京有必要明确如何管控竞争以缓解紧张局势，并找到应对共同挑战的进一步措施。因之，拜登政府正在加强美国与中国的外交，保留现有沟通管道，并搭建新的管道。美国人已经从过去几十年的危机，尤其是陷入冲突的可能性中吸取了一些教训。高级别和经常性的互动，对消除误判、避免误解、释放明确信号、止住可能爆发重大危机的下行螺旋至关重要。不幸的是，关于紧张局势管控，北京似乎经常吸取不同的教训，认定护栏可以像安全带鼓励鲁莽驾驶那样刺激竞争。(这是一种错误的看法。正如使用安全带可以减少一半的交通事故死亡人数那样，沟通和基本安全措施也可以减少发生地缘政治事故的风险。)

但最近，一些令人鼓舞的迹象出现了，表明北京或许意识到了稳定化的价值。真正的考验将是，当紧张事态不可避免地加剧时，那些沟通管道能否维持下去。

2023年9月，阿拉斯加安克雷奇，拜登在纪念9·11恐怖攻击的活动上发表讲话。图源：Evelyn Hockstein / Reuters

我们还应铭记，并非竞争对手做的每一件事都与美国的利益不相容。今年，中国在伊朗和沙特阿拉伯之间斡旋达成的协议，一定程度上缓解了两国之间的紧张关系，这也是美国想看到的事态发展。考虑到美国和伊朗没有外交关系，华盛顿不可能试图撮合该协议，它也不应试图破坏。再举一个例子，美国和中国正在进行一场快速而高风险的技术竞争，但双方必须能共同应对人工智能带来的风险。这样做并不是摇摆不定的迹象，而反映了一种明确的评估，即人工智能可能对人类构成独一无二的挑战，大国有加以应对的集体责任。

一些国家既不与美国结盟，也不与中国结盟，但会同时接触这两个国家，一方面谋求从竞争中获益，另一方面努力维护自己的利益不受任何溢出效应的影响，这相当自然。这些国家中有许多，认为自己是全球南方的一部分，这个集团有自己的逻辑和对西方鲜明的批评，这可以追溯到冷战时期和不结盟运动的创设。但与冷战时期不同的是，美国将避免这样的诱惑，即：仅仅通过地缘政治竞争的视角看待世界，或将这些国家视为代理人竞争的场所。相反，美国将继续基于它们自己的条件与它们接触。在与这些国家打交道时，华盛顿理当现实看待预期，尊重它们的主权和它们做出增进自身利益决定的权利。但华盛顿也必须清楚什么对美国最重要。我们正是这样寻求影响与他们的关系的: 这样，总的来说，它们就有动力以符合美国利益的方式采取行动。

未来十年，美国官员将花费比过去三十年更多的时间，与和他们有不同意见的国家进行对话，通常是在基本问题上。世界正在变得愈发聚讼纷纭，美国不能只与那些与美国有共同愿景或价值观的国家对话。我们将继续努力，在增进美国和共同利益的同时塑造整体外交格局。例如，当中国、巴西和七个非洲国家宣布它们将谋求以和平手段结束俄罗斯在乌克兰的战争时，我们并没有从根本上拒绝这些倡议; 我们呼吁这些国家与乌克兰官员对话，并确保它们的争端解决建言会符合《联合国宪章》。

我们眼下正在播撒的一些种子——例如对先进技术，或基于三方安全伙伴关系制造的核动力潜艇的投资——需要许多年才能结出果实。但也有些事项，我们眼下就可以且即将付诸行动，我们称之为“未竟的事业”。我们必须确保乌克兰的主权、民主和自由。我们必须巩固台湾海峡的和平与稳定。我们必须在继续遏制伊朗的同时，推进中东地区的一体化。我们必须现代化美国的军事和国防工业基础。我们必须向全球南方兑现我们在基础设施建设、发展和气候变化方面的承诺。

成事在我

美国已进入其在第二次世界大战后扮演的全球角色的第三阶段。

在第一阶段，杜鲁门政府为美国实现两个目标奠定了基础: 巩固民主国家和民主合作，以及遏制苏联。由后来的总统实施的这一战略包括自一九五零年代到一九七零年代投资于美国工业，尤其是新兴技术的一项全面举措。这一利用工业投资增强国力的承诺，到一九八零年代开始减弱，冷战结束后几乎没有人认为此举有必要。

在第二阶段，因美国没有可与其一较高下的竞争对手，历届政府都试图壮大美国领导下基于规则的秩序，并就关键事项确立合作模式。那个时代以形形色色的方式令世界变得更美好了：许多国家变得更自由、繁荣和安全; 全球贫困大幅减少; 世界对二零零八年金融危机的应对卓有成效。但那也是一个地缘政治变革的时期。

美国刻下发现自己处在第三个时代的开端: 在一个相互依赖和跨国挑战的时代，美国正着眼于一个新的竞争时期进行调整。这并不意味着与过去决裂，或放弃已经取得的成果，但确实意味着要为美国的力量打下一个新的基础。假如我们要令美国比我们业已发现的那样更加强大，并为未来做好更充分准备，那有赖于重新审视长期以来的假设。这一阶段的结果不会完全由外部力量决定，很大程度上，也将取决于美国自己的选择。