清华教授: “一带一路”隐藏的最大玄机, 让“债务陷阱论”不攻自破｜文化纵横_风闻

唐晓阳

清华大学社会科学院国际关系学系

【导读】第三届“一带一路”国际高峰合作论坛于今天举行，引发全球关注。2023年是中国提出共建“一带一路”倡议十周年，十年来，中国与五大洲的150多个国家、30多个国际组织签署200多份共建“一带一路”合作文件，合作硕果累累。有评论指出：**相比西方主导的传统国际秩序，“一带一路”更有可能推动世界各国共赢。那么，**中国所倡导的全球秩序，到底新在何处？

非洲是新旧两种全球化秩序的交会之处。观察中国与西方对非援助政策的差异，最能看出新旧全球化的区别。本文通过对比中国和西方处理非洲债务问题的区别，分析为何中国的做法更有可能真正帮助非洲。

本文作者、清华大学教授唐晓阳指出：举债是发展中国家获取初始资本、开启现代化之路的必要手段。西方国家在债务上设定严苛的政治条件，借助相关机构和融资规则，实现对非洲国家全方位的约束和牵制，将债务问题作为维持地缘政治势力的工具。中国的对非融资合作则展示出一种“开放的可能性”。有三大特点：一是不附带政治条件；二是融资形式务实多样，将商业需求与国家战略灵活结合；三是在债务考评上更强调实际情况与动态发展潜力，而不是以西方金融机构设定的单一发展模式为考评标准。

中国的对非融资政策展示出的“开放的可能性”，正是发展中国家亟需的。如果纯粹被动接受西方国家的那条既定的发展路线，无法掌握驾驭资本的能力，这些发展中国家难以形成广泛的社会认同，无法培育出发展的自主性。中国的援助****不追求普遍规则、不框定发展路线，坚持以互利的持续发展为标准开展试验，这才能真正帮助非洲国家找到一条符合自己国情的现代化转型之路。

本文原载《文化纵横》2023年第5期，原题为《超越债务问题——非洲的开放性发展融资之路》，仅代表作者观点，供读者参考。

超越债务问题

——非洲的开放性发展融资之路

**▍**非洲债务问题的经济学解释

自上世纪70年代以来，国际社会关于非洲债务的讨论就从未中断。20世纪七八十年代，全球经济衰退导致国际市场原料价格下跌，大多数依赖原料产品出口的非洲国家收入锐减，财务状况急剧恶化，陷入债务危机。此后，多边金融机构和以西方国家为主的双边债权人制定了以重债穷国倡议（HIPC）和多边债务减免倡议（MDRI）为代表的一系列救助计划和债务减免措施。共有39个重债穷国（其中大部分是非洲国家）参加了HIPC/MDRI倡议，当这些国家满足国际货币基金组织（IMF）要求的经济改革措施后，就能获得大幅度的债务减免。债务问题缓解后，借着国际上大宗货物价格上涨，2005年至2015年间非洲国家依靠资源出口迎来了一个短暂的经济黄金时期，显著改善了非洲国家的财务状况。然而好景不长，近年来，非洲国家的债务问题再次成为国际关注焦点。赞比亚于2020年11月宣布违约，加纳于2022年11月宣布违约，其他多个非洲国家如肯尼亚、埃塞俄比亚、莫桑比克等也面临着较大的债务压力和违约风险。这些非洲国家陷入财政困境，难以开展新的融资，正常的支付和发展活动停止，严重影响了当地社会经济的运行。

为什么非洲国家的债务问题数十年来延绵不绝，难以彻底解决？世界银行的经济学家认为根源在于非洲政府财政资源使用不当，资金没能用于可以满足市场需求、促进经济增长的项目。[1] IMF则指出由于缺乏管理能力，政府盲目借债，没有合理搭配贷款期限是导致发展中国家债务危机频发的重要原因，进而强调要改善债务国的财政治理水平。[2]此外，经济学家还指出，过分依赖单一自然资源出口和工业化失败等因素所导致的长期经济结构失衡是造成近半个世纪以来发展中国家债务危机频发的深层原因。[3]因此，西****方债权人经常将政治经济和财税制度改革作为减债免债政策的附加条件。然而，非洲国家的财政与经济状况并没有因为这些债务救助与制度改革政策而好转，反而有不少国家的债务问题进一步加剧，甚至陷入了周期性债务危机。[4]这一现实引发了研究者们对上述债务成因及对策的质疑与再思考。[5]

另一类观点恰好相反，他们认为债务问题恶化并不是因为非洲国家没有遵循市场经济原则，而恰恰是发展中国家被迫采纳西方自由主义经济模式的后果。[6]全球资本市场有很强的顺周期性，在流动性充裕和大宗商品价格高企的时期，依靠资源出口的发展中国家也会处于经济繁荣期，信用评级高，融资成本降低，吸引这些国家在市场上大量借贷。可当全球经济停滞，资源类商品价格下跌，财政压力加剧，市场融资成本却高涨，使再融资更为昂贵。相比发达国家，非洲国家经济体量小，外汇储备有限，抗市场波动能力弱，更容易发生债务危机。[7]而且非洲国家在世界资本市场中处于边缘地位，对其走势缺乏影响力和话语权。当发达国家为了保证自身利益而采取加息紧缩政策时，所带来的汇率与利率叠加飙升都会对以外币计价为主的非洲债务造成巨大的冲击。[8]

由此可见，债务问题不只是经济问题，难以从单纯的经济学研究中找到答案。经济学的分析必须置于对市场机制的理解框架中，可自由市场的理论假设是否适用于非洲等发展中地区存在着巨大的争议。与其说是经济学争论，不如说是政治理念和政策方针的分歧。西方发达国家政府及国际组织采取新自由主义和“华盛顿共识”来解释非洲债务问题不仅体现了其本身秉承信奉的原则，更是向发展中国家施加了巨大的政治经济影响力，塑造了这些国家的借贷行为。

**▍**非洲债务问题的政治内涵

虽然债务问题很少直接改变一国的执政权力和政策纲领，但它深刻关联着国际政治经济体系的各个方面。**借由债务危机与新自由主义配套的全球资本市场运作规则，西方国家成为非洲发展中国家融资规则的制定者。**与冷战时期不同，21世纪西方政府提供的带有明确政治意向的援助性双边优惠贷款大幅减少，商业银行与国际债券成为非洲国家融资的主要渠道。1990年西方发达国家所持的双边债务在撒哈拉以南非洲国家外债总额中占47.1%，多边机构贷款占25.5%，而商业贷款仅占27.4%；可到2020年，国际债券与商业银行贷款上升到56%，达3300亿美元（包括1350亿美元非国家主权担保贷款），而双边贷款下降至19.5%。[9]但这并不意味着西方政治影响减弱，相反，因为国际资本市场的资金主要来源于西方国家的投资人和金融机构，非洲发展中国家必须遵循西方发达国家金融体系的规则。从借款的评级定价到债券的发行销售，再到其后的一系列西方评级、财务、法律、交易机构所采用的标准，都强化了西方国家的政治影响力。

借助相关机构与规则，西方得以对非洲国家实现全方位的约束和牵制。**接受西方主导的金融市场规则后，借款国的经济安全和发展利益都处于西方掌控中，缺乏保护。**例如，西方常常不顾非洲国家的债务成本肆意加息减息，频频打断非洲国家的经济发展计划，非洲国家对此无能为力。在新冠疫情紧急情况时期，国际社会虽通过了G20缓债协议以帮助低收入国家渡过难关，但西方私人部门债权人几乎无人提供类似措施，纽约和伦敦金融业的商业合同和法律为保护投资人权益，甚至还阻止基金与银团参与减债缓债。[10]更不用提秃鹫基金等西方专业机构蓄意利用现有法律漏洞，在发展中国家债务危机时低价收购其债券，再通过恶意诉讼牟取高额赔付，严重阻挠了发展中国家的经济恢复。[11] 如果发生政治冲突，美西方的“长臂管辖”和制裁政策将对相关国家的经济财政构成巨大的威胁。

正因为债务问题与国际政治的深刻联系，我们才能理解为何近十年来国际社会围绕中国对非洲的借贷产生了一系列争议。西方媒体和政客不断炒作中国在非洲制造“债务陷阱”，有“隐形债务”或阻碍了非洲债务重组。[12]但相比于瑞信、硅谷银行等欧美金融业暴雷事件，非洲国家违约债务总额并不大。2020年赞比亚违约时，外债不过170亿美元；2022年加纳违约时外债总额为284亿美元。[13]而截至2022年底，硅谷银行和瑞士信贷的总债务余额约3500亿美元。[14]西方热衷非洲债务话题绝非出于对非洲的关心，而是由于中国与非洲之间发展融资的合作采用了与西方不一样的模式和路径，势头迅猛，大大削弱了西方在非洲的影响力。西方对中国“债务陷阱”的攻击究其根本是想夺回其地缘政治的势力范围。

**▍**中非发展融资合作的特点

中国对非合作的一个显著特点是提供贷款时****不附加政治条件。这秉承了中国一贯的不干涉内政原则，但西方对此却极为不满，因为这严重影响了它们制裁非洲国家的效果。正如美国外交关系委员会宣称：“对美国的政治目标的最大干扰是中国有意……保护非洲一些最恶劣的政权免受国际制裁。”[15]**一个著名的例子是中国进出口银行对安哥拉的贷款。**该国在2002年内战结束后亟须大量资金重建，但难以满足IMF及西方国家提出的财政透明、监督检查等优惠贷款条件。安哥拉财政部在2004年联系中国进出口银行签署了20亿美元的信贷框架协议，以石油销售收入为担保，获得资金投入基础建设。这一融资合作取得了巨大成功，为安哥拉国民经济快速恢复做出了贡献。[16]

**另一个特点是融资形式务实多样，将商业需求与国家战略灵活结合。**仍以安哥拉的信贷框架协议为例，石油担保贷款是国际金融市场上的常见产品，但由于内战后安哥拉信用评级很差，西方商业银行开出了10%以上的贷款年利率。**中国签署的协议巧妙地将其与基础建设相挂钩，给安方20亿美元的买方信贷额度，安方可在此额度内签约中国企业为其建设道路、学校等设施。**由于降低了风险，中国进出口银行可以大幅降低贷款利率，并大幅延长还款期。同时，这一贷款并非政治性援助贷款，而是商业借贷,一方面贷款利率根据国际市场变化而波动，另一方面也满足了中国企业的商业利益、促成石油合作机制以保障中国能源安全。安方对这一协议表现出了极高的热情和赞许，因为这一信贷方式不仅降低了借款成本，也提高了项目建设效率且降低了贪污风险。一位当地学者评论道：“这是安哥拉普通百姓第一次真正看到自己国家的石油收入被用在自己的生活中！”[17]此后十年间，中国进出口银行与安哥拉、苏丹、赤道几内亚、刚果和埃塞俄比亚签署了总额超过100亿美元的类似贷款。

当石油矿产价格下跌与非洲债务压力导致资源换项目贷款受到限制时，中国银行和企业也积极探索中方投资参股或BOT(建设－经营－转让)形式承包工程等新型融资方式，并在许多国家加强大型基础设施与产业发展的良性互动。这些尝试都体现了中非融资合作的独特之处，在于并非完全跟随市场波动，但也不背离市场规则；充分发挥整体协作优势，但又不依赖政府指令。

与此相关，中非合作**第三个特点是在债务可持续性的评估与改善方面提出了不同的思路和做法。**早在2007年，时任中国进出口银行行长李若谷就指出如果因为非洲国家债务沉重就控制甚至中断放贷，反而会导致受援国发展能力受影响，更难如期还债，陷入恶性循环；西方金融机构使用的债务分析忽视了发展中国家的动态发展潜力，没有充分考虑新贷款可能带来的积极因素。[18] 无论是资源换项目还是工业配套综合开发的融资都与借款国的经济和社会发展紧密相连，可以增强其偿债和负债能力，形成良性循环。因此，中方没有拘泥于IMF与世界银行的债务分析框架，而是更注重非洲国家的实际情况，针对具体项目的效益考评放贷。

《“一带一路”债务可持续性分析框架》也提出“当一国被评为高风险甚至债务困境时，也并不意味着其债务就一定不可持续”。**即使在近五年非洲经济发生困难时，中方也没有简单地将债务压力归因为过度贷款，因为非洲仍然迫切需要基础设施投资。**债务问题的症结在于借款后创造的收益增长低于预期，这打破了财务平衡，使融资无法持续进行。与此相应，中国在非洲国家的债务重组问题上没有采用IMF和巴黎俱乐部所常用的减记方式(haircut),而是坚持按自己的惯例延展还款期或降低利息。虽然减债与缓债对债务国财政的救助效果类似，但减债意味着对债务国能力不足的确认与放弃，而缓债则蕴含着对其重新恢复活力的期待。在2023年6月双边债权人与赞比亚达成债务重组协议时，中方还特意加上一条前所未有的条款，如果赞比亚经济表现超过预期，债权人可以要求更多的还款。[19] 这一条款与其说是维护债权人利益，不如说体现了中方对动态发展潜力的重视。中国自身也经历过“三角债”、企业债、地方债、金融危机等多重挑战，每一次的应对都并非遵照西方机构所提出的政策模型，而是在实践中摸索，对症下药，最终取得意想不到的发展效果。当西方金融机构将理论假设的普遍标准和线性机制奉为圭臬时，中国金融业更关注资金催化经济增长的可能性和具体实践，而现有理论仅作参考。

当然，在探索中的中非融资合作还存在诸多不足之处，从项目的选择评估、机构间的协调沟通到信息的统计披露等方面都仍在完善过程中。可事实上，中国式发展融资对非洲最显著的意义恰恰在于其开放的可能性，而不是“完美”的确定性。因为这些与西方主导模式所不同的做法动摇了原本单一的权威理论框架，提供了关于资金借贷和发展机制新的思考维度。但这一分歧又不是冷战式的二分选择，中方并未提出另一个确定的方案，而是对西方主导模式的反思和调整，其中既有对市场已有经验的吸收，也有不断的创新试验。这些特点说明中国式探索并非着眼于此消彼长的政治竞争，而是在寻找兼收并蓄又切合实际的发展路径。

**▍**反思开放性发展融资的本质

在超越了僵化的权威模式和简单的二元政治对立后，我们能更深刻地理解融资与发展之间的动态多元关系。**资金的使用是现代化发展的关键因素，体现了一个国家发展的成熟程度。**现代化发展以生产力可持续增长为主要指标，而生产力之所以能持续增长离不开资本的推动。正如马克思在《资本论》中指出的，资本为了追求价值增殖，将货币（M）投资于生产商品（C），再进行交换后以换取更多的货币（M’）,即M-C-M’。然而由于资本对增殖的追求没有确定的终点，而且由于竞争压力，资本会推动投资生产与交换获利不断进行，即M-C-M’-C-M’’-C-M’’’-……这带动了生产与市场不断扩大，刺激了生产力持续增长。世界历史的实践和政治经济理论都证明如果缺少资本增殖机制的不断驱动，生产力增长将只是短暂间歇的现象，无法长期维续。[20]因此，在现代化过程中，资金的引入为发展提供了动力。在自有资金不足的情况下，融资借贷能为发展中国家快速筹集到投资生产所需的初始资金，形成资本增殖机制以促进生产力发展。

不过，单凭资本自身对利润的追求并不能确保生产力增长。投资生产环节M-C需要完成合格的产品，交换获利环节C-M’则需要销售以实现资金回收，顺利完成并成功循环才能实现增殖，并推动生产力增长。而要保证两个环节的持续循环又要求劳动力、技术、机械设备、电力，以及物流、市场、服务等因素的配合。可是，**与长期逐渐积累的自有资本不同，当非洲国家数以亿计乃至十亿计地借贷资金时，其社会和经济体系能否支持配合大规模的投资生产和市场流通是一个严峻的挑战。**如果协调得当，社会经济结构有效转型，生产率就可以呈指数级别增长，国家也得以飞速发展，资金获得超额收益。可如果改革转型迟缓，资金投入后无法变为产品或无法收回资金，不仅难以持续发展，更会背负巨额债务。

因此，借贷负债本身无所谓好坏，它既为现代化发展提供了机会，又带来了风险。尤其是亚非后发国家要加快工业化进程，赶上世界发展潮流，很大程度上需要依靠外来资金助力提速。[21]**但正由于这些国家没有成熟稳定的市场生产体系，其借贷资金的效益评估不能照搬西方发达国家的资金管理模式。**虽然资金使用效率的提高始终要通过市场机制来实现，但工业化和市场化没有确定的普遍规则，而是需要社会各要素、各利益相关者在特定场景下相互配合，共同促成生产和流通活动，使资金可持续增殖，生产力也相应持续增长。发展中国家迥异的政治社会条件和历史文化背景决定了这一转型的路径必然是不确定和多样的。

当认识到发展融资在本质上就带有极大的不确定性和开放性后，中国和西方各自采用的借贷方式反映了面对不确定发展过程的不同对策。西方主流经济学家和政策制定者依然希望通过更繁杂的模型，例如债务扇状图和压力测试分析，来穷尽不确定性，以便将动态变化纳入现有评估体系，并应用确定的规则。而**中方机制的重点不是将不确定性转化为静态的概率加以预测，而是通过不断实践和试验来促成动态的转型发展，也即“摸着石头过河”。**正因为中国自身的发展过程充满着出乎预料、超越理论的实践，所以形成了一个独特但又开放的现代化理论体系。中西方的核心分歧其实是不同国家的发展道路应被视为规则明确的既有体系的延续，还是开放变化体系下的重新构建。

**▍**资本法则与发展自主性

诚然，任何个人、机构或国家进入现代市场经济和工业化进程都意味着要遵循普遍的资本规则和严格的生产纪律。如《共产党宣言》所说，资本增殖作为推进现代化生产的根本动力有强大的普遍性诉求，其对利润的追求既是一切生产和市场活动的基本原则，同时通过其持续的增长“开拓了世界市场，使一切国家的生产和消费都成为世界性的了”。在这一基本法则的驱动下，高度细分专业化和大规模分工合作的工业市场经济数百年来的趋势就是“把人训练成机器”。不仅指被雇用的劳动者，即使是资本家，乃至国家政府也成为资本驱动的生产与市场机器的一部分。如同马克斯·韦伯所说的现代社会的“铁笼”，所有身在其中的个体都遵循统一的法则，从而实现持续高效的机械生产。

不过，虽然欧美工业国家也处在资本和现代化的“铁笼”中，可由于这一机械体系起源于西方，因此被认为是其主动塑造的。然而，对非西方国家而言，资本主义则完全是外来的枷锁，并曾与当地的社会文化产生过激烈冲突。只是在资本主义强大持续的生产力增长面前，所有的排斥抗拒无一例外地失败。非西方国家认识到为了生存和发展，必须接受市场经济以及与之相关的规则，全面接入世界现代工业与金融体系。

但纯粹被动的接受不仅可能导致非西方国家与外来规则不适应，还可能因为这些国家缺乏对现代化体系和规则的社会认同，进而影响社会经济转型进程以及长期持续发展的能力。许多亚非国家之所以在得到资金后生产力也难以提升，反而陷入依赖借债的恶性循环中，正源于当地社会对市场规则和工业体系缺少共识，无法形成有效的相互配合与协作分工，结果资金无法产生预期的经济效益。[22]反观东亚国家，尤其是中国，在向市场经济转型时非常强调在自身政治社会框架中吸收接纳市场体系，在与外界的经济交往中逐步变革，并对外来规则进行改造与创新。[23]这一过程的关键在于将资本规则及相关的各种法则融入了社会自主发展的意识中并适配于本土的历史文化，不仅仅是异质外加的桎梏。这也使市场经济转型在这些国家产生了广泛的社会认同，在没有外界推动的情况下也能自发持续进行。

与此形成反差，**非洲国家的市场化转型过程长期受西方掌控与影响，在各类限定性条件下制定政策，施行改革，缺乏自主性。**在此背景下，无论是获得援助性贷款还是通过市场融资，无论是提供社会福利还是进行私有化，对非洲国家来说都是简单地接受外来规则，成为世界资本和工业体系新附属，**难以对资本与工业体系的整体意义与本质形成深刻认识，更遑论引领当地社会构建新兴的体系与规则。**这也成为非洲债务问题层出不穷的深层原因，许多国家的借贷都仅限于短期局部利益的计算，甚至拆东墙补西墙，用借来的资金发工资搞竞选，而没有用于国家整体转型目标。结果导致资金使用效率低下、经济社会结构松散、对市场规则缺乏认同且无法驾驭，在国际金融体系面前越来越被动。

在此背景下，**中方与非洲融资合作的开放实践机制提供了促成非洲国家自主发展的契机。****中方没有也不追求普遍规则，而是以互利的持续发展为标准开展试验，因此非洲伙伴的主动认同成为合作成功的关键因素。**一方面，中国需要进一步对外开放，可又不能像日韩等国一样完全接受西方的规则和体系，因此必须在原来的基础上构建全球南方国家广泛认同和参与的资本市场体系。另一方面，**非洲国家在自主发展过程中会摆脱对西方的被动依赖，逐渐熟悉现代资本与产业运行的规律，从本国历史文化需要出发构建市场经济体系，实现有本地认同的持续转型。**非洲等发展中国家成功转型会显著提升中非合作的规模与水平，它们所自主形成的经济金融体系也会与中国的体系相辅相成，共同构建开放兼容的新兴全球规则。

▍结语

债务在各种传统文化中都与枷锁和负担相联系，因此债务问题经常会被视作非洲发展的障碍，别有用心的媒体和政客也会炒作非洲债务问题来攻击中国。笔者通过分析资本与发展的联系，指出在以资本为根本驱动力的市场经济和现代工业中，借贷其实是经济运转和发展的关键因素,能为企业和国家的增长提供初始资金。甚至可以说，是否善于借债、善于用债是现代金融经济成熟的重要标志。作为对比，“富国俱乐部”OECD成员国2021年外债存量总和为84.42万亿美元，外债/GDP比例的中位数是114.5%，而非洲国家2021年外债存量总额为7936.36亿美元，外债/GDP比例的中位数仅为41.6%，远低于发达国家。[24]但由于非洲国家缺乏驾驭资本的经验与能力，相对较少的债务反而成为非洲几十年来无法摆脱的铁链，而发达国家的巨额外债则不断为这些国家的经济繁荣提供动力。这说明债务本身对国家的发展既是挑战也是机会，关键在于国家能否自主掌控资本规律，使其为本国发展目标服务，而不是被资本规律所裹挟，迷失了自我的发展方向,让借贷沦为资本获利的手段。

不过，自主发展目标并非简单的政府规划，而是要引领社会向市场经济与现代工业转型，全社会对于发展方向的认同与协作不可或缺。**发展的自主性需要在遵循貌似普遍客观的资本经济法则的同时明确本国的文化政治目标，从而带动社会各方共同构建现代化生产生活体系，将外来的机械法则融入本国有机内在的历史进程。**在资本所驱动的市场经济中获得自主发展既非排斥市场，也非彻底自由，而是规则的调适吸纳与体系的整合重构。将****非洲债务一笔勾销绝不是其债务问题的根本解决途径，必须激发非洲国家各阶层对经济发展的共识，推动工业化转型，增进资金使用效率，掌握自主驾驭资本的能力。

因此，**西方与中国不同的融资方式并非两种政治模式的简单竞争，其深层意义在于对经济发展的思考视角差异。**西方国家原生性的资本主义使其对资本规则和现代工业体系的多样性与可能性缺乏认识，试图机械地将这些法则普世化。中国等后发国家经历了外来规则内在化的过程，虽然依旧依靠资本和市场的驱动，可对在不同社会文化环境下重新塑造经济体系持开放态度，并积极尝试创新。对非洲国家来说，比较这两种方式是其深入思考债务问题和调整政策的契机。但这并不意味着选边站队，而是指如何认识在现代金融体系中自主发展的可能性与重要性，并在多样的融资合作实践中了解熟悉资本规律。在此基础上，债务问题的根本出路还是由非洲国家自发形成社会共识，引领各界各行业协同转型。如果中方的理念和实践能帮助非洲国家拓宽视野，主动思考，并最终摸索出一条符合其长远发展需要的债务管理道路，这将是中国发展经验对非洲最重要的贡献。

注释

[1] World Bank,“World Development Report,”1994, p. 25.

[2] 中国人民银行国际司：《主权债务重组机制研究》，中国金融出版社2022年版，第69页。 

[3] 缪延亮、胡李鹏、李欣：《防范债务风险的国际经验》，《债务的边界》课题组：《债务的边界》，中国金融出版社2022年版，第130页。 

[4] William Easterly,“How Did Deavily Indebted Poor Countries Become Heavily Indebted? Reviewing Two Decades of Debt Relief,”World Development, Vol. 30, No. 10, 2002, pp. 1677～1696. 

[5] Ralf Hepp,“Can Debt Relief Buy Growth?,”Fordham Economics Discussion Paper Series dp2008～22, 2008.