美国制裁观察｜美议员又就涉疆问题施压拜登政府，中企如何应对？_风闻

编者按

近日，美国众议院中国问题特别委员会主席Mike Gallagher就涉疆问题致信美国相关政府部门，要求根据《维吾尔族强迫劳动预防法》（UFLPA，简称“涉疆法案”）等法案，对中国有关个人、机构和企业进行制裁。今天，走出去智库（CGGT）转发特约专家、金杜律师事务所合伙人郭欢及其团队的文章，供关注美国涉疆制裁的读者参阅。

要 点

1、UFLPA确立了“可反驳的推定”制度，即美国禁止进口全部或部分在新疆或由 UFLPA 实体清单上的实体开采、生产或制造的商品。

2、随着UFLPA以及《进口商操作指南》的出台，对进口商而言，货物被美国海关边境保护局（CBP）根据UFLPA扣留后的审查应对期限，由此前的90天直接缩短至了30天。

3、从UFLPA的内容和实践来看，当前美国律师并不希望在美国采取行政复议或法院诉讼程序中抗辩“强迫劳动”等问题，暂扣后所采取的应对策略普遍为配合美国海关的要求，通过提交证明材料和回复问询的方式，证明供应链的清洁性。

正 文

所谓《维吾尔族强迫劳动预防法》（下称“UFLPA”、“涉疆法案”或“法案”）及其配套的《防止在中华人民共和国使用强迫劳动开采、生产或制造的货物进口战略》（下称“战略报告”）、《美国海关和边境保护局进口商操作指引》（下称“进口商操作指南”）已陆续发布，相关措施于2022年6月21日正式生效。

所谓的“涉疆问题”，从法案立项至总统签字生效，美国立法及行政执法机关亦在不断强化其法律工具、研究完善执法手段、加强人员配备和资金保障等，并逐渐形成美国国内较为完备和稳定的执法实践。经过两年多的不断酝酿和发酵，“通过海关的严格执法倒逼特定产业的企业开展大规模的溯源调查”，从而实现美国及某些西方国家达到单方面制裁和影响特定企业、地区产业甚至国家经济的效果。

金杜跨境监管团队一直在第一线，与相关头部企业并肩战斗，见证并全程跟进应对了该法案从最初的NGO报告到美国媒体发酵，国会议员反华议题获得选票，至去年6月美国商务部将部分中国实体列入管制清单，随之美国海关执法机关对相关出口物项进行暂扣、交涉、放行的全过程，到今年围绕UFLPA相关的后续一系列动作，该法案最终成为美国限制中国关键出口商品，重振其国内经济和保护国内产业的工具之一。

本文将结合我们处理相关案件的实务经验，从企业经营和应对的角度，为大家详细梳理UFLPA的历程，近期的动态和变化，以及应对策略。

01、涉疆法案重点内容归纳

1. 涉疆法案、评论意见和听证会内容

关于涉疆法案的相关内容，我们在此前的**《涉疆法案下产业链溯源应对与突围》和《从听证会看《涉疆法案》的深远影响》**中已经进行了详细介绍。美国方面拟通过该法案，从效果上达到禁止进口全部或部分在新疆或由 UFLPA 实体清单上的实体开采、生产或制造的商品。该法案极具拓展性，理论上出口产品供应链中任一环节，若涉及来自新疆地区或UFLPA实体清单企业，则将面临美国海关极为严格的调查并有可能无法通关。

为了更有效地实施这项法案，美国国土安全部门牵头成立了“强迫劳动执法工作组（FLETF）”，其组成成员包含美国商务部、司法部、劳工部、财政部、农业和能源部、海关与边境保护局以及国家安全委员会等。

法案重要时间节点：

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关于法案评论期各方的评论意见以及FLETF所组织的听证会，我们重点从商协会、企业的根本立场，UFLPA法律本身存在的缺陷以及企业面临的困境的角度出发，整理了如下核心观点：

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2. 进口商操作指南和战略报告的重点内容

2022年6月13日，CBP向美国进口商发布了一份《进口商操作指南》[1]，旨在为美国市场利益相关者提供操作指引，同时美国进口商必须遵守该指南中的要求。

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2022年6月17日，美国国土安全部（DHS）发布了法案项下的战略报告，该报告主要从开展全面风险评估、设置UFLPA实体清单/执法计划/执法重点领域、供应链的识别和追踪工具和技术、CBP有效执法计划、联邦机构统筹资源、进口商指引以及与适当的非政府组织和私营部门开展合作七个方面进行了详细阐述[2]。其中，对中国企业应对后续溯源调查而言，有两点需要企业予以特别关注：

（1）首次公布UFLPA实体清单（即“涉及强迫劳动的实体清单”）

目前UFLPA项下已经直接将多家涉及棉纺织业、多晶硅、电子等多家中国企业列入UFLPA实体清单[3]。被加入该清单的企业被认为涉及强迫劳动，将作为执法部门的重点执法对象。美国试图将UFLPA清单企业排除在供应链之外，而根据19 USC § 1307[4]，如涉及下述实体，那么来自该等实体的商品都将受到 UFLPA 可反驳推定的约束，具体包含[5]：

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我们推测，随着执法实践的不断积累，未来也将会有越来越多的企业，特别是涉及上述关联的企业将可能被列入到该名单之中。同时UFLPA法案要求设置黑名单，也不排除未来可能出现不止一种黑名单的情况。由此可见，产品溯源和供应商合规管理、劳动合规等事项已经列入美国的视线审查范围，相关注意事项及应对策略我们在之前的文章中进行了归纳和建议**《面对境外“强迫劳动”调查与指控，企业如何应对（上篇）》和《面对境外“强迫劳动”调查与指控，企业如何应对（下篇）》**，供各位参考。  

（2）列明了对企业追溯管理的要求

1）针对在全部、部分在新疆或者由UFLPA清单的实体生产的产品溯源要求

UFLPA确立了“可反驳的推定”[6]制度，即美国禁止进口全部或部分在新疆或由 UFLPA 实体清单上的实体开采、生产或制造的商品[7]。而想要申请并获得该推定的例外，则需要记录在案的进口商能够通过提供“清晰且令人信服”的证据来证明所涉进口货物并非全部或部分由强迫劳动生产，并需对 CBP 的所有诉求作出完整回应，要求提供有关 CBP 审查的货物的信息，并证明其已完全遵守指南中的要求，才有可能通过美国的审查。

然而被美国认定为涉及存在所谓的“新疆劳工问题”的中国企业或者属于UFLPA实体清单上的企业，想要通过提供相关证明文件以达到美国海关的溯源要求并实现通关的难度极高，甚至在实践中几乎难以达到。

2）针对未在新疆的企业或者UFLPA实体清单上生产的产品溯源要求

美国海关提供了一个不完全的资料清单，一般而言，清单中所列资料为海关希望企业能够提前准备的资料[8]。以光伏行业的多晶硅产品举例而言，针对涉案货物，进口商需要提交完整的交易记录、供应链文件，并指出所有参与产品生产、操纵或出口行为的所有企业实体，以及所有产品用料的原产国，以证明所有用料和生产环节不涉疆（即不涉新疆地区或不涉及UFLPA清单实体），等等。

3. 美国海关调查流程及要求的资料准备

（1）调查流程和通知程序[9]

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（2）申请“可反驳推定原则”的资料要求

在向CBP申请“可反驳推定原则”例外时，针对特定的产品，目前所公布的不完全的资料清单可供相关企业参考：

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02、法案生效所产生的影响

1. 宏观层面

（1）对出口美国和欧盟市场的影响

该法案规定，除例外情况以外，美国海关应推定，全部或部分在新疆或由UFLPA清单实体开采、生产或制造的产品违反《关税法》相关规定，不得入境美国。而2022年6月9日，欧洲议会高票通过反强迫劳动海关措施决议，要求在欧盟各国海关采取措施禁止强迫劳动的产品进入欧盟市场。欧盟很有可能效防美国当前执法措施，采用“有罪推定”，把来自特定地区的产品视为“强迫劳动产品”并在海关扣留，而进口商同样面临巨大的合规、追溯和证明压力。

（2）法案实施及有关细则的逐步落地对中国企业的影响

随着法案的正式生效以及有关细则（包括上述《进口商操作指南》及《战略报告》）的进一步公布和实施，中国企业面临着溯源资料要求更加具体且详细、紧迫且全面的挑战。如可能造成溯源成本增加，难以有效证明各供应链环节之间的溯源逻辑，还可能造成大量企业甚至产业链数据的对外披露等。

实践中，涉及溯源的部分生产企业，受限于现代化管理水平不高，或者生产类型较为粗犷原始，因此，在短期内，难以有效建立起符合当前法律要求的采购、生产、仓储和销售等环节一一对应的溯源管理体系。此外，全面的溯源资料，往往涉及整个产业链上下游的整体情况包括上下游企业、产能、交易模式等，因此，对外披露该等信息不仅可能造成企业自身商业秘密的披露，也可能对中国的相关企业、行业乃至国家安全造成了一定的风险和影响。

2. 微观层面——具体溯源工作

法案发布之前，CBP往往通过发布暂扣令（Withhold Release Orders，“WRO”）和调查结果的形式来实施美国《1930年关税法》第307条，以防止全部或部分在外国使用强迫劳动生产的商品被进口到美国。

在WRO项下，进口商可以向暂扣某批货物的入境口岸提交相关可接受性证据，以证明其“供应链的清洁性”，并最终提请CBP释放该批被暂扣的货物。根据19 CFR 12.43的规定，进口商有责任在三个月（90日）内证明该批货物的可接受性。

然而，根据《进口商操作指南》的规定，在货物被CBP扣留后，除了直接对适用法律提出异议（即主张该等货物不属于UFLPA管辖范围，需证明该等货物及其材料来源完全来自新疆以外地区且与UFLPA实体清单实体完全无关）以外，收到扣留通知的进口商，一般需要在货物提交CBP审查之日起的30日内对扣留通知做出回应，并申请适用“可反驳推定原则”的例外。也就是说，随着UFLPA以及《进口商操作指南》的出台，对进口商而言，货物被CBP根据UFLPA扣留后的审查应对期限，由此前的90天直接缩短至了30天。

可以预见的是，前述审查应对时限的重大调整必将会对进口商上游合作伙伴乃至整个行业产业链产生巨大影响——在面临高额滞港费的同时，为了避免扣留货物被CBP最终排除进入美国境内或被没收，各行业产业链进口商未来也将会从供应商管理与合作的利己角度，希望并要求上游合作伙伴提前准备或模拟双方认可的供应链溯源资料（即相关可接受性证据），甚至对合作伙伴提出建设供应链溯源信息系统等更高的要求。此外，不排除该等要求还将作为双方长期合作、常态业务以及后续商业合同条款谈判等各方面的强制性要求。

03、企业紧急应对建议

1. 如何达到海关证明标准

如何达到CBP的证明标准，也将成为自UFLPA落地后，各行业产业链及相关企业所面临的共同问题。针对进口商而言，当货物发生被CBP根据ULFPA扣留、排除、扣押（下称“涉案货物”）的情况后，可以申请适用“可反驳推定原则”的例外情形。

在申请适用该原则例外情形时，进口商必须通过提供“清晰且令人信服的证据”来证明该等进口货物、物件、物品以及商品并非完全或部分通过“强迫劳工”开采、生产或制造而来。

根据《进口商操作指南》的规定，达到CBP前述例外情形的证明标准需要满足下述三个条件，即：

完全遵守UFLPA战略报告及其配套法规规定的要求；

全面且具有实质性地回复了CBP专员的问询；

针对涉案货物提供了清晰且令人信服的证据。

2. 企业当前较难符合UFLPA项下严苛的证明标准

这里以某纺织公司的案例予以简要说明。该纺织公司分别于2020年12月21日和22日在纽约入港两批货物，CBP因为怀疑其生产的过程中使用了北朝鲜员工，在2020年12月23日对两批货物进行了扣留，并在2021年1月22和26日对两批货物进行了排除。

为证明该公司所出口美国的商品并未违反规定，该公司提供了“环球服装生产责任认证”（WRAP）报告以证明其员工均为持有中国身份证的中国公民。但CBP认为该报告的调查时间和报告时间不匹配、调查中的员工数量模糊不清、照片中的纸箱与揭露北朝鲜被迫劳动的报告的纸箱高度相似等，中国公民身份证件模糊不清以及调查人员有利益帮助该公司遮掩员工身份，因此，最终认定该纺织公司没有提供足“清晰且令人信服”的证据，从而驳回了该公司的申请。

虽然“清晰且令人信服”这个证明门槛不需要排除一切使用强迫劳动的可能性，但美国海关需要将达到“清晰且令人信服”的例外情形，上报国会，以说明在批准适用例外情形时所考虑的价值与证据，因此证明难度可想而知。

3.与原WRO相比，UFLPA增加了企业的溯源和证明难度

通过下表对比可以清楚的看到，UFLPA相关措施生效后，企业的溯源和证明难度均大大增加：

（点击查看大图）

04、企业长期合规建议

1. 精准评估并理清适合企业自身实际情况的溯源逻辑及应对方案

由于目前美国海关执法资源有限，因此暂时采取针对特定企业主体和行业的优先执法的策略。各企业的应对准备和合规管理应充分考虑企业自身追溯管理能力，同时了解上游供应商的配合意愿和能力，可以当前较为严格的通关标准作为内部排查准备，但具体拟披露数据信息以有限材料即可实现有效证明为准则，做到既符合法律要求同时又可能保全自身的商业信息不至于过多对外披露甚至全盘托出。如完全按照当前的严苛标准开展溯源工作，意味着企业在短期内将投入过多的资源，也将可能直接影响企业的日常经营。特别是当追溯面临的是行业共性问题，例如产品生产工艺暂无法支持完全的追溯时、行业尚不具备全产业链的追溯能力等，这时候的过度合规于企业而言也不具备现实可行性。

因此，在当前缺少行业统一指导的前提下，需要行业或专业第三方协助各产业链企业尊重行业事实，各企业结合自己的产品、行业和供应商特征，理清产业供应链物料采购、使用、存储及销售等情况，在对自身相关情况进行精准评估的基础上，理清适合企业自身实际情况的溯源管理逻辑，为企业建立并形成较为统一、具有可行性的追溯方案和应对策略。

2. 与已有合规体系结合，建立或增加合规体系要素

近年来，外国政府管制和制裁多发，企业纷纷建立或修订企业合规体系，以满足业务所在地法律的特定要求。从我们自身实践的角度出发，涉疆法案的要求可以结合企业原有合规管理制度，例如已建立ECP合规体系/数据合规体系等。该等企业可考虑在匹配的业务流程中，适当嵌入相关法律的合规要求要素，例如供应商尽调和分级管理，定期内审、外部审计制度完善，企业自身生产活动中的强迫劳动禁止等，以此避免从零开始重新建立一套单独的合规管理流程或机制，而是以点带面逐步按照法案要求建立一整套完整的涉疆法案合规和追溯管理体系。

3. 长远审慎经营和极限情况应急预案的准备

从涉疆法案的内容和实践来看，当前美国律师并不希望在美国采取行政复议或法院诉讼程序中抗辩“强迫劳动”等问题，暂扣后所采取的应对策略普遍为配合美国海关的要求，通过提交证明材料和回复问询的方式，证明供应链的清洁性。

企业一旦收到美国海关的暂扣通知，若想在30天内完成美国海关的多轮问询，并达到美国海关认为的“清晰且令人信服”的标准，现阶段我们理解难度较大，因此为了避免临时应对的窘迫，建议企业结合自身的情况，提前做好完善且有针对性的应急预案。

另外，鉴于法案本身极具延展性，例如当前重点执法领域的硅基产品，法案要求出口产品的整条供应链不涉疆，并且需要追溯至硅矿这一环节。实践中，硅基产品所涉行业极为广泛，包括光伏组件、芯片、电子电器等。虽然美国海关在听证会及对外发言环节确认，当前执法不会涉及芯片、电子电器等复杂供应链类产品，但后续有可能会纳入执法实践之中。因此，从企业审慎经营的角度，需要逐渐完善供应商管理体系、企业系统节点设置、业务流程设置、制度文件修改等。

以上是我们在近两年始终在第一线协助企业应对相关溯源要求累积的实务经验的基础上，结合最新的战略报告和指引进行的分析解读和应对建议。实务中，鉴于美国执法机关的标准在不断调整，下游出口商以及美国进口商的要求也在不断变化升级，并且每家企业所处的行业及产业链的端口并不一致，内部管理的硬件和软件也有较大的差别，限于文章篇幅有限，无法一一列举到位。如有后续问题，请随时与金杜跨境监管团队联系。

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脚注：

[1] U.S. Customs and Border Protection Operational Guidance for Importers，《供应商操作指南》，于2022年6月13日公布

[2] 《防止进口在中华人民共和国使用强迫劳动开采、生产或制造的货物的战略》执行摘要部分

[3] UFLPAEntity List

[4] 美国《1930年关税法》第307条

[5] 《防止进口在中华人民共和国使用强迫劳动开采、生产或制造的货物的战略》第二章节“强迫劳动计划和 UFLPA 实体列表的评估和描述”

[6] 《防止进口在中华人民共和国使用强迫劳动开采、生产或制造的货物的战略》第六章节，“对进口商指引”

[7] 19USC § 1307

[8] 《供应商操作指南》

[9] 美国联邦法规第19篇1章151部16小节：https://www.ecfr.gov/current/title-19/chapter-I/part-151