高规格支持民企政策背后, 政商关系转型的关键难题亟待解决｜文化纵横_风闻

郭静、陈宇慧

中国社会科学院政治学研究所

【导读】2023年9月4日，国新办发布会上宣布，国务院发展改革委员会将设立民营经济发展局。这是继2023年7月促进民营经济发展“31条”等一系列新政之后，又一促进民营经济发展的重要措施。着眼未来，中国民营经济的发展方向是什么？有哪些问题需要解决？本文指出经济转型期民营经济的关键“痛点”，并呼吁建立新的“亲清政商关系”。

作者分析，近年来国内市场和国际市场的结构性矛盾日益凸显，经济转型升级面临压力，民营企业也开始出现一些结构性问题：一是内部高度分化。小部分金融业主获利丰厚，日益形成操控经济的垄断地位；数量巨大的实体经济中小微企业，利润率进一步摊薄，面临经济下行和企业成本上升的双重风险。二是政商关系出现变化。经济承压时期，“做大蛋糕”的资源有限，政府和民营企业在以往高速发展阶段形成的互动关系难以为继，许多政策执行会出现意外效果，民营企业主也倾向于“软抵制”。三是民营企业主的心态基调由积极进取转为收缩保守。受转型风险、政策因素、代际更替、自然灾害等多方面影响，民企缺乏推动转型创新的动力和经验能力，没有意愿或能力投资创新。

在复杂的转型时期，民营企业要真正化危为机，尚有不少待解之题。作者指出：目前新旧政商关系转换的“拉锯”，对民营企业挑战不小，这其中的制度转换成本，也在一定程度上增加经济转型升级的困难。加强政府行为确定性，给予积极引导，平衡民营企业承担的部分转型成本，有益于共同塑造新的发展格局和现代化国家的前景。

本文原载《文化纵横》2022年8月刊，原题为《从勃发到徘徊：中国民营企业主四十年》，仅代表作者本人观点，供读者参考。

从勃发到徘徊：

中国民营企业主四十年

在我国改革开放后出现的新社会群体中，民营企业主群体掌握经济、社会及政治资源相对最多，其成长路径和群体结构具有鲜明的中国特色。近年来，我国进入新发展阶段，构建新发展格局需要进行技术转型升级、经营模式更新、经济结构优化、企业社会责任扩大和政商关系转型等多重提升。民营企业主在其中如何行动，关系着新发展格局的进展和基本面貌。

**▍**中国民营企业主的三重基因

民营企业主群体是中国市场经济运行的重要主体，也是中国经济链接全球产业链的主要载体。他们直接接触并成功融入世界经济体系，同时融合了现代市场、中国的小农传统和社会主义因素，具有特殊优势和活力。

（一）群体规模巨大的优势及成因

从群体绝对规模及其在就业人口中的占比两个指标看，我国民营企业主群体在世界上首屈一指。根据国家统计局数据，2021年，我国民营企业数量为4457.5万户；2019年，民营企业和个体工商户就业人数达4亿。虽然中国民营企业主群体没有单列数据，但与工商局统计的“投资者人数”口径较为接近，该数据2008年为1507.4万，占全部从业人员的比重是1.95%。综合各方面数据要素保守估计，目前我国民营企业主群体的规模应不低于2000万，与全部就业人数（77471万，2019年）相比，占比上升到2.6%，远高于西方国家在工业化中后期的历史水平。这种现象，单纯用经济因素不能提供充分解释，因为具有相似要素的其他国家并未达到类似规模，不应忽视中国独特的文化心理基础和社会资本的影响。

**中国民营企业主群体的一个显著特点，是来源的持续开放性。40年来，中国民营企业主的来源虽然呈现从以精英循环（开放）为主到以精英复制（封闭）为主的变化趋势，但“各种社会群体可以投身到民营经济中，而不同社会来源的人们都有可能成为大中型企业主”。**改革开放以来，特别是自20世纪90年代之后，“老板梦”快速遍及各社会阶层。这是中国市场经济竞争性较强的一个重要条件。中小微企业如雨后春笋般不断涌现，成为产品成本下降、技术扩散和技术服务创新升级的动力源，使中国逐步形成了分工细化、配套竞合的“群舰”和“蜂群”型产业生态，在全球产业链中占有重要优势。

这种来源的持续多元，在世界上并不多见。无论是在先发还是后发工业化国家，企业主多出身于传统社会上等阶层，如贵族、农场主、军界高层等，或者转型前的国有企业负责人、军政官员等，少量出身于中下阶层家庭；在完成现代经济转型之后，企业主群体便进入“精英复制”状态，由中下阶层向上流动的“精英循环”现象就更为稀少。中国的独特性在于，由传统经济孕育出的商业文化，强调自主家庭生产经营。这种文化心理基础，经历了近代以来中国现代化历程的冲击、磨砺、重构，新中国对传统等级观念和社会保守心态的清理，市场经济从计划经济边缘地带萌发到替代的转型过程，最终发展为改革开放之后中国社会崇尚工商文明、各谋致富路的热潮。

（二）传统社会资本之体，现代企业规范之用

中国民营企业多采用现代企业的规范形式，但企业的内外部关系较多依赖传统社会资本。

中国民营企业外部关系普遍呈现为行业地域聚集或同乡聚集。传统乡土文化带来的深厚社会资本，使民营企业往往优先采用跟随仿效策略，即通过跟随仿效先行者来生产高利润产品，表现为行业的地域聚集和同乡同业等形式的民营企业主群起现象。中国民营企业的行业地域聚集现象比较普遍，有的形成了产业集群，企业之间是聚合关系，典型如东南沿海地区；有的没有形成产业集群，但通过同类产品的丰富性和价格优势提高本地声誉，扩大了本地产品的总体市场占有率，企业之间是竞合关系。同乡同业现象，则是外向化的行业“地域”聚集。同乡关系是虚拟的“地域”，地域是同乡关系的物质载体。相比行业地域聚集现象，同乡同业现象更多出现在草根型企业主群体中，具有“去中心化”的结构特点。

**以地域和同乡关系为纽带的跟随仿效市场策略，透视其传播链，可以看到中国传统社会资本的作用。**一方面，乡里关系和姻亲关系相结合的社会网络，打破技术和销售渠道的市场壁垒，形成产业传导和带动效应的纹理；另一方面，以核心家庭独立经营为基础的传统生产模式，孕育了比较强烈的自主经营意识和价值观，即“宁为鸡头，不为凤尾”的“老板梦”，为小微企业的诞生提供了生生不息的动力源。

地域聚集型行业中，龙头企业与中小企业之间一般是适度紧密的带动-配合关系，这也相当具有中国特色。既保障双方生产配合和利益关系的稳定性，又保留各自的独立性，没有把合作关系完全内化，变成集团公司。在这种关系中，可以看到中国传统经济的影子。同乡聚集的内部结构，则更明显地反映出乡里关系的内核。

民营企业的内部关系仍多以家族企业为内核。20世纪90年代初，国家曾希望通过政策扶持，引导经营状况良好的民营企业摆脱家族企业的组织形态，转型为产权关系和内部管理较规范的现代企业。按照这一政策导向，民营企业主快速地完成了现代企业制度转型。“中国民营企业中采用公司制的比例逐年升高，从1993年的16.81％攀升至2012年80.29％，其中采用有限责任公司的比例已经超过70％。2004年，在美国的企业中，五分之四的企业属于非公司制企业。”但中国民营企业的实质权力仍由家族控制，“这些现代治理结构往往流于形式，企业股权依然高度集中，企业管理依然掌握在企业主或者家族手中。”

**民营企业普遍的家族治理结构增加了中国经济转型升级的困难。**研究表明，家族制企业内部的不公现象更为顽固，使员工难以产生很强的主动性从事开发式创新，家族企业更偏向较为保守的利用式创新，代际交换也没有扭转这一倾向。**在创新投入与非家族企业持平的情况下，家族企业的创新产出却远低于非家族企业。**当家族企业控股股东存在掏空行为时，企业创新水平就会降低。

（三）“奶油蛋糕型”群体结构已现雏形

我国民营经济长期以来以实体经济为重心，有“世界工厂”之誉，私有内资和外资均以实体经济为获利方式，处于产业上游和中下游的民营企业之间的利润空间较为合理。

**近年来，国内外实物消费市场增长乏力，我国民营企业呈现“脱实向虚”的倾向。民营企业主掌握的内资，不再通过实体经济和第三产业创造利润，而主要通过资本市场获取金融收益，造成金融相关行业“野蛮扩张”。**内资和外资金融资本与信息数据技术结合形成的平台型企业，以史无前例的发展速度，对多个产业的生产、销售、物流等环节进行了革命性重构，也重塑了民营企业和民营企业主群体的内部结构。

金融资本和平台型企业对越来越多产业的操控和重构，使得民营企业主群体逐步分化为利润丰厚的“奶油层”和利润微薄的“面坯层”，内部分化程度持续增高，基尼系数不断上升。近年来，民营企业无论是资产产值还是收益，都呈偏态分布。小部分金融业主在价值链上获利丰厚，日益形成操控经济的垄断地位；数量巨大的实体经济中小微民营企业，利润率进一步摊薄，面临经济下行和企业运营成本提升的双重风险，加上新冠疫情、暴雨洪灾等多种不可控事件的影响，大多处于“食之无味、弃之可惜”的状态，只是苦苦支撑或勉强维持。

金融产业和类金融产业的过高利润，有损于经济社会的长期健康发展。以资本运作操控实体经济企业，打造出企业转型升级的幻象，其目的是通过资本市场实现短期利益；以资本运作操控媒体、教育、医疗等公共性较强的第三产业，则不仅制造了产业泡沫，而且提高了社会生活成本，甚至带来其他次生风险。

**▍**政商“共谋共建”关系的变奏

民营企业主群体是与政治体系往来程度最高的新社会群体。即使是小微企业的企业主，也比白领、农民工等社会群体更需要且有更多政治参与的机会。这是企业经营活动的客观需要，也是民营企业主的主动谋求。通过政治身份或政治关系，企业不仅能够谋取到合意的政府政策，而且可减少政府的不当干预，提高企业在市场中的声誉，有助于提升企业的长期财务绩效。

总体上，政商互动中以民营企业主采取主动姿态为主，但如果因此认为中国的政商关系是民营企业主被动服从或“庇护”关系，则有失偏颇，政商“共谋共建”关系的说法更接近于现实。

（一）政商关系的优绩主义和非制度化交往“冰山”

中国的政治制度非常注意吸纳新社会群体，民营企业主是其中被吸纳幅度最高的群体之一。2016年中国民营企业调查显示，23.9%的被访企业主曾经担任过或正在担任人大代表或政协委员。

**政治吸纳民营企业主的原则是以经营业绩为指标的优绩主义。**政治体系选取成功的民营企业主，运用政治身份和社会声誉等政治认可和政策帮扶工具，规范其更好地履行经济责任、社会责任和政治责任，培养民营企业主群体中的“优等生”。获得政治吸纳的民营企业主，需要有较大的经济贡献，除了企业纳税额和资产总额，衡量经济贡献的标准还包括企业的产品质量、技术水平、劳资关系、市场诚信等综合因素在当地的排位。政治身份包含的政治荣誉和社会声望等柔性约束，对其主动承担社会责任具有明显的促进作用。民营企业主履行社会责任的程度与政治身份的“含金量”呈正比。研究表明，具有政治职位身份和党派身份的企业主，相对于没有政治身份的企业主更为积极主动，在履行社会责任方面也更为积极主动。

民营企业主群体总体上非常看重政治身份，“黏性”较高。政治身份虽然包含着诸多约束，企业也需要承担更多的社会责任成本，但相比由此带来的经济机会和风险减少的可能，其投入产出比具有相当的吸引力。近年来，各级代表委员的候选资格审查严格，有些民营企业主因达不到新的资格标准而失去原来政治职务，有些争取获得其他政治身份，有些则培养亲属后辈成为“代二代”，变相保持政治身份。

优绩主义原则使担任政治职务的机会大多给了中型以上的民营企业主，小微企业的负责人极少获得类似机会，这就导致民营企业主群体在政治参与的程度和深度上十分不均衡。与之相应，具有政治身份的民营企业主，在制度化的政治参与活动中表现出更明显的功利性。政治身份有助于提高民营企业主自己企业的知名度和市场地位，但是在驱动企业主促进行业发展等公益性方面，作用却并不突出。“民营企业政治参与功利性突出，且行为结果具有排他性，在给一部分企业带来利益的同时，会损害其他企业的利益。”

此外，非制度化的政商交往十分普遍，并不受政治吸纳的影响。研究发现，正式政治身份更便于而不是减少了民营企业主的非制度化政商交往。民营企业主普遍谋求个人的非制度化政治联系，通过交往活动实现自利目的，与部分政府官员形成稳定而持续的利益共同体，以形成对自身有利的政策环境。这是一种双向度、排他性的利益交换。

（二）“共谋共建”关系的模式变化

中国的政商关系发展经历了不同的模式。社会主义市场经济基本框架建立以来，特别是加入世界贸易组织后，中国市场经济的成熟度逐步提高，党政干部与民营企业主“合作共赢”的合意关系成为常见模式。

这一时期，政府和民营企业形成了具有正当性的政商关系。政府对民营企业的“规制-帮扶”措施，是民营企业和民营企业主成长的加速器。民营企业特别是中大型企业，绝大多数在发展早期曾受益于政府的政策扶持。同时，国家采用吸纳“有代表性”的民营企业主进入政治体系的策略，使民营企业主进入政策网络；民营企业主则发挥自主性，调适或反向调适政府政策，政策过程由此成为政府宏观意图和民营企业经济可行性的“利益契合”。

2010年前后，中国的市场经济更加成熟，政府主要职责定位转向于市场监管。同时，中国经济下行压力和地方土地财政空间收窄，地方政府要创造政府绩效、维持日常运转，越来越依赖于民营企业提供税收之外的支持。“裁判员”和“化缘人”的双重角色，加剧了地方党政干部职能的张力。

民营经济的发展走向展现出越来越大的自主性。政府出台的经济干预措施，需要更多照顾民营企业主的利益诉求，比较奏效的方法是以“做大蛋糕”作为利益回馈，实现规范和引导民营经济的目的。然而，当民营企业主不认为国家政策措施能够使其快速获利时，这些政策措施的实际效果往往会被扭曲或抵消。政商之间的“共谋共建”关系，因政府方面能“做大蛋糕”的资源减少而愈加薄弱，政府开始更多采用非经济的强制力量来干预经济，而民营企业主则更多采用“软抵制”措施。

（三）政策扭曲的病灶：政绩和业绩“合意”

**党政干部追求政绩，民营企业主追求业绩，两者同时影响国家政策执行的实际效果。当政府政策意图与现有市场逻辑相协调，政绩和业绩良性契合时，政策法规得以顺利推行。**基于共同促进经济发展的“合意”政商关系，政商双方的利益契合是广泛而正当的，与“庇护制”有重要区别：党政干部不需要回避与民营企业主的交往，出面为其争取便宜之策、政策优惠等行为，是履行发展型政府职能的需要，虽然其中不免有干部私利的考量。民营企业主通过配合政策导向，获益良多，因而“可以忍受甚或支持现有的体制”。

**当政策法规意图与现有市场逻辑存在紧张关系时，追求政绩与追求业绩的合力，往往使政策的真实效果“出乎预料”。**在以经济发展为核心政绩的前提下，政绩追求需要迎合业绩追求，偏离甚至悖离政策意图。党政干部和民营企业主双方“共谋”扭曲政策，以“障眼法”满足政策法规要求。党政干部是民营企业的“指路人”，民营企业是党政干部的“业绩贡献者”，双方构建起干部晋升和企业发财相互促进的循环。而基于个人利益的循环，不仅加剧政策扭曲，也可能绑架政策。

近年来，政策扭曲现象日益显著。例如，为促进经济转型升级，国家出台多种政策措施鼓励推动企业技术创新，但是效果远不如人意。有研究发现，官员的短期政治需求与实质性创新的长期性也存在矛盾。因此，为了迎合官员的政治需求，获得更多的财税补助，企业会进行短时期能出成果的创新，而不是进行难度大、周期长、风险高的“高质量”创新，以体现企业的创新能力和政府的政绩工程。

绑架政策的例子也屡见不鲜。民营经济存在的一些缺点、弱点和某些不法行为没有得到及时纠正，一些经济结构性矛盾愈演愈烈，威胁中国经济持续健康发展的风险隐患不断累积固化。例如，房地产企业的巨额负债和房地产“泡沫”累积的经济风险；平台型企业虹吸制造业服务业利润，却没有投入制造业技术创新升级反而进一步助推经济“金融化”，等等。

**▍**大势所趋而步履犹疑的淬变

改革开放赋予中国的经济发展长周期，是民营企业主群体罕见的成长机遇。在成为世界第二大经济体之后，中国国内市场和国际市场的结构性矛盾日益凸显，中国的“跟随”策略已抵近“天花板”，经济转型升级势所必然。但是，转型升级的风险和代价巨大，成功概率不明，私有资本的“脱实向虚”，是更愿意仿效和跟随国际金融资本的“玩法”，也是避开转型升级风险的市场策略。

（一）收缩保守的心态基调

国家推动新发展格局的政策意图清晰、意志坚定，但是民营企业主群体中犹疑者众。私有资本助力经济转型的道路缺乏开拓者、探索者。为构建新发展格局，国家疏堵结合，引导民间资金更有效地投入经济的转型升级，一方面鼓励私有资本进入科技创新、产业升级、低碳产业等方向；另一方面大力遏制资本垄断，防止金融资本无序扩张。对于国家发展方向，民营企业主群体能够在思想上认同，但在经营活动中并没有充分主动配合政策，谨慎观望的保守心态较为普遍。

**科技创新、产业升级是高风险长线投资，私有资本则更看重财务回报和短期收益。**近年来，由于缺乏新“风口”，私有资本持有者越来越多地选择持币观望，大量闲置资金沉淀在经济运行之外。部分私有资本热衷的投资领域是新消费领域。例如，2021年大量私有资本涌入产业门槛低、技术含量低、易标准化的连锁餐饮业。

**民营企业主群体存在的创新意愿和能力不足问题，除了创新风险较高之外，另一个原因是民营企业有相当部分处于代际更替阶段。**技术进步和消费升级要求企业经营模式转型，年龄偏大的民营企业主难以跟上和适应新的市场需求；刚刚接手企业的“商二代”，在宏观经济环境不利的条件下努力保持企业运营状态，推动转型创新所需要的市场经验和统筹资源等能力经验尚有欠缺。

**第三个原因是扶持政策的精准度较低。**最有创新动力的是民营企业主群体中的“中间层”，但是他们没有超大型企业的风险抵御能力，也往往不具备享受扶持政策优惠的资格。近年持续的经济下行和自然灾害等多重冲击，降低了民营企业的腾挪空间，越来越多中小微企业勉强维持运营，无力投资创新。2020年以来的新冠疫情大流行、2022年爆发的俄乌冲突等问题，进一步恶化了全球经济，我国经济发展环境的复杂性、严峻性、不确定性上升。虽然国家不断加大扶持政策力度，实施稳住经济的一揽子措施，以稳住经济大盘，遏阻中小微企业萎缩和就业压力上升之势。但是，政策短期内的实际效果有待观察，民营企业要化危为机、完成淬变，尚有不少待解之题。

（二）新旧政商关系转换的“拉锯”

国家治理体系现代化的目标之一，是构建“亲清政商关系”，促进非公有制经济健康发展。政商关系转型是一个艰难的过程，改革开放40年来形成的政商关系模式具有深厚根基和强大惯性。政商关系转型未必能呈良好的线性发展，可能出现好转和逆转交替的形势。

现有的一些政府行为不能完全满足新型政商关系的需要。国家治理体系的一些全局性安排，如实现“健全部门协调配合机制，防止政出多门、政策效应相互抵消”等改革目标，是尚需探索的系统工程，成熟更待时日。由于新的全局性安排尚未理顺，党政部门仍按照过去的制度处理与企业相关的事项，因此营商环境不仅未得到改善，反而是党政干部需要严格执行一些不适用现实状况、滞后的政策法规，给企业运营造成了更大的困难；或是企业遇到的实际问题以“无法可依”之由而搁置，无法得到及时有效的处理。加之高压反腐态势，使双方在正当范围内进行沟通时也存在相当的风险，接触成本极大提高。

**国家治理体系现代化的方向目标，符合民营企业主群体的愿望；但是制度转换成本部分地由民营企业承担，增加了民营经济转型升级的困难，民营企业主对此颇有微词。**较明显的案例如2021年秋冬季，许多省份包括多个制造业大省，出现了限电限产或运动式“减碳”的情况，给众多企业造成经济损失。当然，此类事件因为形成了舆情，故而容易得到及时发现和快速解决。但党政干部在日常工作中因方式方法不当或决策失误，给民营企业主群体带来的磋磨和困扰，不容易及时引起重视和应对，日积月累，导致民营企业主群体的政治不确定感增强、生产经营积极性下降。例如对于法治的高度寄望，是民营企业主群体对一些问题不满的一种政治表达。民营企业主群体对“法治”的呼声较高，期待以法治方式限制干部权力，提高政府行为的确定性。

新型政商关系，关乎党政干部和民营企业主两个群体的行为方式，也关乎中国国家稳定和国家治理体系的优势。这两个群体的利益诉求、思想观念和行为，以及其他社会群体对于新型政商关系的期待，共同塑造着新发展格局和现代化国家的前景。