这一轮政策空前, 但还有一套最要紧的政策急需推出｜文化纵横_风闻

李建民

南开大学经济学院人口与发展研究所

【导读】近期一连串重磅政策密集出台。**从2023年7月的促进民营经济发展“31条”、恢复和扩大消费“20条”，到8月的吸引外商投资“24条”、活跃资本市场“25条”，再到近期的加强青年科技人才培养、印花税减半、融资保证金调降、存款利率和存量房贷双降、购房个税退税、外汇存款准备金率下调，以及个税专项减免，政府从投资、消费、金融、人才、住房、税收、外汇等领域全面发力，以期提振社会经济发展。**有媒体评论指出，本轮政策力度强劲，有望产生经济拉动作用；但也要看到中国经济所面临的新常态——特别是人口新常态对社会经济发展提出的新要求。

本文发表于8年前，但对理解今天的经济问题仍有参考意义。**当时作者判断，中国人口已进入一个以低增长、高抚养比、老龄化加速、人力资本存量大以及人口城镇化为特征的“人口新常态”。**从中长期看，人口新常态直接影响我国社会总需求和总供给，并改变二者的均衡条件，因而是中国经济再发展的决定因素之一，也是其基础性条件。在人口新常态下，人口低增长、劳动力减少、老龄化、高抚养比都将带来挑战；同时，人口素质和城镇化水平的提高，也将带来发展动力。

作者强调，在人口新常态下，我们更加需要制度创新。一方面要加快调整人口政策，从家庭和城镇化层面为人口提供政策支持和制度保障。另一方面，**要在统一框架下改革民生制度，完善社会政策。****我国目前的社会政策存在的一个重要问题是各项政策不协调，甚至彼此冲突，导致许多短视和短期行为，不仅助长机会主义，也意味着巨大的社会交易成本。因此，要把社会民生领域的整体改革作为战略举措，推动收入分配、教育、培训、卫生医疗、社会保障、住房、家庭支持、公共服务等各项改革。**唯有如此，才能够有效应对人口新常态带来的挑战及其对经济发展的影响。

本文原载《人口研究****》2015年第1期，原题为《中国的人口新常态与经济新常态》********。****仅代表作者观点，供读者参考。

中国的人口新常态与经济新常态

**▍**引言

进入21世纪10年代以来，我国经济终结了两位数的高速增长，增速明显趋缓。尽管有学者认为我国经济快速增长的潜力非常巨大，高增长不可能就此结束，但大多数经济学家的共识是，我国经济已经进入了一个不同以往的“新常态”。

在经济进入新常态的同时，我国人口也进入了一个与以往不同的发展形态。人口新常态的特征体现在5个方面：一是人口增长率处于5‰左右的低水平，并在本世纪30年代末转为负增长；二是劳动年龄人口减少，抚养比开始提高；三是人口老龄化加速，平均预期寿命显著延长；四是人口素质显著提高，人力资本存量大幅度增长；五是人口城乡分布格局改变，人口城镇化快速发展。从历史看，每当一个国家或地区的人口动态发生转折性或结构性变化时，都会给经济带来显著的重要影响。例如：20世纪20年代西方国家人口增长趋缓使其经济增长失去了一个重要动力来源；二战以后东亚各经济体先后取得的经济“奇迹”则得益于人口快速转变带来的人口红利；长期陷于低生育率陷阱和高度老龄化是导致“欧债危机”的重要原因。因此，我们需要探讨的问题是人口的新常态将通过什么途径、在哪些方面会给新常态下的经济带来影响?

**▍**人口新常态与经济新常态的基本关系及影响路径

尽管马尔萨斯在两个多世纪之前就阐述了人口与经济增长的关系，但是到了新古典增长理论，仍旧把人口因素作为经济增长的外生变量看待，并主要是考虑人口增长（劳动力增长）。随着对经济增长源泉的探寻及对人口与经济关系变化认识的深入，新增长理论和人口红利理论分别把劳动力素质因素（人力资本）和年龄结构因素纳入经济增长研究的视野，并作为经济增长的内生性变量。人口变量不仅是影响消费市场的决定因素，作为经济增长的内生性因素还会从供给和需求两个方面影响各个要素市场（包括劳动力市场、商品和服务市场、金融市场、技术市场等），进而影响整个经济供给与需求的长期均衡。因此，人口新常态不仅是我国经济新常态的决定因素之一，同时也是新常态下经济运行的基础性条件。

从理论上看，人口新常态对经济新常态的影响是多方面、多途径的，这些影响构成了一个非常复杂的关系结构。人口新常态影响经济有两个直接路径：一是从需求方面影响经济运行。**从消费需求看，人口负增长、老龄化和城镇化都会直接改变消费需求的水平和结构；从生产需求看，这些变化会影响厂商的市场预期和投资需求。**二是从供给方面影响经济运行。劳动力减少将使劳动力供给趋于紧张，抚养比提高会导致储蓄率下降，并抬高利率，这些都会形成对供给的约束。

因此，**人口新常态将直接影响我国的社会总需求和总供给，并会改变二者的均衡条件。**除了这两个直接路径，**人口新常态还有一个影响经济的重要间接路径，即通过推动民生制度的变革对新常态经济形成影响。**例如，养老金制度安排是否合理直接关系到第二个人口红利，劳动力市场是否有足够的弹性直接影响到劳动力供给。

图1：我国人口新常态影响经济新常态的关系结构

**▍**人口新常态的经济后果

由于我国人口和经济刚刚步入新常态，我们还不能全面地观察到人口新常态对经济发展的实际影响。但是，经济理论研究成果和其他国家的发展经验可以为我们研判这些影响提供线索。

（一）极低的人口增长或负增长会给经济增长带来负面影响

自Keynes（1937）和Hansen（1939）以来，这种人口状态的经济后果都一直被经济学家和决策者认为是不利的。麦肯锡全球研究所2015年1月发布了一份题为《全球增长：劳动生产率可以拯救老龄化的世界吗？》（Global Growth: Can Productivity Save the Day in an Aging World?）的报告，该报告称：即使劳动生产率可以按照过去50年年均1.8%的速度提高，人口和劳动力减少也将使全球GDP的增长率在未来50年下降40%，中国的GDP增长率将下滑30%。**从短期看，人口低增长可以在一定程度上增加经济结构调整的弹性，可以缓解经济减速对人均GDP水平的影响。**但是，**从中期和长期看，人口极低增长和负增长会带来3种风险：第一，会加剧经济增速的下滑，并带来通缩的风险，甚至经济的长期萧条。**因为人口负增长不仅通过劳动力供给短缺、降低储蓄率等途径给经济增长带来不利影响外，还会降低企业对市场的预期；第二，会降低消费需求，进而削弱需求对经济增长的拉动力，这对于希望通过扩大内需拉动经济增长的我国经济新常态而言，显然是一个不利因素；**第三，会导致个人和社会资产的贬值。**例如，房产是我国目前私人资产的重要形式，如果人口减少就会导致房产的贬值。公共基础设施是与人口数量相关联的，如果人口减少就会降低规模效益，增加成本，最终甚至被弃用。

（二）劳动力减少将给经济带来多重影响

自20世纪90年代末以来，我国经济活动人口和就业人员的增速都明显下降（见图2），2005年以来，年平均增长率分别只有0.51%和0.38%。尤其是自2012年以来，劳动年龄人口持续减少。**由于长期的低生育率，我国劳动年龄人口在未来30年都会持续减少，如果生育率不能出现明显回升，那么未来60年都将一直减少。**目前我国已经进入退休高峰期，劳动参与率不断下降，每年新增劳动力数量开始减少，这些变化都会加快劳动力转为负增长的步伐。

图2：1991～2014年中国经济活动人口和就业人口增长率

劳动力是经济增长的核心要素之一，劳动力数量的减少必然会给经济带来一系列的影响，对于处于新常态的我国经济而言，这些影响包括消极和积极两个方面：

从消极方面来看，劳动力规模缩减将给经济带来两个不利后果：一是劳动力供给趋紧，并推动劳动成本上涨；**二是如果劳动生产率不能得到更快提高的话，劳动力减少将会直接导致经济增速的下滑。**我国目前的劳动生产率水平依然很低，按购买力平价计算，2014年为21000美元，不及美国劳动生产率的1/5和韩国劳动生产率的1/3（MGI, 2015）。在低水平劳动生产率情况下，劳动力数量减少、劳动力成本加速提升、劳动生产率增速下降，都不利于经济增长，三者如果同时出现，对于我国经济更是一个严重的威胁。

图3：2000～2013年中国城镇单位就业人员平均工资指数变化

从积极的方面来看，劳动力减少和劳动成本上升，在微观层面上可以对企业形成两个激励。第一个激励是促使企业改变发展策略，用物质资本和技术替代劳动力；**第二个激励是刺激企业对技术进步和技术创新的需求。**这两个激励都可以提高企业的生产效率和市场竞争力。在宏观层面上，可以促进产业结构的升级和优化，提高全要素生产率，形成创新驱动和效率驱动的增长模式。

（三）老龄化和抚养比提高的经济后果

我国已经进入了老龄化和老年人口增长加速时期，2014年末60周岁及以上人口2.12亿人，占总人口的15.5%，65周岁及以上人口1.38亿人，占总人口的10.1%。2030年我国老龄化程度将达到发达国家目前的水平，2050年将超过发达国家水平。我国年龄结构变化出现的另一个重要转折点是，人口抚养比自2011年起开始进入上升通道，这意味着曾经支持我国经济高速增长的人口红利枯竭。

老龄化和抚养比的提高对经济的影响是多方面的，包括劳动力供给、储蓄、劳动生产率、社会保障、公共财政、消费需求结构等等。但是，**对于老龄化和抚养比提高的经济后果，无论是理论分析结论还是实证研究结果，都并不一致。**有研究认为，老龄化会通过劳动力供给短缺、储蓄率下降、劳动生产率下降、消费需求减少、公共财政负担加剧等，削弱经济活力。也有研究认为老龄化可以带来正面和负面两类不同的效应。例如，“资本积累效应”（capital accumulation effect）和“抚养比效应”（dependency rate effect），老龄化对经济的实际影响取决于这两种效应的净结果 更为乐观的观点是，老龄化不一定是技术进步和经济繁荣的障碍，而老龄化和寿命延长可以促使人们为了更长久的老年生活进行储蓄，进而带来“第二个人口红利”。

其实，老龄化对不同国家经济的影响是有显著差别的，甚至会有完全相反的结果。因此，对于我国老龄化的经济后果的分析和判断要基于我国的具体情况。与发达国家相比，我国在应对老龄化不利经济后果方面有3个劣势：

**第一，我国更少有机会收获第二个人口红利，或者第二个人口红利更少一些。**这主要有3个方面的原因：其一，收入分配制度不合理，劳动者的收入偏低，限制了其为老年进行储蓄的能力；其二，我国还没有建立起一个合理的社会保障制度，缺乏收获第二个人口红利的制度“兜袋”；其三，我国的老年人和即将成为老年人的人口都是在1960年代以前出生的，他们的工作生命周期阶段都是在我国仍处于低收入时期渡过，属于终生低收入群体。因此，他们在老年时期的储蓄严重不足，在很大程度上需要依赖子女的经济支持，因而也会降低子女的储蓄能力。所以，老龄化将会改变我国高储蓄率的格局。如果储蓄率持续降低，就会导致利率的提高，进而增加经济增长的成本。从积极的意义讲，这将倒逼我国经济的创新驱动模式的形成。

**第二，我国老龄化对劳动生产率带来的可能更多的是负面影响。**一般而言，劳动生产率的年龄分布大致是一种正态分布，劳动生产率最高的年龄段一般是25～34岁和35～44岁（见表1），在不同的产业或不同的地区，劳动生产率的年龄分布也不尽相同。这意味着，**如果劳动力出现了老龄化，即较低劳动生产率的年长劳动力比重提高，将会导致整体劳动生产率的下降。**但是，一些对发达国家的研究显示，劳动力的老龄化并没有降低劳动生产率，甚至有积极的影响。例如，Mahlberg等（2008）人分析了2002～2005年奥地利的劳动生产率和工资水平的年龄分布，发现，在其他条件一定的情况下，拥有更高比例年轻（30岁以下）劳动力的部门的劳动生产率和工资低于拥有更高比例年长（50岁以上）劳动力的部门，他们并没有发现年长劳动力的工资水平高于其劳动生产率的证据。Gordo and Skirbekk（2013）对1986～2006年期间德国不同年龄劳动力与技术变化工作岗位适应性关系的研究结果表明，年长劳动力可以很好地适应技术变化，他们从事认知能力密集型的工作岗位有明显增长。有4个主要原因可以解释这个现象：一是德国等发达国家的年长劳动力拥有较高的人力资本存量，可以帮助他们适应技术的变化；二是技术降低了体力需求强度，可以推迟年长劳动力工作效率下降时间的到来；三是年长劳动力与年轻劳动力一起工作可以获得协同效率，提高整体的劳动生产率；四是企业采取了适应年龄变化的生产技术和工作环境的措施。

我国目前也在经历着劳动力的老龄化，是否可以期待得到与这些发达国家相同的结果呢？笔者认为，我国将面临着更多的困难，其中有3个主要原因：一是我国50岁及以上劳动力的人力资本存量水平比较低，因此，我国劳动生产率的年龄分布曲线在后半段下降的斜率更大；二是我国正处在技术快速变革和产业结构升级优化时期，年长的劳动者一般难以适应这种变化，并且他们对其他劳动力的替代弹性也比较低；三是我国尚未建立一个完善的终身学习和培训制度，年长劳动者因人力资本投资机会缺乏和人力资本积累不足，而难以保持原有的劳动生产率水平。

表1：2001年奥地利劳动生产率的年龄分布

**第三，我国利用老年人力资源的机会更少。许多发达国家在应对老龄化危机时都采取了改革养老金制度、提高退休年龄、增强劳动力市场的弹性、鼓励就业和提高劳动参与率、老年劳动力培训，甚至国际移民等政策。但是对于我国而言，实际的政策选择可能更为有限。**一是我国法定的退休年龄，尤其是女性的退休年龄远远低于发达国家改革之前的年龄，因此，我国要把退休年龄推迟到60岁以上还需要一个比较长的过程；二是劳动力市场缺乏弹性，老年人重新进入市场的障碍比较多，很少有适应老年人的就业形态和就业方式；三是缺乏针对老年人的人力资源再开发机制及相应的公共服务；四是政府考虑到失业问题，因而在是否鼓励老年人经济参与问题上的态度不明朗。

除了带来问题和挑战以外，老龄化也会给我国经济带来一些积极影响，这些影响主要包括3个方面：一是有利于改变消费结构，促进服务业和老龄产业发展；二是可以推动技术创新，通过倒逼机制促进技术进步和创新，通过需求拉动机制刺激老年消费和服务技术的创新；三是如果制度安排合理，仍可以收获第二个人口红利。

（四）人力资本和城镇化是新常态下经济发展的重要动力

人口素质的提高（人力资本积累）和城镇化是我国人口新常态的重要方面，它们对新常态下经济发展具有非常重要的积极意义。**无论是经济学理论还是世界各国的实践，都证明了人力资本对于经济增长有着至关重要的作用，它是技术创新、技术进步和技术扩散不可缺失的人力基础，也是决定国际竞争力的基本要素。**许多研究证明人力资本是我国经济增长的重要源泉。人力资本对于我国新常态下的经济发展具有首要意义。改革开放以来，我国的教育事业有了长足的发展，尤其是进入本世纪高等教育的快速发展，为我国积累了大量的人力资本，可以说，我国已经进入了收获人力资本红利的关键时期。

经济新常态下推动我国经济发展的另一个重要引擎是城镇化。2014年我国人口城镇化水平已接近55%，有将近7.5亿人口生活在城市和城镇地区，未来还将有3亿人转为城镇人口。对于我国而言，城镇化不仅仅是经济发展的结果，同时也是推动经济发展的重要力量。第一，有利于扩大内需，从需求方面拉动经济增长。第二，从经济角度看，城镇化各种生产要素的集聚过程可以加速物质资本、人力资本、技术资本等积累和聚集，提高全要素生产率，有利于获得规模效应、集约效应和集聚效应，提高潜在增长率。第三，有利于产业结构升级和优化，促进经济发展模式的转变。第四，有利于优化生产力空间布局，促进区域协调发展；第五，有利于人力资本投资和劳动力市场发展，促进劳动力的产业转移。例如，有研究表明，我国城镇化水平与人均产出、人均物质资本、人均人力资本等都呈现显著正相关（沈坤荣、蒋锐，2007）；魏下海和王跃龙（2010）依据我国29个省的面板数据，分析了1991～2007年间城市化、创新与全要素生产率之间的关系，他们发现我国城市化、创新与全要素生产率具有长期均衡关系，城市化和创新对全要素生产率增长具有长期的正向影响，城市化通过创新中介效应显著地驱动全要素生产率增长。