美国最新对华投资安全审查机制及趋势解读：政策、法律与合规实务_风闻

当地时间8月9日，美国总统拜登签署《关于解决美国在特定国家对某些国家安全技术和产品的投资问题的行政命令》（简称“行政令”），严禁美国投资于中国半导体、量子技术、人工智能等领域，并要求报告其他科技领域的投资。

为帮助企业应对美国投资禁令，走出去智库（CGGT）与中伦律师事务所李瑞律师团队于8月16日共同举办线上研讨会“美国最新对华投资安全审查机制及趋势解读：政策、法律与合规实务”，就该行政令的背景和影响范围、企业应对策略进行探讨。

本次研讨会由走出去智库（CGGT）总经理陆俊秀主持，中伦律师事务所合伙人李瑞做《美国对华投资安全审查机制解读》的主旨演讲，并特别邀请两位贸易管制及跨境合规专家——美国摩根路易斯律师事务所波士顿办公室合伙人廖圣强律师以及中伦律师事务所贾申顾问进行互动交流及点评，对美国政策的趋势做多视角解读。

来自商务部、科技部、华为、中兴、京东方、TCL华星、抖音、腾讯、比亚迪、海信、中国电信、中国移动、中国石化、中金、平安银行、渣打银行、招商银行、特斯拉、西门子、惠普、强生、昕诺飞等单位的嘉宾参会。

在此次研讨会上，走出去智库和中伦律师团队发布 【战略洞察】系列报告——《美国投资审查趋势研判和应对：政策博弈、合规战略、公关策略》，帮助企业建立海外合规战略、国际声誉管理和公关沟通战略，以降低企业国际化经营面临的系列风险，受到参会嘉宾的欢迎。

今天，走出去智库（CGGT）刊发此次研讨会的主要内容，供关注美国对华政策趋势及应对策略的读者参考。

正 文

投资禁令的实施尚存分歧，其影响还需观察

走出去智库（CGGT）总经理陆俊秀在主持研讨会时表示，拜登签署的新行政命令旨在阻止美国资本和专业知识帮助开发可能支持中国军事现代化并损害美国国家安全的技术，将适用于美国在中国的私募股权、风险投资、合资企业和绿地投资的新投资，但不包括对中国股票和债券的投资组合投资。据悉，该行政令并不影响当前已发生的投资。

据了解，美中战略竞争委员会是这一机制的重要推手。近日，该委员会主席麦克·加拉格尔分别致信四家美国风险投资公司，要求其说明投资中国企业的情况，旨在帮助国会通过更强有力的法案以限制在中国的“问题投资”。此外，参议院已通过《2023年对外投资透明法案》（作为《国防授权法案》的一部分），要求对涉及国家安全技术领域的投资进行申报，涵盖了半导体、两用电池、量子技术、微电子、AI、卫星通信、高超音速、两用网络激光扫描****系统等更多的领域。

****反对党（共和党）的意见：****共和党担心新的监管机制未能解决美国资金被动流入中国公司的问题，特别是在技术投资和产业范围上。他们担忧可能以维护产业界满意为代价，而忽视国家安全。共和党还指出行政令存在漏洞，未能充分限制资金流向中国公司，以及这类政策应由国会通过法律制定。

****行业人士的意见：****行业人士担忧过于广泛的限制措施可能削弱行业竞争力，干扰供应链，引发市场不确定性，甚至引发报复行动升级。他们呼吁政府与盟友合作，以避免美国公司在外国竞争对手面前陷于不利境地。

****盟友的反应：****英国、欧盟、德国等国表示会审慎考虑类似的投资限制措施，以权衡国家安全风险和经济利益。欧盟委员会计划分析研究美国的限制令，并与美国保持密切沟通。

尽管目前这一新的监管机制已经在行动，但其真正的影响和效果仍需进一步观察和评估。各方的意见分歧和盟友的谨慎态度也将在未来的政策制定中发挥重要作用。

美国对华投资安全审查机制解读

走出去智库(CGGT)特约法律专家、中伦律师事务所合伙人李瑞在主旨演讲中表示，该行政令确立了针对美国主体对外投资活动的安全审查机制，与美国外商投资委员会（CFIUS）运行多年的针对外国主体在美投资活动的外商投资国家安全审查机制关注的投资方向正好相反，故业界也有称其为“反向CFIUS”机制。

尽管美国宣称反向CFIUS新规的出台旨在保护美国国家安全，但此举不仅将影响中美两国的企业与投资者正常的经营决策，在更广泛的意义上还将破坏国际经贸秩序，严重扰乱全球产业链与供应链安全。

“反向CFIUS”新规的核心要求包括两方面，一是美国主体需就针对某些“受关注外国人士”从事的与“受关注国家安全技术和产品”相关的交易进行申报（“需进行申报的交易”）；二是美国主体被禁止从事涉及“受关注外国人士”的某些与“受关注国家安全技术和产品”有关的交易（“被禁止的交易”）。

该行政令将半导体和微电子、量子信息技术和人工智能行业中对受关注国家的军事、情报、监控或网络能力至关重的敏感技术与产品列为“受关注国家安全技术与产品”。与CFIUS类似，“反向CFIUS”新规仍将监管重点放在了高精尖的敏感技术上，不过**“反向CFIUS”新规在这个方面呈现出了一种新的监管特点**，即“小院高墙”（small yard, high fence），受限的行业范围虽然相较于CFIUS审查更窄（“小院”），但是限制和封锁力度（“高墙”）却不容忽视。需注意的是，行政令规定上述“受关注国家安全技术与产品”包括的详细内容可能在行政令的实施细则生效一年内进行增加或删减。

根据立法说明，美国财政部意图为“反向CFIUS”新规的适用范围规定一些例外情况，目的在于尽可能减少对经济发展秩序的潜在不利影响，尤其是对保护美国国家安全的作用较为有限的交易类型。

目前，美国仅出台了一纸行政令的基本框架，无操作细则出台，实务届对“反向CFIUS”落地的一系列实务性问题，例如具体的适用范围，如何申报，禁止的效力是否有追溯力，违反申报与禁止交易的后果是什么等等，均待进一步观察。我们将对相关动态保持密切跟踪，也建议靴子正式落地之前，无论是投资者与被投企业皆可早做准备。

点评

走出去智库(CGGT)特约法律专家、中伦律师事务所顾问贾申表示，近年来，美国对华先进半导体、芯片领域的针对性明显增强、动作频出，本次“反向CFIUS”新规的颁布早有铺垫。例如，去年8月，美国要求几家主力芯片厂商对华断供高性能CPU；去年10月，美国推出对华半导体、芯片产业出口管制限制政策，其中主要针对的3A090高算力芯片、先进NAND存储芯片、超级计算机等物项和技术，和本次“反向CFIUS”新规具有很高的重合度。因此，本次“反向CFIUS”新规，只是美国近年加紧罗织对华“芯片围堵”策略下出台的一项新的政策工具。在此背景下，针对本次新规，国际、国内市场其实已有一定预判，不必过度恐慌。一方面，建议企业及时对自身业务与投资交易进行梳理与评估，提前预判相关交易风险；另一方面，由于本次新规中涉及的量子信息技术，尤其是AI等领域涉及的具体参数范围还有待进一步澄清，建议企业密切关注相关法律法规的动态与进展。同时，“反向CFIUS”新规落地后，中国企业如涉及配合美资投资方进行申报等动作，需要高度关注中国国家安全、数据安全、反外国制裁等方面的合规义务，确保依法合规开展相关活动。

美国摩根路易斯律师事务所合伙人廖圣强律师在点评时表示，新的行政命令希望限制美国投资人及其控制的实体对于中国（包括香港和澳门）在半导体和微电子、量子信息技术和人工智能的投资，对于涉及上述行业较为先进的技术和产品，对美国国家安全构成特别严重威胁的交易直接禁止投资，而其他未被禁止的交易则需要向财政部报备并提交相关交易信息。廖圣强律师详细分析了财政部预先通知项下的监管框架草案中涉及的“美国人”、“涵盖的外国人”、“受关注国家实体”、“涵盖的国家安全技术或产品”、“知悉”等重要法律概念存在的不确定性和模糊地带，补充提示了行政命令规定的申报或禁止限制也将适用于有美国人参与的非美国实体的投资，美国投资人对涵盖交易和被投资主体的尽职调查义务和采取一切合理措施防止进行被禁止的交易的义务，并详细介绍了违反相关通知和禁止交易规定在**《国际紧急经济权利法案》**项下严厉处罚后果。

廖律师认为，这次出台反向CFIUS是美国首次对外国投资进行严厉的监管，尽管针对的行业范围相对狭窄，且规定了诸多豁免和例外，但经过了这种从0到1的实质性改变，今后从1到100的更加严厉的限制将比制定新规本身更为容易。鉴于目前的监管框架草案的很多技术细节还没有确定，且财政部的监管框架草案也明确要求实施细则落地后1年内对效果进行审查，评估调整的必要性，预计投资人和相关交易主体为了规避风险，有可能采取更为保守的投资策略，出现“过度合规”的情形，从而进一步加剧反向CFIUS对投资交易主体的寒蝉效应。

廖圣强律师还分析了美国行政监管部门的拟议规则制定程序，认为财政部的最终实施细则将更有可能在2024年出台，但具体的时间表还要受制于多重因素，包括美国国会通过在每年必须通过的年度“国防预算法案(NDAA)内加入相关补充法案，从而间接影响、限制或修改财政部实施细则中的相关内容的可能性，以及美国2024年的选举结果等。

报告发布

当前，中美之间的博弈形势复杂微妙，中国企业海外经营面临极大不确定性。

走出去智库（CGGT）近年推出《战略洞察》系列报告，从中国企业决策管理的战略视角和实务应对角度，梳理错综复杂的外部变化，洞察政治风险和政策监管趋势，并纳入企业的实务应对之中，包括：国际合规战略、国际公关传播战略、海外政府事务应对战略之中。

本次研讨会上发布【战略洞察】系列报告之**《美国投资审查趋势研判和应对：政策博弈、合规战略、公关策略》**，该报告由走出去智库和领先的律师团队共同完成，感谢中伦律师事务所李瑞律师、贾申顾问等合规实务视角的专业支持。