任清、霍凝馨：中国对无人机及相关物项的出口管制综述及合规建议_风闻

自2002年起，中国逐步对无人机[1]及相关物项实施出口管制。此后，随着无人机技术的发展和应用场景的扩宽，管制范围也不断调整。2023年7月31日，商务部等四部委联合发布公告，进一步扩大对无人机及相关物项的管制范围。此外，在技术出口领域，《中国禁止出口限制出口技术目录》（“《禁限目录》”）于2020年新增“无人机技术”，且根据2022年12月发布的《禁限目录》征求意见稿，“无人机技术”条目下将增加新的控制要点。

本文将梳理中国无人机及相关物项的出口管制和技术出口措施，并在此基础上向相关领域的企业提出几点合规建议。

一、出口管制

（一）管制清单

2002年《导弹及相关物项和技术出口管制清单》将某些无人机纳入出口管制范围，具体指标为“能把500千克以上有效载荷投掷到300千米以上的[…]无人驾驶航空飞行器”。[2]根据2023年《两用物项和技术进出口许可证管理目录》（“《两用物项目录》”），[3]上述受管制无人机对应海关商品编码8806299010和8806990010。

此外，用于上述无人机的设计、生产、发射、运输、目标探测的特定设备、软件或技术，也落入出口管制范围。具体梳理见下表：[4]

（二）2015年第20号公告

2015年6月25日，商务部、海关总署、国防科工局、总装备部联合发布公告，[5]根据《导弹及相关物项和技术出口管制条例》第十七条，[6]自2015年7月1日起对达到特定技术指标（即**“射/航程等于或大于300千米的”，或者包含或配备“容量20升以上的气雾剂布撒系统/装置”）的三类军民两用无人机**实施临时出口管制。管制物项的具体指标如下表所示：[7]

2015年第20号公告

一、射/航程等于或大于300千米的无人驾驶航空飞行器系统。

二、具有下列任一特征的，具备自主飞行控制和导航能力的无人驾驶航空飞行器系统：

1 包含容量为20升以上的气雾剂布撒系统/装置；或

2 经设计或改进后能配备容量20升以上的气雾剂布撒系统/装置。

三、具有下列任一特征的，具备操作员从视距外控制飞行能力的无人驾驶航空飞行器系统：

1 包含容量为20升以上的气雾剂布撒系统/装置；或

2 经设计或改进后能配备容量20升以上的气雾剂布撒系统/装置。

注：为娱乐或竞赛专门设计的模型飞机不属于上述三类的管制范围。

上述三类无人驾驶航空飞行器的海关商品编号为8802110010和8802200011。

针对本次措施，商务部产业安全与进出口管制局表示：“实施有效的出口管制是中国政府维护国家安全、履行相关国际义务的一项重要任务。对军民两用无人机实施临时出口管制措施，是中国政府进一步加强出口管制工作的重要举措。出口经营者应严格遵守公告规定，依法开展军民两用无人驾驶航空飞行器的对外贸易。”[8]

此外，中国航天科工集团三院北京海鹰科技情报研究所有关人士向媒体表示，“限制规定的出台，标志着我国的无人机技术水平已上升至世界前列。限制出口应是出于技术保护和国家安全考虑。”[9]

（三）2015年第31号公告

2015年7月31日，商务部和海关总署联合发布公告，[10]根据《对外贸易法》和《海关法》的相关规定，为维护国家安全，自2015年8月15日起，对达到特定技术指标（最大续航时间大于等于1小时，或者最大续航时间大于等于30分钟小于1小时且在大于等于46.3千米/小时（25节）的阵风条件下具有起飞能力和稳定可控飞行能力）的两类无人机实施出口管制，同时对无人机相关的特定改装部件、发动机实施出口管制。管制物项的具体指标如下表所示：[11]

2015年第31号公告

1.无人驾驶航空飞行器和无人驾驶飞艇

1.1在操作人员自然视距以外，能够可控飞行，并具有下述任一特性的无人驾驶航空飞行器或无人驾驶飞艇（海关商品编号:8802200011、8801009010）：

1.1.1最大续航时间大于等于30分钟小于1小时，以及在大于等于46.3千米/小时（25节）的阵风条件下，具有起飞能力和稳定可控飞行能力；

1.1.2最大续航时间大于等于1小时。

技术说明：

“操作人员”指操控无人驾驶航空飞行器、无人驾驶飞艇飞行的人员；

“续航时间”指换算到国际标准大气环境条件（ISO2533：1975）下海平面零风状态的持续飞行时间；

“自然视距”指无任何辅助手段，有或没有视力矫正情况下的人的视距。

1.2无人驾驶航空飞行器和无人驾驶飞艇相关设备及部件

1.2.1专门设计的用于将有人飞行器、有人驾驶飞艇改装为1.1所列无人驾驶航空飞行器、无人驾驶飞艇的设备或部件；

1.2.2 设计或改型后用于在15420米（50000英尺）以上高空飞行的无人驾驶航空飞行器、无人驾驶飞艇的吸气活塞式或转子式内燃发动机（海关商品编号：8407102010）。

注：1.1、1.2不适用于模型飞机或模型飞艇。

针对本次管制措施，商务部新闻发言人表示：“为维护国家安全，加强对敏感物项出口管制，根据《对外贸易法》和《海关法》的相关授权，参照相关国际出口管制机制规则，商务部和海关总署联合发布公告，自2015年8月15日起，对达到一定技术指标的无人驾驶航空飞行器[…]实施出口管制。将上述敏感物项纳入出口管制，有利于维护我国家安全，更好地履行相关国际义务；有利于为企业创造安全的贸易环境，促进产业健康发展。”[12]

我们理解，国家出口管制管理部门在2015年重点关注无人机行业并加强管制措施，可能与当时无人机行业高速发展有关。据报道，中国九成以上的无人机出口厂家位于深圳，2015年1至5月，深圳出口无人机16万台，货值7.5亿元，达到去年同期的69倍和55倍。[13]

（四）2023年7月31日公告

2023年7月31日，商务部、海关总署、国防科工局、中央军委装备发展部联合发布2023年第28号公告和第27号公告，根据《出口管制法》《对外贸易法》《海关法》有关规定，为维护国家安全和利益，自2023年9月1日起：（1）对特定无人机实施期限不超过2年的临时出口管制，[14]（2）对特定无人机相关物项实施出口管制。[15]

1. 2023年第28号公告

2023年第28号公告规定的无人机管制措施分为按照技术指标进行管制和按照最终用途进行管制两个层面。

就技术指标管制而言，2023年第28号公告在2015年第31号公告管制措施的基础上将管制范围延伸到“部分消费级无人机”，以应对不断上升的“部分高规格高性能的民用无人机转用军事风险”。[16]（强调为添加）如前所述，2015年第31号公告对续航时间大于等于1小时，以及续航时间大于等于30分钟且能够在特定阵风条件下飞行的无人机进行管制。2023年第28号公告则进一步扩大最大续航时间大于等于30分钟的无人机受管制的范围，对于同时满足（1）该等续航时间要求，（2）达到特定重量，且（3）具备六个规定特性之一的无人机实行出口管制。（详见下表）

2023年第28号公告

性能指标未达到现有管制指标，但已达到下述指标的无人驾驶航空飞行器（参考海关商品编号：8806100010、8806221011、8806229010、8806231011、8806239010、8806241011、8806249010、8806291011、8806299010、8806921011、8806929010、8806931011、8806939010、8806941011、8806949010、8806990010），未经许可，不得出口：

在操作人员自然视距以外能够可控飞行，最大续航时间大于等于30分钟，且最大起飞重量大于7千克（kg）或空机重量大于4千克（kg），并具有下述任一特性的无人驾驶航空飞行器或无人驾驶飞艇：

（一）机载无线电设备功率超过国际民用无线电产品核准认证的功率限制值；

（二）携带具有抛投功能的载荷或者自带抛投器；

（三）携带高光谱相机，或者携带支持560纳米（nm）、650纳米（nm）、730纳米（nm）、860纳米（nm）以外波段的多光谱相机；

（四）携带的红外相机噪声等效温差（NETD）小于40毫开尔文（mK）；

（五）携带的激光测距定位模块符合以下任一要求的：

1.携带的激光测距定位模块属于GB7247.1-2012规定的3R类、3B类或4类激光产品；

2.携带的激光测距定位模块属于GB7247.1-2012规定的1类激光产品，同时可达发射极限（AEL）大于等于263.89纳焦（nJ），参考口径大于22毫米（mm），在5纳秒的时间内激光脉冲最大发射功率大于52.78瓦（W）；

3.携带的激光测距定位模块属于GB7247.1-2012规定的1M类激光产品，同时可达发射极限（AEL）大于等于339.03纳焦（nJ），参考口径大于19毫米（mm），在5纳秒的时间内激光脉冲最大发射功率大于67.81瓦（W）。

（六）可支持非认证载荷。 

就重量指标而言，我们理解，按照《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》的分类，微型无人机和轻型无人机因为空机重量不超过4千克且最大起飞重量不超过7千克，应不在本次管制范围内，而小型、中型和大型无人机如果具备六个规定特性之一，则属于管制范围。[17]目前市场上摄影爱好者购买的航拍用无人机通常属于“轻型无人驾驶航空器”，因此落入管制范围的可能性较小。

至于六个规定特性，据专家解读，其“结合了行业和技术发展特点，充分调研军用民用的技术差异性，做到了兼顾民用和限制军事滥用的平衡，做到了精准管制、科学管制”。[18]就第（一）个关于无线电设备功率的特性指标而言，在民用应用场景中，无线电设备为取得合法认证，不能发送超过无线电核准要求的无线电功率，而在军事或其他滥用场合中，无线电设备往往使用超标无线电功率或非法使用无线电频段以获取更好的通信性能或更大通信距离，因此本次管制针对这种情况作出限制。第（二）个特性指标容易理解，因为具备抛投功能或自带抛投器的无人机相对容易被滥用于抛投危险品或爆炸物。就第（三）个特性指标而言，遥感应用中发挥重要作用的多光谱相机，560nm、650nm、730nm、860nm几个波段主要适合用于测量水稻、棉花、马铃薯农作物的叶绿素含量，同时这些波段并不适用军事设施甄别应用，因此本次临时管制将其排除在外，不影响科技造福农业。就第（四）个特性指标而言，在民用应急救援和基础设施巡检领域应用的红外相机噪声等效温差（NETD）指标通常在50mk左右，不在本次管制的范围内。至于第（五）个特性指标，大多数民用场合考虑人眼安全，激光器安规等级认证会限制在class 1和class 1M，再结合激光器安规等级并配合接收孔径限制，可将激光定位器工作范围限制在几公里以内以匹配大多数民用场景，大大降低其转军用风险。[19]

其次，2023年第28号公告明确禁止任何用于大规模杀伤性武器扩散、恐怖主义活动或者军事目的的无人机出口，即使该等无人机没有落入管制清单或临时管制的范围。相比《出口管制法》第十二条第三款规定的“全面管制”，该公告中列出的最终用途管制增加了“军事目的”这一最终用途。据此，所有民用无人机均被禁止出口用于军事目的。

2. 2023年第27号公告

2023年第27号公告对满足特定性能指标的、用于无人机的航空发动机、重要载荷、无线电通信设备，以及民用反无人机系统实施出口管制。具体指标如下：

2023年第27号公告

（一）最大持续功率超过16千瓦（kW）的专门用于特定无人驾驶航空飞行器或无人驾驶飞艇的航空发动机（参考海关商品编号：8501200010、8501320010、8501330010、8501340010、8501400010、8501520010、8501530010、8407101010、8407102010、8408909230、8408909320、8411111010、8411119010、8411121010、8411129020、8411210010、8411221010、8411222010、8411223010、8411810002）。

（二）满足一定技术指标的专门用于特定无人驾驶航空飞行器或无人驾驶飞艇的载荷，包括红外成像设备、合成孔径雷达和用于目标指示的激光器。

1.具有下述任一特性的红外成像设备（参考海关商品编号：8525891110、8525892110、8525893110）：

（1）波长范围在780纳米（nm）至30000纳米（nm）之间；

（2）瞬时视场角（IFOV）小于2.5毫弧度（mrad）。

2.作用距离大于5千米（km），且具有下述任一特性的合成孔径雷达（SAR）（参考海关商品编号：8526109011）：

（1）条带模式分辨率优于0.3米（m）；

（2）聚束模式分辨率优于0.1米（m）。

3.可在高于55摄氏度（℃）环境中稳定工作，且具有下述任一特性的用于目标指示的激光器（参考海关商品编号：9013200093）：

（1）免温控型；

（2）能量大于80毫焦（mJ）；

（3）稳定度优于15%；

（4）光束发散角小于0.3毫弧度（mrad）。

（三）专门用于特定无人驾驶航空飞行器或无人驾驶飞艇，且具有下述任一特性的无线电通信设备（参考海关商品编号：8517629910、8517691002、8526920010）：

1.无线电视距传输距离大于50千米（km）；

2.一站控多机能力大于10架。

（四）民用反无人机系统：

1.干扰范围大于5千米（km）的反无人机电子干扰设备（参考海关商品编号：8543709960）；

2.专门用于反无人机系统的输出功率大于1.5千瓦（kW）的高功率激光器（参考海关商品编号：9013200093）。

技术说明：“特定无人驾驶航空飞行器或无人驾驶飞艇”是指满足商务部、海关总署公告2015年第31号（《关于加强部分两用物项出口管制的公告》）中1.1款所列条件的无人驾驶航空飞行器或无人驾驶飞艇。

对前三类物项而言，受管制的仅限于专门用于商务部、海关总署公告2015年第31号所管制的无人机的物项，且需达到规定的技术指标。据了解，航空发动机可能用于大型无人机，但通常不会用于微型、轻型、小型、中型无人机，后者一般使用电机作为动力来源。在三种载荷中，“红外成像设备”和“用于目标指示的激光器”目前在测绘、搜救、安防等民用领域有所应用；“合成孔径雷达”多见于航空航天应用领域。无人机领域的无线电通信设备一般是指地面站和天空端之间通信（典型是指遥控器与无人机间的通信）的工具，用于轻型无人机的无线电通信视距传输距离一般达不到本次管制的技术指标。

至于反无人机系统，市场上较为常见的是第1类“电子干扰设备”，其是通过信号屏蔽的方式干扰无人机；第2类“高功率激光器”是通过击穿电路板等物理方式损伤干扰无人机，一般用于军事用途。

二、技术出口

2020年8月28日，商务部、科技部对发布修订后的《禁限目录》，将符合特定控制要点的无人机技术界定为限制出口技术。[20]根据商务部服贸司2022年12月发布的《禁限目录》（征求意见稿），技术出口主管部门拟在无人机技术条目新增无人机任务载荷关键技术和无人机飞行控制系统等两项控制要点。[21]其中拟新增的“光电/红外传感器、合成孔径雷达及激光雷达的制造技术”与2023年第27号公告中列出的载荷具有一定程度的对应关系，但拟新增的前述技术没有列出技术指标。现行《禁限目录》与征求意见稿相关条目对比如下：

三、合规建议

首先，无人机企业应对自身产品进行全面梳理，判断无人机及相关物项是否落入管制清单或临时管制范围。我们注意到，2015年两项无人机出口管制公告发布后，多家无人机企业曾表示消费级无人机由于未达到相关技术标准，几乎不会受到该等出口管制措施的影响。[22]不同于2015年的管制措施，商务部明确表示2023年受到临时管制的物项包含“部分消费级无人机”。有关企业应组织技术部门与法务/合规部门协调配合，逐项分析已上市产品和研发产品是否属于管制物项，必要情况下应向出口管制管理部门进行咨询。产品梳理的材料和结果应归档保留，以备后续申请许可或接受主管部门调查、业务伙伴问询时使用。对于落入管制物项的产品，应提前准备出口许可的申请资料，通过省级商务主管部门向商务部提出申请。对于没有落入管制物项范围但海关编码符合2023年第27、28号公告的产品，企业应予以重点关注，充分准备技术资料和其他证明材料，积极应对海关检查。

其次，根据2023年第28号公告的要求，无人机企业应加强最终用户和最终用途管理，对于未达到管制指标的的民用无人机，仍需审慎评估是否被直接用于或者被转用于军事用途的风险。相关企业不仅应当向客户了解最终用途/用户信息，还应当根据客户和最终用户基本信息、无人机产品参数、运输路径等信息（尤其应当注意是否存在《两用物项出口管制内部合规指南》附件一列举的“警示性行为”）主动判断是否存在用于军事用途的风险。如果发现明显的异常情况或风险信号，应当进行额外的尽职调查，排除风险信号后再继续供货。根据交易具体情况，企业可以要求客户签署最终用途声明或在交易文件中纳入出口管制合规条款，要求对方遵守中国出口管制法律法规，并赋予本方在特定情形下中止或终止交易的权利。

第三，根据《出口管制法》相关规定，为出口活动提供代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等服务的经营者也应当防范出口管制违法风险。相关服务提供者在处理涉及无人机和有关配件的出口交易中，应与出口商重点确认产品是否属于管制物项，以及最终用途是否为民用；对于应申请许可证的产品，应要求出口商提交许可证复印件。

最后，商务部新闻发言人在就2023年7月31日管制措施答记者问中再次强调出口管制合规制度的重要性：“未来，对于内部合规制度运行良好的出口企业，主管部门将积极采用通用许可等便利措施，支持企业合规出口。”无人机及相关行业企业应参考商务部《两用物项出口管制内部合规指南》并结合本公司实际情况，建立健全出口管制内部合规制度。这既有助于避免出口管制违规行为的发生，还可在适当情况下争取出口便利措施。

* 实习生孙凡博（北京大学国际法学院）对本文亦有贡献。

[1] 本文所称无人机包括出口管制清单和临时管制中的“无人驾驶航空飞行器”“无人航空飞行器”“无人驾驶飞艇”，以及《禁限目录》中的“无人机”。

[2] 《导弹及相关物项和技术出口管制清单》

第一部分

一、能把500千克以上有效载荷投掷到300千米以上的完整弹道导弹、运载火箭、探空火箭、巡航导弹和无人驾驶航空飞行器，以及为其专门设计的生产设施

参见：http://aqygzj.mofcom.gov.cn/article/glml/201504/20150400954426.shtml。

[3] 2023年《两用物项目录》：http://images.mofcom.gov.cn/aqygzj/202212/20221230192140395.pdf。

[4] 我们以“无人”作为关键词，对《两用物项目录》进行检索。需要说明的是，表格所列物项均来自《导弹及相关物项和技术出口管制清单》，此外，我们注意到《生物两用品及相关设备和技术出口管制清单》项下“喷雾（雾化）系统”（描述：专门设计或改进后可安装在轻于航空器或无人驾驶型航空器（UAVs）的飞行器上,并能将液体悬浮液以每分钟大于2升的流量播散为体积中值直径（VMD）小于50微米的初始液滴。技术说明：[略]）和“喷头或多头喷雾组件”（描述：用于专门设计或改进后可安装在轻于航空器或无人驾驶型航空器（UAVs）的飞行器的气溶胶发生器，并能将液体悬浮液以每分钟大于2升的流量播散为体积中值直径（VMD）小于50微米的初始液滴。技术说明：[略]）也是用于无人机的管制物项。

[5] 商务部公告2015年第20号：http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/b/g/201508/20150801079265.html。

[6] 2023年《导弹及相关物项和技术出口管制条例》

第十七条 经国务院、中央军事委员会批准，国务院外经贸主管部门会同有关部门，可以临时决定对《管制清单》以外的特定物项和技术的出口依照本条例实施管制。

参见：http://www.mofcom.gov.cn/article/swfg/swfgbf/201101/20110107353351.shtml。

[7] 2015年第20号公告管制物项目前被列入《两用物项目录》“六、导弹及相关物项和技术出口管制清单所列物项和技术”（十四）临时管制物项，对应海关商品编号不再包括8802110010、8802200011，已变更为：8806239010、8806249010、8806299010、8806939010、8806949010、8806990010。

[8] 商务部等部门对军民两用无人驾驶航空飞行器实施临时出口管制：http://aqygzj.mofcom.gov.cn/article/jckgz/201507/20150701039578.shtml。

[9] 中国日报转载京华时报《海关总署：三类军民用无人机遭出口管制》：http://caijing.chinadaily.com.cn/2015-07/22/content_21374563.htm。

[10] 商务部公告2015年第31号：http://www.mofcom.gov.cn/article/fgsjk/201507/20150702649561.shtml。

[11] 2015年第31号公告管制物项目前被列入《两用物项目录》“九、部分两用物项和技术”。下表“无人驾驶航空飞行器和无人驾驶飞艇”对应海关商品编号不再包括8802200011、8801009010，已变更为：8801009010、8806229010、8806239010、8806249010、8806299010、8806929010、8806939010、8806949010、8806990010；“设计或改型后用于在15420米（50000英尺）以上高空飞行的无人驾驶航空飞行器、无人驾驶飞艇的吸气活塞式或转子式内燃发动机”对应海关商品编号目前未发生变化。

[12] 2015年8月4日商务部例行新闻发布会：http://www.mofcom.gov.cn/article/xwfb/xwlxfbh/201508/20150801070110.shtml。

[13] 人民网转载经济日报《我国为何限制部分无人机出口》：http://it.people.com.cn/n/2015/0805/c1009-27412785.html。

[14] 商务部公告2023年第28号：http://aqygzj.mofcom.gov.cn/article/glml/202307/20230703424616.shtml。

[15] 商务部公告2023年第27号：http://aqygzj.mofcom.gov.cn/article/glml/202307/20230703424598.shtml。

[16] 2023年7月31日“商务部新闻发言人就无人机出口管制政策应询答记者问”：http://www.mofcom.gov.cn/article/xwfb/xwfyrth/202307/20230703424756.shtml。

[17] 《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第六十二条将无人机分为微型无人驾驶航空器、轻型无人驾驶航空器、小型无人驾驶航空器、中型无人驾驶航空器、大型无人驾驶航空器、农用无人驾驶航空器等6种类型。

[18] 参见《封面新闻》对全国航空器标准化技术委员会无人驾驶航空器系统分技术委员陈明的采访报道《我国为何对部分无人机实施临时出口管制？独家专访航空器专家陈明》：https://www.thecover.cn/news/e3NSkp/v96WH90qSdq8Jkw==。

[19] 同上。

[20] 商务部公告2020年第38号：http://www.mofcom.gov.cn/article/b/xxfb/202008/20200802996641.shtml。

[21] 关于《中国禁止出口限制出口技术目录》修订公开征求意见的通知：http://fms.mofcom.gov.cn/article/tongjiziliao/202212/20221203376696.shtml。

[22] 参见：证券时报《无人机出口受管制 消费级产品无大碍》：

http://epaper.stcn.com/paper/zqsb/page/1/2015-08/04/A007/20150804A007_pdf.pdf；

每日经济新闻《无人机出口部分受限 民用级别或不受影响》：https://www.nbd.com.cn/articles/2015-08-03/935267.html；

中国日报转载京华时报《海关总署：三类军民用无人机遭出口管制》：http://caijing.chinadaily.com.cn/2015-07/22/content_21374563.htm。