揪心事故背后，谁来解决“无人负责”的问题?｜文化纵横_风闻

梁玉柱

中共中央党校（国家行政学院）

应急管理培训中心

【导读】近期，齐齐哈尔校园体育馆坍塌事故造成重大伤亡，令人心痛。经初步调查，造成屋顶荷载的珍珠岩在体育馆屋顶放置长达8-9月，期间的安全排查并未及时移除隐患。有评论指出，这场本可以避免的事故，却因施工方的违规操作、校方的监管缺失，酿成一场惨剧。与之相关的问责问题，也值得思考。

本文梳理改革开放以来中国不断强化的生产事故监管问责机制，指出事故调查权力格局经历了从行政集权到公共治理的模式转型。20世纪80、90年代，为推动地方发展和经济竞争，中央对地方监管有限，在“条”上的安全生产监管能力也不足。为遏制重特大事故及地方瞒报问题，2010年以后建立的事故查处督办制度，增强中央或上级对地方或下级的事故调查监督能力，主张挂牌督办、提级调查。课责惩戒也在政纪驱动和司法能动下走强，扭转了“集体负责”约等于“无人负责”的局面。在社会问责力量较为虚弱的背景下，行政权整合是推动各级官员尽职履责的重要渠道。

作者指出，从“地方共谋”到“齐抓共管”，监管问责由弱到强的核心机制在于压力型体制下的行政推动力和回应型国家下的司法能动力，根源在于党政结构所具有的强国家自主性。中国监管问责的转型，反映了党政体制调适国家权力结构以适配发展理念的中国经验，是统筹发展与安全的历史展现。

本文节选自《谁的问责之手?——中国监管问责转型的动力机制分析》，原载《经济社会体制比较》2023年第1期，****仅代表作者本人观点，供诸君参考。

谁的问责之手？

中国监管问责转型的动力机制分析

**********▍**********问题的提出：谁的问责之手

灾害中的责任分配既包含客观事实分析，也具有主观意义建构的成分。有学者宣称，一场灾害属于不幸还是不正义，取决于人们的意愿和能力。但意愿和能力的黑箱却尚未打开，这就产生了对失责惩罚正义与否的争议。

2013年4月，美国德克萨斯州West市一家化肥厂发生危化品爆炸，导致12名消防员和3名公众丧生，160多人受伤，造成赔偿相关的损失约为2.3亿美元。2016年1月公布的事故调查报告指出，West市志愿消防部存在没有对化肥厂进行事前预案或者响应训练、没有意识到化肥厂氨基硝酸盐爆炸的可能性、没有在火灾现场采用建议的事故响应行动等致命错误。联邦和州政府多个部门在监管和标准上也存在明显缺陷。**尽管联邦、州以及市政府的诸多部门存在这些失职问题，事故处理结果却集中于受害者对涉事企业的诉讼和索赔，并未对涉事部门及官员提出惩罚或问责。与美国情形不同，中国生产事故处置中官员责任受到高度关注。**2015年8月，天津港发生特别重大危化品爆炸事故，事故调查组和法院分别从党纪、政纪、刑事角度对事故中失职、渎职的党政官员问责。国家安监总局发布的事故调查报告中建议对74名责任人员给予党纪政纪处分，包括省部级5人、厅局级22人，以及县处级、乡科级若干人员。2016年11月，法院一审判决天津交通、港口、海关、安监等单位的相关工作部门及工作人员，违法违规进行行政许可和项目审查，日常监管严重缺失；存在玩忽职守、滥用职权等失职渎职和受贿问题，最终导致特大火灾爆炸事故重大人员及财产损失。25名国家机关工作人员分别被以玩忽职守罪或滥用职权罪，判处三年到七年不等的有期徒刑，其中8人犯有受贿罪，执行数罪并罚。中国安全生产监管中官员负有极大监管责任，对失职、渎职官员党纪政纪处分以及追究法律责任成为常规操作。

West市和天津港的两个危化品爆炸案例向我们展现出，在工会势力强硬、政党竞争激烈、媒体监督尖锐的美国，鲜见对失职官员提出监管问责指控。**而在工人抗争能力有限，体制内外对官员批评力量不足的背景下，官员却在事故处理中首当其冲。中国官员因监管失责面临着严厉的法律、政治和社会问责。为何在中国事故情境下官员问责被视为正义？又是什么力量推动了监管问责？**本研究以1978年改革开放以来中国不断强化的生产事故监管问责为分析内容，研究推动中国监管问责转型的力量。

**********▍**********事故调查：从行政集权到公共治理的强干预

**黄仁宇在论述明朝“属地责任”时指出，当一个地区发生了问题，府县官自然责无旁贷。**案悬不结，责任不明，必将破坏文官机构的规律，失去以后赏罚的标准。这种以属地为追究原则的历史做法是时代局限性的体现。**由于京城对地方的信息不对称，皇帝对地方官的监督能力不足，只能以地方政权代理人为惩罚对象。这种责任追究模式也导致地方瞒报、“报喜不报忧”、“抓替罪羊”等乱象，造成权责罚不对称，刑罚不正义，甚至整个官场恐慌等问题。**事故调查在赏罚中具有基础性作用，事故调查准确性为问责正义奠定基础。对于生产事故，各地官员也是避之不及，究其原因在于事故造成的后果可能带来对官员监管失职的惩罚。**地方监管者可以利用信息不对称的优势，以政政合谋、政企合谋、政社合谋等方式掩盖责任，逃避问责。**这也考验着国家对事故调查过程的控制力。准确的事故调查依赖于特定的权力关系，才能实现事故信息的及时准确传递、调查过程的独立透明权威，这就需要央地之间、部门之间、政社之间的监督与协作。对改革开放以来中国生产事故调查而言，事故调查权力格局就经历了从行政集权到公共治理的模式转型。

2023年3月20日黑龙江省教育厅发文《齐齐哈尔市开展学校安全督导调查》

（一）从行政主导到部门制约：司法和监察力量的强化

1949年新中国成立后，国家建立起现代化的官僚组织，但事故问责的专业化却被忽视了。在职责分工上，劳动部门作为安全生产的综合管理部门，在处理生产伤亡事故的权力较弱。根据1956年国务院出台的《工人职员伤亡事故报告规程》，从事故调查权、总结权、报告权、处理权、监督权等来看，企业行政或者企业主管部门是绝对的权力中心。劳动部门能够参与到整个处理流程之中，但更多是以监督权的身份参与。公安、法院、检察院等司法机关并未正式介入生产伤亡事故的处理、调查上。司法机关对于个别严重后果的生产事故的刑事追究主要依据党和政府出台的政策。改革开放之初，将生产事故看作责任事故的意识还不强烈。加之法治水平落后，事故调查并没有走上法治化道路。改变在于调整事故调查的部门关系，增强监察部门、检察部门、劳动部门等话语权，推动部门之间的分工、合作与制约。

**1983年最高人民检察院的一份文件针对“一些死亡十人以上的特大事故发生后，有的检察机关没作反映”这一问题，提出要求“依法查处重大责任事故案件，是检察机关经常性的任务之一”。**劳动人事部转发了最高检的文件并要求，各地今后企业发生重大职工伤亡事故，要主动与当地检察机关联系配合。这些规定突出了司法机关在事故调查中的责任和地位，强化法律、行政法规在事故调查中的作用，达到以法治刚性和行政压力约束行政人员的行为责任。但是，这一时期司法机关参与事故调查还主要是围绕重大责任事故。**1986年3月，最高检和劳动人事部联合印发了《关于查处重大责任事故的几项暂行规定》，强调人民检察院既要追究职工犯有重大责任事故罪的责任人员的刑事责任，也要追究国家工作人员犯有玩忽职守罪的责任人员的刑事责任。**1991年1月，监察部发布规定，要求监察机关参与事故调查，“对负有责任的监察对象提出行政处分建议或作出行政处分决定”。这些规定意在不断推动司法、监察等监督力量在事故调查中的地位。

1991年2月，国务院发布《企业职工伤亡事故报告和处理规定》，取代了1956年国务院发布的《工人职员伤亡事故报告规程》。新的《规定》赋予政府安全生产（劳动）主管部门和公安、监察等部门对死亡事故、重大伤亡事故的查处权，从而结束了建国以来企业自己调查自己、自行追究自身事故责任的情况。2007年颁布的《生产安全事故报告和调查处理条例》对事故进行了细致的分级，根据事故级别由属地负责事故调查，同样要求安监部门、监察机关、公安机关等组成，并应邀请检察院派人参加。改革开放以来，事故调查一直奉行由属地负责的安排，只是对调查组的权力结构进行调整，增强调查的司法监督、监察监督等，实现多部门的合作与制约，防止部门利益或个体私利。**为了持续推进行政执法与刑事司法衔接制度，2019年4月，应急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民检察院联合印发了《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》，进一步提升行政执法与刑事司法衔接工作的权威性和法治化。**整体来看，事故调查结构从部门分工、合作、制约三个维度提升了合理性。事故调查的独立性、客观性在增强。

（二）重塑国家监察与地方监管格局下的中央与地方关系

**部门之间的合作与制约有助于对事故展开客观调查，但部门制约很可能被上下级关系所扭曲。**究其原因在于下级政府内虽然存在部门制约，但又是一个治理整体，存在一致的整体利益。这种上下级关系更突出表现在中央与地方关系上。安全生产是地方政府为本地发展提供的公共服务之一，属于地方政府职责。中国生产监管职责划分一直是“国家监察，地方监管”的格局。属地管理制度将事故调查职责赋予了地方，但面临着地方、部门或监管者的阻碍，使事故调查偏离中央要求，偏离客观准确。

1980年2月，国家经委等部门联合发布报告《关于工业交通企业加强法制教育 严格依法处理职工伤亡事故的报告》，对生产中“不知法、不守法，有法不依、违法不究”提出批评，提出一些地方和单位事故发生后不是依法严肃处理，而是“谎报事实，掩盖事故真相，或拖延不报，企图大事化小、小事化了”“绝大部分事故特别是一些涉及刑事责任的恶性事故，都没有按国家规定及时上报、严肃处理，政治影响很坏”。这一文件指出了改革开放之初，事故调查中地方或下级谎报、瞒报、延报等问题，给事故调查的真实性埋下了隐患。一方面，这是地方对中央事故调查政策要求的扭曲。另一方面，这也是中央对地方事故调查监管不足的结果。**在80、90年代，中央为了推动地方在发展经济上竞争，赋予地方高度集权的体制，中央对地方监管有限，在“条”上的安全生产监管能力也不足。由此导致，在分权和市场化的背景下，GDP的政治锦标赛激发出地方政府的积极性，导致的出现威权性压低劳动成本，甚至省略基本安全措施。**这种事故调查局面存在危害中央统治合法性的风险。在此情况下，中央对生产事故问责要求不断提高，对地方事故调查也提出了更高的要求和更深的介入，以发挥纵向约束机制的作用。

**以事故报告和调查来看，2007年颁布的《生产安全事故报告和调查处理条例》在事故分级基础上，对事故上报和事故调查提出了严格的要求，以此规范地方对事故的调查处理。**首先在事故上报上，对上报时间有着严格的规定，以防止瞒报、延报等情况。例如，《条例》规定不同等级的事故上报到不同层级政府安监部门和有关部门。对于逐级上报情况，规定每级上报的时间不得超过2小时。这种数字化管理意在强化中央（上级）对事故的了解程度。在事故调查上，也实行分级负责制度。由国务院或国务院部门组织对特别重大事故调查。重大事故、较大事故、一般事故则分别由省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府组织调查。在此基础上，中央和上级推出新的规定，增强中央或上级对地方或下级的事故调查的监督能力。挂牌督办、提级调查就是其中典型。**为了遏制重特大事故及地方瞒报问题，2010年国务院发出《关于进一步加强企业安全生产工作》通知，提出建立事故查处督办制度，“依法严格事故查处，对事故查处实行地方各级安全生产委员会层层挂牌督办，重大事故查处实行国务院安全生产委员会挂牌督办”。**整体上看，事故调查改革并没有触动“国家监察、地方监管”的职责格局，但为了防止地方利益扭曲事故调查，改革一直强化中央或上级在事故报告、调查、监督上的地位和重要性。央地关系或者说上下级关系的调适是为了解决地方“共谋”可能产生的危害。

（三）从政府管理到社会治理的有限政社互动

回顾改革开放以来事故调查的转变，在关注权力变动之余，也能看到社会的兴起。**在改革开放之初，事故调查和社会相距甚远。**以社会之名参与调查过程的不过是工会组织或者事故相关人员，而前者深深嵌入到政治权力组织之中，后者更只是被调查、被询问的对象，谈不上社会对事故调查的权利塑造，事故调查还囿于政府管理之事。

社会参与事故调查是权利意识与技术赋能相结合的结果。随着公众对政府行为监督意识增强，公众对事故调查也越发关注。这一权利增长意识恰逢中国社会舆论传播转型的阶段，助长了社会对监督政府的热情。**在事故调查中，随着新闻媒体愈见发达，尤其是互联网普及开来后，社会对事故调查的关注也日渐高涨。**事故信息广泛传播，对事故发生原因的社会讨论和评论充斥网络和街头巷尾，引发政府对社会的回应。新闻记者对事故调查的抽丝剥茧，有时比政府组织的事故调查组更具吸引力和影响力，群众举报也是揭开事故瞒报口子的关键力量。与此同时，政府也通过信息公开制度、举报奖励制度等方式，支持社会参与，引导社会对事故调查的支持和关注。事故调查中社会参与的兴起，使事故调查从政府管理逐渐走向社会治理，政社互动显著增长。尽管如此，社会参与事故调查更多是以一种旁观者、监督者的身份，由此也削弱了社会在事故调查中的作用。社会对事故调查的关注也是一种以事件为中心、以网络为平台的监督，并不具有集体行动的能力，也不具有强制力，远非社会集团理论所预设的社会参与。

综上而言，客观准确的事故调查要求调查组能够获取有效信息，破除利益、人情、关系等不正当干扰，**中国事故调查的权力模式经历了从行政集权到公共治理的转型。这种转型表现在三个方面：其一，完善权力部门的分工与合****作，**既加强立法、司法、行政、监察之间的协同配合，又推动司法、立法等非行政部门的组织能力，增强部门间监督。**其二，强化中央对地方调查过程的介入和干预，**以此增强国家事故监督能力。**其三，增强社会对政府的监督。**显而易见，司法和监察的深度介入具有关键作用，而此又依赖于中央对加强地方控制的意志和能力。

**********▍**********课责惩戒：政纪驱动与司法能动下的强问责

客观正确的事故调查构成问责的基础前提，而课责惩罚构成问责的实质。如果课责机制能够切实运转，问责才能够发挥出制度设计的约束和激励目标。而如果课责流于形式，无疑削弱了问责的有效性，也消除了事故调查的价值。对生产事故监管问责而言，失责官员面临着来自政务、党纪、法律、舆论等多方面的问责压力，这些问责方式在强制力和权威性上存在显著区别。**改革开放以来，中国生产事故监管问责的课责惩戒经历了从“地方共谋”下的弱问责到“齐抓共管”下的强问责的转变，**转变的核心动力在于具有中国特色的政纪驱动和司法能动主义，而社会促动也发挥着催化作用。

（一）政纪驱动下的政治问责

1978年10月，中共中央发布《关于认真做好劳动保护工作的通知》中要求，“迅速把各级的安全生产责任制度建立、健全起来。要做到职责明确，赏罚严明。一个部门、一个地区事故多，伤亡严重，要追查部门和地区领导人的责任”。这一通知是为了对计划经济时期出了事故，无人负责的怪相的扭转。邓小平也指出，“各地的企业事业单位中，党和国家的各级机关中，一个很大的问题就是无人负责。名曰集体负责，实际上等于无人负责”“现在打屁股只能打计委、党委，这不解决问题，还必须打到具体人的身上才行”。“打屁股要打到具体人的身上”的讲话点出了课责惩戒没有落地的境况，也指明了改革的方向。但官员问责是对地方负有监管职责的官员的惩罚，受到地方监管者的抵制。1980年2月发布的《关于工业交通企业加强法制教育 严格依法处理职工伤亡事故的报告》就指出，一些地方和单位事故发生后不是依法严肃处理，而是“以种种借口阻挠对有关干部追究刑事责任，马虎草率处理”“企业领导检讨几句，不了了之，或凭主管单位领导干部的一句话，以言代法，马虎处理”。1980年4月，国务院批转了上述报告，并提出“对于那些玩忽职守，不负责任，不遵守安全制度，违章作业以及强迫命令、瞎指挥所造成的重大伤亡事故，要严肃处理。对于负有刑事责任者，必须按照刑法的规定，依法惩处”。从这份报告可以看到，这一时期生产责任事故在惩处上还很不规范，一些监管者通过逃避惩戒、变相惩戒、忽略惩戒等方式，化解问责对自身的惩罚。问责的强制力和权威性远远不足。

安全生产监管是地方事务，遵循属地管理的原则，事故责任的矛头也直指地方党政领导干部。在中国党政国家体制下，党纪政纪处分具有更强的灵活性。为了扭转课责惩戒无法有效落地的问题，党和国家从政务处分、党纪处分出发，着手政、纪驱动下的政治问责。**1988年7月，中央纪委发布了《党政领导干部犯严重官僚主义失职错误党纪处分的暂行规定》，**对党员领导干部在执行法规、排除隐患、批准生产等安全工作方面行为有误，致使发生恶性生产事故，造成重大损失，负有领导责任者将受到明确的党内处分。**这****一暂行规定从政治责任角度对党员领导干部提出了事故监管上的责任，并提出失责党纪处分的情形和力度，有其进步性。但在这份《暂行规定》中，只是说党政领导干部，但并未具体到哪些人员。**其中，直接领导责任、重要领导责任、一般领导责任也存在不清晰的问题，给“问责谁”留下了自由裁量空间。此后的惩戒改革正是围绕何种情况下惩戒、惩戒谁、以何种方式惩戒等内容推进。包括2001年4月《关于特大安全事故行政责任追究的规定》、2006年11月《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》、2009年7月《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、2018年4月《地方党政领导干部安全生产责任制规定》等法律法规。经过历次的党纪法规的推进，领导干部在事故监管上的职责愈发清晰、明确、具体，政治问责有规可循。

不仅领导干部负有政、纪规定下的政治责任，问责以点带面的影响机制强化了各层级干部的政治责任，实现对整个行政体系的整合。**一些重特大事故发生后，党纪政纪问责可以达到省部级正职领导干部，惩罚体现在“受到问责的党政领导干部，取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格”“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务”。看似只处分了领导干部，其实不然，整个行政体系都能被问责带动起来。**举例来说，2016年8月国务院办公厅印发了《省级政府安全生产工作考核办法》明确提出，按照属地管理原则，强化重特大事故防控情况考核，严格实行“一票否决”制度，发生特别重大事故的按不合格评定。考核结果经国务院安委会审定、报国务院同意后，以考核结果为依据对省级政府予以表彰。与此同时，国务院安委会将考核结果抄送中央组织部、中央综治办、中央文明办，并向社会公开。中央组织部、中央综治办以及中央文明办等部门和单位在其分管的考核事宜中将安全生产作为其一个重要指标。比如中央综治办在“长安杯”的评选、中央文明办在“文明城市”等荣誉称号的评选中都将安全生产作为“一票否决”的指标。**安全生产看似只是政府工作的一个方面，其实是和地方政府的整体利益绑在一起的。**正是这个原因，地方政府领导能够动员起不同部门、不同身份的人员参与到安全生产工作之中，这也增强了监管问责的严肃性和压力。

从政治整合的角度看，公共行政是一种政治整合的机制，而不只是官僚制的、形式主义的、非政治的执行机器。**在中国社会问责力量较为虚弱的背景下，行政权整合是推动各级官员尽职履责的重要渠道。**属地管理原则下广泛的党纪政纪处分是监管责任体制高度依赖行政权的体现，也显示了行政权在国家治理结构中的关键地位，而这也是等级化、集权化的压力型体制所赋予的功能。

（二）司法能动下的法律问责

国家立法是社会反向运动中国家保护社会关键举措。刑事处罚比民事处罚具有更大的威慑力。对监管问责而言，法律问责比政治问责有更大的威慑力。而风险社会下社会整体对风险的焦虑，为预防刑法的兴起提供了合法性，推动着国家的全方位介入，包括利用法律制度对风险问题做出回应。与此对应的是国家对监管权法律问责的强化。

**改革开放后，为了遏制事故多发的问题，生产事故追究的惩罚强度比以往强了很多。《刑法》的立法及其对安全生产中责任事故的明确规定，为刑事处罚建立了合法性基础。**1979年《刑法》将国家工作人员“玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”的违法行为以渎职罪入刑。虽未提及安全生产监督管理失职，但此后生产事故中官员法律责任以渎职罪追究，使事故监管具有法律意义。1997年新修订的《刑法》再次重申了“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”的渎职行为，也是事故问责中官员所负法律责任的体现。但依法用刑还是经过了一个较为缓慢的过程。**在20世纪80、90年代，在“官场+市场”的锦标赛体制下，地方对事故问责存在法律问责不足、行政与司法衔接不畅。**例如，1994年2月，劳动部、监察部、最高人民检察院、全国总工会发出《关于必须严肃查处煤矿重大恶性事故的通知》，其中提到，当前查处煤矿重大恶性事故，并非无法可依，而是有些单位和地区过分强调特殊性，我行我素，有法不依。在1993年全国煤矿共发生的一次死亡10人以上的56起重大恶性事故中，已经批复结案的只有25起，结案率仅为44.6%，尚有31起未结案。这一通知一方面显示出行政部门与司法部门的合作需求，也侧面反映出这一时期，安全生产监管惩戒存在地方政府不作为的情况。**法律问责呈现出“以行政责任代替刑事责任，以政务处分、党纪处分代替法律惩罚”等弱问责现象。**但监管失责入刑毕竟为法律问责提供了合法性基础，也在不断的修补和完善。其后，围绕生产监管，逐渐形成了《矿山安全法》、《劳动法》、《安全生产法》等法律体系，将各级政府及官员负有的安全生产监管职能以法律的形式确立下来，并规定了违反法律责任的惩罚方式。这些法律规定为依法问责赋予更为明确、清晰的依据，也显著抬高了监管权背后的法律责任。

**中国特色的司法能动主义区别于美式司法权，尤其是法官对自由裁量权的使用，而是来自于政党国家对司法权的领导地位，以及在其基础上的司法举措。**能动型国家通过法律适用、程序设置等方式，能发挥政策执行的功能。对安全生产监管惩戒而言，强化司法部门的法律问责能够对行政部门形成有效制约。司法机关介入安全生产领域能够防止地方势力、部门利益、权力俘获等问题，以提升安全生产管理法治化中的司法公正。**随着《刑法》对安全生产责任事故相关的规定日益严密，被追究刑事责任的人员也在不断增多。**刑事司法对生产责任事故的规范化、强制化介入，是司法机关以法律威慑力保护社会权益的体现，也是对存在的“以行政处罚或行政处分代替刑事责任”的纠正，显示出监管责任体制中司法权的成长。

（三）社会促动下的社会问责

**社会力量也在对官员失责惩戒中发挥日益明显的作用。社会问责的威力在于舆论关乎政权合法性问题。对社会问责的回应是国家维护政权合法性，以及权力监督的必然要求。**社会问责发挥威力的机制在于舆论压力传导到政治权威，以政治问责回应社会问责压力。举例来说，2015年8月12日晚天津港爆炸事故发生后在网络迅速发酵，引起广泛的关注和讨论。据人民网舆情监测室的不完全统计，截止8月14日15时，天津港事故网页新闻量达到4.4万条，微信6万篇，新浪平台两个微话题（#天津塘沽大爆炸#、#天津港爆炸事故#）阅读量高达25亿人次，讨论量接近460万条。**除了网络舆情外，传统纸媒及其官方微博、微信、客户端等发布了大量报道问责，其中不乏质疑事故发生中的失职渎职问题。这些网络讨论与新闻报道形成一股强大的问责力量，触发并推动着国家自上而下的问责。**政治问责作为回应，除了问责的政治合法性外，问责本身也具有情绪宣泄的作用，尤其是在重特大事故灾害中。

综上所述，可以看到改革开放以来监管问责中的课责惩戒发生了显著的变化，其关键机制是政纪驱动和司法能动下的政治问责和法律问责，使官员面临日益强烈的监管问责压力。而不论是政纪驱动还是司法能动，都是党和国家自上而下推动的结果，旨在发挥压力型体制下的行政推动力和回应型国家下的司法能动主义。社会对监管问责的促动作用，使社会问责日益受到党和国家的关注，并将其纳入到问责框架之中。在技术赋能和政治民主建设背景下，社会问责也将更具力量和权威。

**********▍**********监管问责转型的中国经验及政治解释

每一套政治体制都有其自身的变迁力量，这也决定了治理转型的过程和方向。从中国监管问责转型来看，监管问责展现出从弱问责到强问责的变迁。**在此过程中，政党国家一直居于变革的核心地位，其自主性体现在中央核心决策者的发展偏好与其国家凝聚力和国家控制力始终相得益彰，并行不悖。**从理论解释来说，与精英理论、利益集团理论相比，国家自主性理论具有更好的解释力，但也需阐明其中的独特机制。国家自主性是中央核心决策者所制定的公共政策与其自身的偏好之间的一致程度。**国家自主性的成长，在于地方和社会干预或破坏国家政策的能力减弱，国家主动塑造或积极回应以提升政权合法性的能力增强。**中国党政体制作为一种全控型政治，主导国家的政治方向，规定国家的政治过程，决定政治价值的配置。福山也认为，把中国的党政体制与其他发展中国家区分开来的一种特性是自主程度。这一自主性是如何作用于监管问责转型呢？

**在改革开放初，国家以经济建设为中心的定位，使事故监管问责在职责安排、部门关系和课责结果上呈现出弱问责体制特征，也得到了地方支持。**在发展主义战略下，政权建设侧重于以行政权深度介入经济发展过程，尤其是通过地方分权下的政治锦标赛机制推动经济增长，形成显著的地方公司主义特征。与行政权迅速扩张不同的是司法权和立法权的不充分发育，导致司法和立法对行政的监督和制约不足，社会力量尚未兴起，更无力对事故问责施加压力。因此，改革开放前期党和国家对现代化建设过程的战略判断和路径选择形成了当时弱监管问责体制特点。政权结构中的行政、立法和司法权力呈现出“非均衡的权力扩张”的成长特点。行政权与资本密切配合，在演绎了经济高速增长的同时，也造成生产事故高发，安全发展滞后。

**弱问责体制带来的国家治理合法性压力以及发展梗阻，使党和国家发展战略也在不断调整。**作为改革的主导者，党和国家的核心决策者关注的是“改革、发展、稳定”三者之间的关系。随着市场经济快速发展，国家权力扩张，社会安全成为国家不得不面对的议题。科学发展观、统筹发展与安全两件大事成为党和国家的治国理念。国家发展所需要的政治秩序依托于安全的发展环境，以此提高对党和国家的认同和支持，进而推动党和国家核心目标的实现。**监管问责从弱问责向强问责转型正是党和国家核心决策者根据国家发展战略和发展背景所作的调适。**在模式转变中，属地管理的基本格局并未改变，但中央对事故调查和课责惩戒的控制力显著增强，其机制一方面在于提高司法权在国家治理结构中的地位以及相对于行政权的独立性，加强司法监督的功能和司法惩戒的效应，显示出具有中国特色的司法能动主义特点。另一方面在于强化行政权自上而下的政治和行政压力，以党纪政纪问责推动地方官员尽职履责。中国监管问责体制转型中，始终存在着中央对地方、上级对下级的党政领导干部责任的强化以及对行政权的监督、制约及惩戒，而等级化、集权化的政治结构和压力型体制使行政推动具有强大威力。

这种转型并非不受社会因素和地方因素的影响，但这种影响有其局限。从地方支持与抵抗来说，在从“弱问责”体制转型到“强问责”体制过程中，中央权力一直居于变动的主心地位。地方监管者对强化问责的抵制也是个体化、虚弱且消极的，根源在于地方对中央组织路线的依附性。从社会支持和服从来说，社会作为监管权保护的对象，也成为事故问责过程中的一支力量。从事故问责前、中、后三个阶段社会参与来看，社会力量显现出有限参与和有限压力特征。国家对社会的嵌入、吸纳、回应使社会力量在事故处理中成为一支合作、支持的力量。